宋友艷

（黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱150080）

教育地方立法中法律責任設定研究

宋友艷

（黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱150080）

為了保障依法治教，我國先后頒布了《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國教育法》等教育法律法規(guī)，我國教育法律體系初步形成。但是，由于各地教育發(fā)展水平不同，具體教育狀況存在差異，而國家層面的教育立法側重原則性的規(guī)定，因此，加強教育地方立法，可以有效實現(xiàn)依法治教，促進教育事業(yè)發(fā)展。目前在我國教育地方立法中，法律責任的設定存在問題多多，探討教育地方立法責任設置具有重要的現(xiàn)實意義。

教育；地方立法；法律責任

法律責任制度是為法律權利在遭受侵犯時，提供的有效的救濟手段。首先，它通過強制侵權者履行義務，制裁違法者，使被侵犯的法律秩序得以恢復，給權利受到侵害的公民或組織予以補償，從而保證權利得以實現(xiàn)。其次，法律責任是在法律體系范圍內抵制和預防違法行為的重要法律形式。任何權利的正確行使，義務的全面履行，有賴于法律責任制度的存在。法律責任既是對每個人自己行使權利的界限的劃定，也是對他人合法權利的保護。再次，法律責任是解決權利義務糾紛的方式，為當事人通過公正文明方式解決糾紛提供了保證?？梢姡韶熑沃贫仁欠申P系中不可缺少的重要組成部分，在教育地方立法中具有十分重要的意義。本文僅就教育地方立法中的法律責任問題進行探究。

一、教育地方立法中法律責任設置存在的問題

從我國現(xiàn)行教育地方立法法律責任條款中看，主要存在以下幾個方面的問題，對教育地方立法的有效實施具有一定影響。

（一）法律責任條款存在缺乏銜接現(xiàn)象

教育地方立法中存在法律責任條款與國家相關法律、法規(guī)和部委規(guī)章不銜接，地方立法中法規(guī)與地方政府規(guī)章相矛盾，地方性法規(guī)之間不統(tǒng)一等現(xiàn)象。首先，地方立法與國家法律、法規(guī)和部委規(guī)章的法律責任條款互不銜接。為了提高立法質量，保證法律法規(guī)得以順利實施，在堅持以上位法為依據(jù)的同時，地方立法還要突出與上位法的銜接，銜接的具體內容既包括文字、表述繁簡得當，避免與上位法大量條款重復，也包括在權利、義務、法律責任等方面與上位法相配套、協(xié)調、補充。對于教育地方立法而言，在設定法律責任時，主要以設定行政責任為主。按照我國立法分權體制，刑事責任屬于中央專屬立法權，對于一些嚴重危害社會性的行為，地方立法主要從行政管理的角度加以預防，控制，不宜涉及刑事責任，而在《黑龍江省實施〈中華人民共和國教師法〉條例》第33條規(guī)定“違反本條例規(guī)定構成犯罪，由司法機關依法追究刑事責任”?！逗邶埥÷殬I(yè)教育條例》第46條規(guī)定“違反本條例規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任”。但對違反條例的行為如何定罪量刑，《中華人民共和國刑法》無相關規(guī)定，因而該法律責任條款與上位法無法銜接，本條款的設計不能實現(xiàn)責任制度的應有功能。其次，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的法律責任條款之間相矛盾。地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章都屬于地方立法，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行。由于立法的主體不同，在教育地方立法的責任條款中往往對同一違法行為，規(guī)定了不同的法律責任［1］。

（二）法律責任條款內容過于原則

1.缺乏對違法構成的細化規(guī)定。任何一種法律責任都有其法律構成來確定行為人承擔責任的依據(jù)。違法構成包括四個要件，即違法客體、違法客觀方面、違法主體、違法主觀方面，違法者只有具備四個要件才承擔相應的法律責任。在教育地方立法中，許多法規(guī)對法律責任的違法構成不作具體描述，導致實踐中難以準確科學認定行為人的法律責任，如《黑龍江省實施〈中華人民共和國教師法〉條例》第32條第一項規(guī)定教師“不能完成教育教學任務，經(jīng)教育仍無改進的”，由所在學校、其他教育機構或者教育行政部門給予行政處分或者解聘。該條款中沒有表明教師主觀方面的過錯形式為故意亦或過失，難以適用實踐中出現(xiàn)的特殊情形。而《中華人民共和國教師法》第37條則規(guī)定，教師故意不完成教育教學任務給予教學工作造成損失的，由所在學校、其他教育機構或者教育行政部門給予行政處分或者解聘。顯然，《中華人民共和國教師法》中的規(guī)定更具有可操作性，更科學合理。

