張茵

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200300）

垂直管理體制的行政法研究

張茵

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200300）

垂直管理體制，作為我國(guó)政府行政體制改革進(jìn)程中一種重要的機(jī)構(gòu)組織形式和調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系的常態(tài)手段，其運(yùn)行屬于行政組織法規(guī)制的內(nèi)容。垂直管理部門的設(shè)立與變更，以及垂直管理機(jī)構(gòu)與上級(jí)職能機(jī)構(gòu)和地方政府的關(guān)系應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范的框架內(nèi)運(yùn)行。對(duì)于垂直管理的模式，應(yīng)當(dāng)有相關(guān)法律法規(guī)或者是規(guī)范性的文件進(jìn)行指導(dǎo)，并對(duì)其進(jìn)行后續(xù)行政監(jiān)督。

垂直管理；行政組織法；央地關(guān)系

垂直管理體制是我國(guó)中央與地方政府組織形式中重要的一種，是調(diào)解央地府際關(guān)系重要手段。改革開放以來，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)管理的各個(gè)領(lǐng)域，為有效發(fā)揮政府職能，中央與地方不斷創(chuàng)新努力構(gòu)建更適恰的政權(quán)體制。有關(guān)政府機(jī)構(gòu)設(shè)立或取消垂直管理的變革屢見不鮮。以市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)槔?008年食藥監(jiān)部門率先取消垂直管理，實(shí)行屬地管理。2011年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)48號(hào)文，要求取消工商、質(zhì)監(jiān)的垂直管理。然而海南省在2013年12月下發(fā)《海南省人民政府關(guān)于省級(jí)以下食品藥品監(jiān)督管理體制改革的意見》，成為“唯一一個(gè)經(jīng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的保留垂直管理的省份”[1]。食品藥品監(jiān)管與工商質(zhì)監(jiān)管理職能結(jié)合，并重歸國(guó)家的垂直管理，成為部分學(xué)者對(duì)改革的預(yù)測(cè)[2]。在行政監(jiān)管的領(lǐng)域，十八屆三中全會(huì)決定第36條規(guī)定：“各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察，以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”，學(xué)者認(rèn)為這一舉措是朝著中央紀(jì)委監(jiān)察部垂直管理的邁進(jìn)[3]。不難看出，垂直管理，是政府機(jī)構(gòu)改革的重要手段，同時(shí)也是行政組織法規(guī)制的重要內(nèi)容，垂直管理部門與上級(jí)機(jī)關(guān)和地方政府的關(guān)系應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范的框架內(nèi)運(yùn)行。

一、垂直管理的概念與類型

垂直管理與屬地化管理是相對(duì)的，是上級(jí)行政部門對(duì)下級(jí)行政部門在特定領(lǐng)域的直接控制，是中央政府通過把對(duì)人事、財(cái)政、物資和信息等資源的控制權(quán)收歸國(guó)家或省一級(jí)，下級(jí)部門直接受上級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)，而不再受地方政府控制，在該領(lǐng)域自上而下垂直統(tǒng)一的行政管理體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央控制了全國(guó)上下所有的資源流動(dòng)和配置，并無中央權(quán)力和地方權(quán)力的區(qū)分。垂直管理制度，是在改革開放以來，出現(xiàn)地方自治權(quán)之后才產(chǎn)生的，并逐漸在我國(guó)的行政管理體制中發(fā)揮出巨大的作用。北京大學(xué)的李成言教授指出，目前垂直管理的部門，已占到行政權(quán)力部門的50%左右，比例還呈上升趨勢(shì)（見圖1）[4]。

圖1 垂直管理部門數(shù)量變化趨勢(shì)示意圖

改革開放以來，我國(guó)在很多領(lǐng)域中推行了垂直管理的行政機(jī)構(gòu)改革。實(shí)踐中的改革創(chuàng)新，都是源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)[5]。這些垂直管理部門所在的行政領(lǐng)域以及發(fā)揮的行政權(quán)責(zé)也具有各自的特點(diǎn)。通過分析，可以簡(jiǎn)單歸納為以下幾種：

