張曉鑫

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

社區(qū)外國人管理問題初探

張曉鑫

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

隨著外國人來華居留、定居的人數(shù)越來越多，我國外國人管理的重點(diǎn)也逐漸從出入境管理延伸到對社區(qū)外國人管理的加強(qiáng)。但與此同時我國對外國人管理方面的法律法規(guī)大多還停留在上世紀(jì)九十年代，不符合當(dāng)今社會發(fā)展的要求。當(dāng)前對外國人社區(qū)化管理存在的不足和缺陷需要大力研究和探索。

社區(qū)警務(wù)；社區(qū)人口管理；外國人管理

隨著我國改革開放和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國與外國在各領(lǐng)域的交流越來越頻繁，入境的外國人人數(shù)成倍增長。入境目的也從最初的旅行逐漸發(fā)展到現(xiàn)在的來華工作，長期居留或定居。1996年，公安部取消了針對外國人來華居住必須在涉外酒店或指定單位接待的限制。這使得大量外國人流入社區(qū)，出現(xiàn)了在社區(qū)散居的現(xiàn)象。有些沿海城市和發(fā)達(dá)城市甚至出現(xiàn)了一定規(guī)模的外國人聚居區(qū)。在改革開放初期階段，外國人來華大多以旅游、探親和留學(xué)為目的，而現(xiàn)在來華的外國人中出現(xiàn)了更多來華務(wù)工，到外企經(jīng)商的人員。在華時間也從原來的短期停留變成現(xiàn)今的長期居留甚至定居。與此同時，對外國人的管理也自然而然地從出入境管理延伸到了社區(qū)警務(wù)。相比之下，我國的涉外相關(guān)法律法規(guī)還大多是十幾年前制定的，并不十分符合當(dāng)今的形勢。

一、我國外國人管理的現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)

根據(jù)公安部2006年9月對國內(nèi)32個城市的統(tǒng)計表明，在華外國人中，有很大比例的人員散居在出租公寓、親友住宅甚至是自購房屋。其中，租房的外國人有11萬人，而自購房屋的也有3萬人之多。隨著外國人來華人數(shù)日益增多，在華外國人開始與中國社會有更大范圍的融合。不僅社區(qū)內(nèi)外國人越來越多，一些大中城市中還出現(xiàn)了外國人聚居區(qū)。在北京、天津、上海等特大一二線城市，更是形成了規(guī)模巨大的知名外國人聚居區(qū)。與此同時，除了大型城市中以外交、商務(wù)人員構(gòu)成的較高端社區(qū)外，還有一些由來自于一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國家的外國人構(gòu)成的以來華打工為目的的低端外國人聚居區(qū)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國逐漸由移民輸出國向移民輸入國轉(zhuǎn)化，來華人員中不乏一些來自貧窮的發(fā)展中國家的偷渡人員。

以廣州為例，廣州市社會科學(xué)院研究調(diào)查結(jié)果表明，在廣州以留學(xué)或工作為目的，滯留期超過半年以上的非洲人在2008年超過2萬人。如果考慮到那些非法滯留和短期頻繁出入境的人員，這個數(shù)字會達(dá)到20萬之多，相當(dāng)于廣州人口的2%。在廣州的一些地方，已經(jīng)形成了被當(dāng)?shù)厝朔Q為“巧克力城”的非洲打工人員聚居區(qū)。這些聚居區(qū)已成為廣州治安管理的重點(diǎn)區(qū)域。在此背景下，公安機(jī)關(guān)面臨的挑戰(zhàn)也日漸增大。一方面，傳統(tǒng)的“三非”問題日益嚴(yán)重，另一方面，在華外國人犯罪率也逐年增加。社區(qū)外國人管理難度不斷提高，給公安機(jī)關(guān)治安管理工作帶來了許多的問題。據(jù)公安部統(tǒng)計，外國人在我國從事盜竊、搶劫、詐騙、組織偷渡等違法犯罪活動數(shù)量逐年上升，一些重點(diǎn)城市的“三非”問題也有了新的發(fā)展。

二、當(dāng)前我國外國人管理存在的問題

外國人聚居區(qū)管理工作實質(zhì)上屬于外國人管理工作。當(dāng)前，我國對于外國人聚居區(qū)采取市公安局、縣（市）公安局、派出所三級管理的辦法。首先，基本按照社區(qū)警務(wù)的管理方法，由公安機(jī)關(guān)的出入境管理部門負(fù)責(zé)外國人住宿登記、住宿地點(diǎn)變更以及涉外事件的處置等工作。而具體到社區(qū)管理，則是由社區(qū)警務(wù)室負(fù)責(zé)。其次，將聚居區(qū)內(nèi)的外國人納入實有人口管理之中，加強(qiáng)對外國人住宿登記管理，做到“底數(shù)清，情況明”，實現(xiàn)對外國人的動態(tài)管理；最后，堅決打擊聚居區(qū)內(nèi)的外國人違法犯罪活動，維護(hù)社區(qū)內(nèi)治安秩序穩(wěn)定。雖然外國人聚居區(qū)內(nèi)治安狀況總體良好，但外國人違法犯罪活動也時有發(fā)生。

（一）外國人居留管理涉及公安、消防、衛(wèi)生、教育等多個部門。這些部門職責(zé)重合交叉、相互間難以協(xié)調(diào)，也沒有形成有效的溝通機(jī)制，使得外管信息不能共享，以致于有的不能全程掌握外國人的行動軌跡。