2.法律責任內容設定不明確。教育地方立法的法律責任以行政責任為主。行政責任主要分為：制裁性法律責任、強制性法律責任和補救性法律責任［2］。設定法律責任條款時，應注意不同法律責任的關系。在現(xiàn)有教育地方立法設定法律責任時，常常出現(xiàn)以制裁性法律責任代替補救性法律責任，強制性法律責任與制裁性法律責任互相替代現(xiàn)象。如《黑龍江民辦教育促進條例》法律責任章節(jié)中，對于民辦學校的一些違法行為僅僅規(guī)定“……責令限期改正，并予以警告；有違法所得的，責令退還所收費用后，沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，責令停止招生、吊銷辦學許可證”；可見，該罰則僅僅規(guī)定了制裁性法律責任，而對于給行政相對人造成的損失沒有規(guī)定補救性法律責任，從而導致實踐中違法者違法成本降低，受害者的追償權無法得到較好的保障，等等。

3.對法律責任的表述量化程度不高?，F(xiàn)行許多教育地方立法的法律責任條款表述往往比較抽象原則，缺少具體的量化標準，實踐處罰時自由裁量幅度過大，不利于對違法行為的懲處，也容易導致立法規(guī)范性受到影響。如《黑龍江職業(yè)教育條例》第44條規(guī)定“違反本條例規(guī)定，企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體等組織機構錄用未經(jīng)職業(yè)學校教育或者職業(yè)培訓，未取得職業(yè)資格證書職工的，應當限期改正，并依法處理”；《黑龍江省漢語言文字應用管理條例》第29條“……由所在單位對直接責任人員進行批評教育；拒不改正的，由所在單位作出處理”；“……責令改正，拒不改正的，予以警告，并督促其限期改正”?？梢?，法律責任條款規(guī)定比較空泛，缺乏量化規(guī)定，實踐中難以具體操作。

（三）法律責任設定行政處罰的適用方面存在問題

行政處罰應該遵循處罰法定原則、處罰和教育相結合原則、罰當其過原則［3］。但在地方立法中，有些部門為了爭取更多的行政處罰權，往往更重視處罰而忽略教育功能，甚至是為了處罰而處罰，導致一些地方出現(xiàn)本來可以用道德規(guī)范的行為也通過設定法律責任用行政處罰的方式予以制裁。

二、教育地方立法法律責任設置的原則

依法追究違法主體的法律責任是教育法規(guī)實施的重要保證。教育地方立法中法律責任的設置應遵循以下原則。

（一）責任法定原則

為了較好完善教育地方立法法律責任內容，首先要堅持責任法定原則。責任法定，是指根據(jù)法律的規(guī)定確定責任的范圍和程度。有代表性的是刑法上的罪刑法定原則，法律上的明文規(guī)定，是確認和追究違法責任的依據(jù)，嚴格限制類推適用。法律責任作為一種法定性法律后果，應當由法律規(guī)范預先規(guī)定，而且應當明確、具體。違反法律規(guī)范的行為，應按照既有規(guī)定的性質、程度、方式、期限追究違法者的責任，設立強制性義務，使其承受制裁性法律后果。教育地方立法設定法律責任時，要貫徹責任法定原則的基本要求，同時，不能和上位法相悖。就設定行政處罰而言，為了維護國家法律的統(tǒng)一，在國家法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)做出規(guī)定，地方性立法需要作出具體規(guī)定，必須在法律、行政法規(guī)的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內，不得超出。

（二）公正原則

公正是法律責任設定的道德基礎和價值基礎，公正原則要求有責必究，同時要求在法律面前人人平等。為了維護良好的社會秩序，達到社會公正的目的，教育地方立法在設定時要綜合行為人承擔責任的多種因素。綜觀教育地方立法的現(xiàn)狀，在條文設置上，多把行政管理者的義務和相對人的權利規(guī)定的比較原則，尤其是法律責任部分主要為相對人設定，為管理者設定的法律責任相對較少。為管理者設定的行為模式，鮮有對應的法律責任或規(guī)定的比較抽象空洞，而相對人的法律責任則比較具體明確。在內容上，對相對人的法律責任多為罰款、賠償損失等，而對行政管理者的法律責任則多數(shù)為行政處分等原則性規(guī)定。因此，針對教育地方立法法律責任設定中行政管理色彩比較濃厚現(xiàn)象，立法者應該樹立管理人與相對人法律意識，立法過程中應當重點規(guī)范管理人的活動，設置法律責任時對相對人的合法權益予以保護。