1.需要跨地方區(qū)劃的宏觀調(diào)控部門。需要跨地方區(qū)劃進(jìn)行宏觀調(diào)控的行政領(lǐng)域，往往與國(guó)計(jì)民生有著緊密的聯(lián)系，不僅僅重要而且更表現(xiàn)為單單依靠一個(gè)地區(qū)很難解決，需要跨行政區(qū)域的合作?！氨３趾暧^經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，幣值穩(wěn)定、物價(jià)穩(wěn)定、就業(yè)穩(wěn)定等事權(quán)應(yīng)該主要由中央政府來掌握?！盵6]我國(guó)此類的宏觀調(diào)控部門包括：中國(guó)人民銀行、海關(guān)總署、鐵道部、民航總局、外匯管理總局。它們都在改革開放不久即實(shí)現(xiàn)了垂直管理體制的改革，是我國(guó)政府當(dāng)中第一批適用垂直管理的部門，在實(shí)現(xiàn)中央宏觀調(diào)控中發(fā)揮著重要的作用。

2.專門性管理部門。我國(guó)行政機(jī)構(gòu)可以分為職能性和專門性兩類，專門性機(jī)構(gòu)管理的范圍則一般集中在某一行業(yè)，帶有很強(qiáng)的行業(yè)特征。與職能性機(jī)構(gòu)相比，專門性機(jī)構(gòu)一般是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中新設(shè)立的，其管理職責(zé)的范圍相對(duì)狹窄集中在某一行業(yè)，該機(jī)構(gòu)的管理人員必須具備很強(qiáng)的專業(yè)能力，要求機(jī)構(gòu)本身具有一定的獨(dú)立性，應(yīng)當(dāng)依據(jù)自身的技術(shù)手段或者是專業(yè)能力做出判斷，其管理活動(dòng)也不可被輕易干擾、替代。對(duì)于此類專門性部門，上下一體垂直管理的體系更有益于保持其專業(yè)性和獨(dú)立性。目前，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)中，具有此類突出特點(diǎn)的部門包括：中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督委員會(huì)、國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)及中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。它們同屬于國(guó)務(wù)院直屬的事業(yè)單位，在各自的專門領(lǐng)域發(fā)揮著專業(yè)監(jiān)督的作用。

3.市場(chǎng)執(zhí)法和監(jiān)督部門。在那些具有市場(chǎng)特征的政府部門，違紀(jì)、違令現(xiàn)象比較嚴(yán)重，垂直管理能在一定程度上解決中央政府政令不通的困境。為了實(shí)現(xiàn)正常的市場(chǎng)執(zhí)法和監(jiān)督，避免地方利益驅(qū)動(dòng)下地方政府對(duì)自己市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力的放任，在執(zhí)法監(jiān)督部門實(shí)行垂直管理，可以使其地位更加獨(dú)立，擺脫了來自地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，發(fā)揮管理職能時(shí)也會(huì)更公正有力。正是出于以上利益分析，我國(guó)在工商管理、質(zhì)量檢驗(yàn)檢疫、食品藥品監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等部門實(shí)施過垂直管理的改革，并且它們的體制都是省以下垂直管理。

4.特殊社會(huì)監(jiān)督部門。除了市場(chǎng)執(zhí)法與監(jiān)管部門之外，地方利益還困擾著一些社會(huì)監(jiān)督部門。地方政府為了招商引資而降低對(duì)投資項(xiàng)目的安全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為了解決地方財(cái)政問題而出現(xiàn)的土地尋租行為，以及地方統(tǒng)計(jì)信息數(shù)據(jù)造假等現(xiàn)象，開始使中央對(duì)這些特殊的社會(huì)監(jiān)督部門進(jìn)行垂直管理的體制改革，以期制衡地方利益避免地方政府的干擾和壓力。這樣的部門包括，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以及國(guó)土資源部門。

二、垂直管理的設(shè)立變更及組織法依據(jù)