（二）聚居區(qū)內(nèi)警力有限，對外國人的管理仍處于被動局面，不利于對外國人“三非”現(xiàn)象及時打擊和管控。由于聚居區(qū)內(nèi)外國人數(shù)量過多，機(jī)械地挨家挨戶進(jìn)行登記不但會打擾其正常生活引起不滿，還降低了工作效率，不利于掌握動態(tài)信息，同時也不利于對外國人違法犯罪活動的及時處置。由于語言不通以及外國人個人習(xí)慣等原因，外國人存在較強(qiáng)的保護(hù)自己個人隱私的心理，不愿讓公安機(jī)關(guān)隨便對其進(jìn)行家訪。這些都給公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的摸底走訪工作增加了難度，同時，也大大削弱了社區(qū)中居民委員會發(fā)揮的作用。因此，傳統(tǒng)式的摸底走訪的方法在社區(qū)外國人管理過程中效果不是很理想。

（三）涉外法律宣傳不足。例如，由于不了解中國的法律規(guī)定，一些簽證已經(jīng)到期的外國人，未能及時辦理延期手續(xù)，造成非法居留；還有一些外國留學(xué)生鉆法律的空子，在未取得就業(yè)許可的前提下，從事外教等工作，非法就業(yè)，破壞了正常的就業(yè)秩序。

（四）法制建設(shè)仍相對滯后。2013年起實施的新出入境管理法中并未涉及對涉外房屋租賃中介的管理規(guī)定，也沒有關(guān)于對房屋租賃雙方法律監(jiān)管的規(guī)定，造成了糾紛難以解決的現(xiàn)實問題，且外國人非法居留現(xiàn)象日益嚴(yán)重，降低了外國人的住宿登記率。

（五）基層管理單位不配合帶來了一定的工作難度。受生活觀念、習(xí)慣、中外文化差異影響，外國人對我國基層群眾組織——居民管理委員會概念淡薄，甚至有些外國人聚居的高檔社區(qū)還沒有接受居委會管理。外國人比較注重業(yè)主委員會以及物業(yè)部門的作用。但目前的實際情況是，一些小區(qū)物業(yè)部門對待公安機(jī)關(guān)管理持不接受、不支持、不配合的態(tài)度，大大增加了公安機(jī)關(guān)對涉外小區(qū)管理的難度。一些物業(yè)管理部門刻意將外國人居住的小區(qū)與公安機(jī)關(guān)管理隔絕，使其成為了“三非”外國人逃避管理的藏身之處。

三、社區(qū)外國人管理工作問題解決對策

隨著來華旅游、就業(yè)、居留的外國人越來越多，對外國人聚居區(qū)的管理工作已經(jīng)成為我國治安管理的重點(diǎn)內(nèi)容，也是重大挑戰(zhàn)。我國現(xiàn)行外國人社區(qū)管理法律法規(guī)已經(jīng)制定有十多年歷史，在改革開放初期有效地發(fā)揮了其作用。然而在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，國家各領(lǐng)域空前開放的今天，一些規(guī)定已經(jīng)不再適應(yīng)于當(dāng)今社會情況。因此，為進(jìn)一步完善外國人社區(qū)管理，需要解決以下幾個方面的問題。

（一）設(shè)定中樞部門整合對外國人的管理。整合對外國人的管理，必須改變現(xiàn)今因?qū)ν鈬斯芾沓霈F(xiàn)多頭、多部門管理形成的管理脫節(jié)、出現(xiàn)空區(qū)、內(nèi)外銜接失控的局面?？紤]到我國對外國人管理還沒有一個統(tǒng)一的部門的情況，可以把出入境管理部門設(shè)立為中樞部門，保障各部門執(zhí)行其法律法規(guī)有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，能夠保障在華外國人信息的全面匯總，實現(xiàn)對其動態(tài)追蹤和宏觀掌控。

（二）建立合理的在華外國人信息收集與管理機(jī)制?？筛鶕?jù)在華外國人居住現(xiàn)狀，改變以往我國外國人居留以自主申報為主的模式，加強(qiáng)社區(qū)業(yè)主問責(zé)制，督促其對于本轄區(qū)內(nèi)外國人居住情況進(jìn)行實時掌握，并增加對外國人居留情況進(jìn)行不定期檢查，建立多層次、多環(huán)節(jié)的外國人信息收集和管理機(jī)制。

（三）加大對于違反外國人居留管理規(guī)定行為的處罰力度，提高其罰金金額。目前的出入境管理法對于違反外國人居留管理規(guī)定的行為處罰普遍較輕，究其原因主要是這些規(guī)定形成于上世紀(jì)80年代。現(xiàn)在我國的經(jīng)濟(jì)水平和當(dāng)時完全不同，因此不能再延用當(dāng)時的罰金規(guī)定。否則與當(dāng)前居民收入水平完全不符，起不到威懾作用。相比之下，其他國家和地區(qū)對于非法居留都設(shè)定了嚴(yán)厲的規(guī)定。因此，我國應(yīng)根據(jù)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高罰金金額，同時，違反出入境管理條例的外國人所居住的房屋業(yè)主也應(yīng)相應(yīng)地承擔(dān)連帶責(zé)任。

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1673―2391(2014)09―0040―02

2014-07-20責(zé)任編校：譚明華