（三）比例原則

適度性原則，也稱為過罰相當原則。要求教育地方立法法律責任設定，責任應當與行為損害的具體度量相適應，對不同的違反義務行為應按其性質和程度分別設定不同的責任措施；對同等損害性的行為應設立價值相當?shù)呢熑瘟俊＜葱袨榈牟钚蚋窬峙c其相應的差別性責任安排應當是合比例的。我國《行政處罰法》第4條規(guī)定，設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。比例原則要求要在法律規(guī)定范圍內合理的確定行政處罰的種類以及處罰的輕重，使行政處罰等法律責任與違法行為的輕重情節(jié)相適用，相匹配，相協(xié)調，盡量做到過罰相當。

（四）民主化原則

立法的民主化，即立法機關行使立法權的民主化，包括立法主體的民主化、立法內容的民主化以及立法過程的民主化。立法要體現(xiàn)和反映人民群眾的根本利益和意志、使人民群眾更廣泛地參與國家和地方的立法。對于教育地方立法而言，在設定法律責任時同樣應該體現(xiàn)民主化原則，《立法法》第5條規(guī)定，“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。這是教育立法民主性原則的法律依據(jù)。教育地方立法法律責任的設定關涉到教育系統(tǒng)主體及其相對人的切身利益，設定的合理與否，設定是否符合人民的基本利益，關系到社會的和諧。在教育立法中遵循民主性原則，就是要保障公民通過多種途徑參與立法的權利，立法的目的是為了維護社會正義，必須形成“深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智”的教育立法機制，使人民的意志上升為法律規(guī)范。

（五）科學化原則

立法的科學化，是指立法者運用科學的手段、方法和技術進行立法活動，從而使最終的立法成果具有科學性與合理性的過程。教育地方立法法律責任設定的科學化，是實現(xiàn)依法治教的前提和基礎，只有不斷提高實現(xiàn)教育立法的科學化水平，才能保障教育事業(yè)的發(fā)展和公民受教育的權利，科學化的程度直接影響著教育法制建設的進程和質量。衡量教育地方立法法律責任科學化的標準主要在于是否具有可行性，法律條文要轉化為人民進行教育活動的行為準則，只有得到貫徹實施，才具有生命力，才能推動教育事業(yè)的發(fā)展。因此，教育立法法律責任設定必須從大多數(shù)公民的利益出發(fā)，維護最大多數(shù)人的最大的利益，體現(xiàn)教育公平的理念，體現(xiàn)教育事業(yè)的公共性，實現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置，體現(xiàn)教育法律的調整各種教育關系，解決教育發(fā)展矛盾，維護教育秩序，促進教育發(fā)展的職能，進而提升了教育立法的科學性。

三、完善教育地方立法法律責任的對策

（一）加強法律責任條款的銜接

一個國家的全部教育法律領域關于法律責任的規(guī)定要相互一致和相互協(xié)調，不能相互抵觸和相互矛盾。首先，加強教育領域法律責任條款設定的規(guī)范化。一切教育法律、法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件的制定都必須以《憲法》和《教育法》為依據(jù)，不得與《憲法》和《教育法》的規(guī)定相抵觸，不同層級之間的教育法文件之間的關系要協(xié)調統(tǒng)一。教育法有法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等不同層級，下一層級的教育立法不得與上一層級的教育立法內容規(guī)定相抵觸。當下一層級的法律文件與上一層級法律文件相抵觸時，應當及時修訂或者撤銷。同一層級的各種教育文件之間的關系要協(xié)調統(tǒng)一，同一法律文件的各項規(guī)定要一致，不能相互矛盾。其次，加強地方立法質量評估制度。由于立法者的認知能力的有限性和社會生活的發(fā)展變化，地方立法條款出臺后還需要進行不斷的修正和完善。因此，立法者可以通過立法后評估來保障立法質量，及時彌補和救濟其質量瑕疵［4］。2008年制定的《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》第7條規(guī)定“立法后評估應當遵循合法、公正、公開、公眾參與的原則，建立科學、規(guī)范的評估標準”。實踐證明，在地方性法規(guī)出臺的過程中加強立法監(jiān)督，在地方性法規(guī)的實施過程中進行立法后評估，是保障地方立法質量的有效保障。