我國(guó)憲法第89條規(guī)定了國(guó)務(wù)院的十八項(xiàng)職權(quán)范圍，其中第三項(xiàng)為：“規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作”；第四項(xiàng)為：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。這兩項(xiàng)分別確立了國(guó)務(wù)院對(duì)各部、各委員會(huì)和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。第十三和第十四項(xiàng)規(guī)定了改變或者撤銷各部、各委員會(huì)和地方政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。不難看出，國(guó)務(wù)院對(duì)行政機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的總括性權(quán)力以及對(duì)各部、各委員會(huì)和地方政府的監(jiān)督權(quán)?！秶?guó)務(wù)院組織法》第八條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定”。第十條規(guī)定：“各部、各委員會(huì)工作中的方針、政策、計(jì)劃和重大行政措施，應(yīng)向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告，由國(guó)務(wù)院決定。根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的決定，主管部、委員會(huì)可以在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！痹O(shè)立或變更垂直管理的機(jī)構(gòu)，與第八條各部、各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或合并有所區(qū)別，因此不需要全國(guó)人民代表大會(huì)的決定。更進(jìn)一步地，組織法規(guī)范中亦并未明文規(guī)定設(shè)立、變更垂直管理體制和機(jī)構(gòu)的權(quán)力主體是國(guó)務(wù)院或是相關(guān)國(guó)家部委，但毫無疑問，垂直管理的設(shè)立或變更應(yīng)當(dāng)經(jīng)過國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。筆者對(duì)海關(guān)、國(guó)稅、工商、保監(jiān)、銀監(jiān)等12個(gè)部門①這12個(gè)部門分別是海關(guān)、國(guó)稅、工商、保監(jiān)、證監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、電監(jiān)、銀監(jiān)、國(guó)土資源、統(tǒng)計(jì)、環(huán)保，其中有些部門是全國(guó)垂直管理，如：海關(guān)、國(guó)稅、保監(jiān)、證監(jiān)、電監(jiān)、銀監(jiān)；有些部門是省以下垂直管理，如：國(guó)土資源。有些垂直管理的體制并未完全形成，如：統(tǒng)計(jì)部門只設(shè)立了省以上的垂直管理，省以下為雙重管理，環(huán)保部門只是設(shè)立了垂直管理的派出機(jī)構(gòu)—監(jiān)督中心與監(jiān)督站，并未完全實(shí)現(xiàn)垂直管理。有些已經(jīng)廢除了垂直管理的體制，如：藥監(jiān)、工商、質(zhì)檢。但筆者把它們都統(tǒng)一納入本文的垂直管理設(shè)立與變更的考察。設(shè)立和變更垂直管理的規(guī)范依據(jù)進(jìn)行了考察，大體反映出以下樣貌：

首先，由國(guó)務(wù)院下發(fā)關(guān)于體制改革的決定。這在垂直管理體制的設(shè)立和變更中是非常普遍的，上述十二個(gè)行政機(jī)構(gòu)無論是中央一級(jí)垂直管理還是省一級(jí)垂直管理，機(jī)構(gòu)改革均由國(guó)務(wù)院發(fā)布的通知、決定或批復(fù)啟動(dòng)、主導(dǎo)。

其次，垂直管理體制的部門規(guī)章化。國(guó)務(wù)院下發(fā)的決定或通知，往往是非?；\統(tǒng)的。對(duì)于垂直管理機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物、職權(quán)等相關(guān)細(xì)化的規(guī)定由各部、各委員（對(duì)于省以下的垂直管理，即各?。┰傩邪l(fā)布新的通知，有的部門會(huì)制定相關(guān)的部門規(guī)章。1995年5月1日，國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)了《國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)垂直管理暫行規(guī)定》，確立了國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部管理和經(jīng)費(fèi)等方面實(shí)行國(guó)家稅務(wù)總局垂直管理的領(lǐng)導(dǎo)體制。垂直管理體制的部門規(guī)章化，使得機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行得以體系化展開，派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立有章可循，其與上級(jí)職能機(jī)關(guān)和地方政府的關(guān)系也會(huì)較為明晰。

再次，垂直管理體制的行政法規(guī)化。2005年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《電力監(jiān)管條例》，其第二章是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)范，第六條確立了“國(guó)務(wù)院電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)履行職責(zé)的需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理”的制度。相比部門規(guī)章，行政法規(guī)的法規(guī)范位階更高，因此由行政法規(guī)確立的垂直管理體系更具正當(dāng)性、合法性。在派出機(jī)構(gòu)電力監(jiān)管局與地方政府發(fā)生沖突的情況下，依照《電力監(jiān)管條款》第10條“電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其從事監(jiān)管工作的人員依法履行電力監(jiān)管職責(zé)，有關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)予以配合和協(xié)助”，派出機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方的地位更為穩(wěn)固，其職能的行使也更有保證。