（二）加強對法律責任條款內容規(guī)定的可操作性

首先，明確違法行為的具體構成。在規(guī)定追究法律責任時，要針對違法主體、違法相對人的違法行為、主觀罪過形式細化法律責任。如明確處罰的對象，指明給予處罰的對象是自然人、單位亦或單位的上級主管部門，杜絕“對違反本規(guī)定的，給予處罰”等容易引起歧義的條款。再如，明確需要追究法律責任的具體行為，將違法行為表述出來，后置應當承擔的法律責任，也可以在罰則部分指明違反法律關系權利義務部分第XX條的規(guī)定，后置應當承擔的法律責任，不要使用“違反本條例規(guī)定，……”表述。

其次，明確法律責任的種類和幅度。視不同的違法情形規(guī)定不同的處罰種類和幅度，如針對行為人的違法行為事實、性質、情節(jié)、社會危害程度等因素，在法律允許的范圍內設定不同幅度的罰款金額，即區(qū)別情況，分開處罰檔次，以便于加強執(zhí)法力度，提高執(zhí)法效果。

（三）科學合理設定行政處罰的制裁措施

教育地方立法的重點是規(guī)范行政責任，這是由地方立法的內容決定的，承擔行政責任的主要方式包括行政處罰。地方立法中行政處罰設置原則是貫穿于地方立法設置行政處罰過程中總體性和普遍性的要求，是把握行政處罰設置的價值取向的基礎和出發(fā)點［5］。教育地方立法中行政處罰設置應該遵循行政合法性原則和行政合理性原則。行政合法性原則，即地方立法設置法律責任時不得超出法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰的行為、種類和幅度的范圍。行政合理性原則，是指行政行為的內容要客觀、適度、符合人之常情。行政合理性原則是基于行政職權中的自由裁量權的存在和擴大而產生的。行政自由裁量權是指行政機關在法律法規(guī)明示或默示的范圍內自行決定的處置權，即對其行為的方式、范圍、種類、幅度等方面的選擇權。

因此，在教育領域地方立法設立法律責任，既要依據(jù)國家法律、行政法規(guī)的原則和具體規(guī)定，同時要結合本地區(qū)的教育環(huán)境和實際情況，從公平和效益原則，科學設置具體權利和義務，并為實現(xiàn)權利和義務來設定相應的法律責任，從而提高執(zhí)法效率和執(zhí)法實效。

［1］周旺生.立法學［M］.北京：法律出版社，1998：454.

［2］李龍.法理學［M］.武漢：武漢大學出版社，1996：383.

［3］李賜平.我國25年的教育立法：現(xiàn)狀、局限于展望［J］.前沿，2005，（6）.

［4］陳紹峰.試論我國的地方教育立法［J］.教育理論與實踐，2003，（7）.

［5］姚峰.對我國民辦高校地方立法現(xiàn)狀的研究［J］.北京體育大學學報，2001，（1）.

［責任編輯：李 瑩］

Researchon LegalResponsibility InstallationofLocalLegislationonEducation

SONGYou-yan

In order toguaranteemanagingeducation according to law,ourcountryhassuccessively issued educationallawsandstatutes,suchasteacherslawofthePeople'sRepublicofChinaandeducationallawofthePeople'sRepublicofChina,ourcountry'slegalsystem ofeducation cameintobeing.But,because thedevelopmentlevelsofeducation in variousareasaredifferent,therearedifferencesinspecificsituationsofeducation,andeducation legislation from thestate level laysparticularemphasison principled regulations,so,strengthening local legislation on education can efficiently implementmanagingeducationaccordingtolawandpromotethedevelopmentofeducationalcause.Nowadaysamonglocallegislationoneducationofourcountry,therearemanyproblemson thesetoflegalresponsibility,ithasimportantrealisticsignificanceon researchingresponsibilityinstallationoflocallegislationoneducation.

education；locallegislation；legalresponsibility

DF01

：A

：1008-7966（2014）06-0136-03

2014-09-22

黑龍江省教育科學“十二五”規(guī)劃2011年度項目牽動計劃重點項目（QDB1211001）

宋友艷（1973-），女，黑龍江大慶人，教授，主要從事刑法學研究。