最后，在特別領(lǐng)域的法律中確認(rèn)垂直管理體制。《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第3條②《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第3條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立海關(guān)總署，統(tǒng)一管理全國(guó)海關(guān)。國(guó)家在對(duì)外開放的口岸和海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)集中的地點(diǎn)設(shè)立海關(guān)。海關(guān)的隸屬關(guān)系，不受行政區(qū)劃的限制。海關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，向海關(guān)總署負(fù)責(zé)?！?、《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》第9條③《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》第9條第2項(xiàng)規(guī)定：“國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)按照國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)履行監(jiān)督管理職責(zé)。”、《中華人民共和國(guó)證券法》第7條④《中華人民共和國(guó)證券法》第7條第2項(xiàng)規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)需要可以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，按照授權(quán)履行監(jiān)督管理職責(zé)。”分別確立了海關(guān)、保監(jiān)和證監(jiān)部門的垂直管理體制。而2007年頒布的《食品安全法》第九條①《中華人民共和國(guó)食品安全法》第9條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評(píng)議、考核。”則明確了“地方政府負(fù)總責(zé)”的制度。這些特別領(lǐng)域法的主要內(nèi)容并不是為了調(diào)整行政主體之間的關(guān)系，故不能稱之為組織法。但是出現(xiàn)在其總則中的這些規(guī)定為垂直管理體制提供了成文法上的根據(jù)。需要注意的是，并不是所有的領(lǐng)域都適合通過制定特別法的規(guī)范確立垂直管理體制，以上的三個(gè)領(lǐng)域明顯屬于宏觀調(diào)控部門或者專業(yè)性管理部門。

除上述部門規(guī)章、行政法規(guī)和特別法之外，實(shí)踐中更多的情況是通過決定、通知等其他規(guī)范性文件的形式，設(shè)立、推動(dòng)或變更、取消垂直管理的體制建設(shè)。關(guān)于垂直管理的設(shè)立或變更的決定，與我國(guó)政府部門職能的實(shí)現(xiàn)緊密相關(guān)，是行政組織規(guī)范的重要內(nèi)容。有學(xué)者指出，對(duì)于中央與地方、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間事權(quán)劃分問題，其他國(guó)家多以法律的形式予以確認(rèn)。而我國(guó)的目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)著眼于實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方權(quán)限劃分的具體化、法制化，構(gòu)建和諧、良性的府際關(guān)系[7]。

三、垂直管理部門與上級(jí)機(jī)構(gòu)和地方政府之間的關(guān)系

（一）縱向觀察：垂直管理體系上下級(jí)的關(guān)系

1.上下級(jí)間業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系。在我國(guó)即使是雙重領(lǐng)導(dǎo)的部門，下級(jí)部門也必須接受上級(jí)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)?！兜胤浇M織法》第66條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國(guó)務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

這在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為：第一，下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)有通報(bào)的義務(wù)；第二，下級(jí)機(jī)關(guān)在工作中的問題可以請(qǐng)求上級(jí)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和幫助；第三，上級(jí)機(jī)關(guān)掌握更多的信息和物資資源，有一定程度的分配權(quán)力；第四，上級(jí)機(jī)關(guān)可以通過行政規(guī)章、通知、意見、實(shí)施辦法、公告等方式指導(dǎo)下級(jí)的業(yè)務(wù)工作。

2.上級(jí)機(jī)關(guān)在人事、財(cái)務(wù)、資源方面的控制權(quán)。由于下級(jí)機(jī)關(guān)的人事財(cái)務(wù)權(quán)利由地方政府控制，即使上級(jí)機(jī)關(guān)可以通過行政規(guī)章等手段指導(dǎo)下級(jí)工作，當(dāng)?shù)胤秸蜕霞?jí)機(jī)關(guān)的意見出現(xiàn)分歧時(shí)，下級(jí)機(jī)關(guān)一定會(huì)聽從地方政府的意見，從這個(gè)角度來說，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的決定權(quán)實(shí)質(zhì)掌握在地方政府的手里。垂直管理則大大改觀了這種情況，中央部、委、局全權(quán)負(fù)責(zé)下屬垂直機(jī)構(gòu)的人事任免、工資福利、經(jīng)費(fèi)和日常工作。地方政府對(duì)上述事項(xiàng)和垂直部門的日常運(yùn)作無權(quán)干涉。除此之外，對(duì)于垂直管理部門的機(jī)構(gòu)編制，也主要由上級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門和業(yè)務(wù)主管部門核定管理，地方編制部門乃至政府、黨委起到監(jiān)督的作用，無法直接干預(yù)。

以《國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)垂直管理暫行規(guī)定》中的詳細(xì)規(guī)定為例，在機(jī)構(gòu)配置方面，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理；在人員編制方面，各省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家稅務(wù)局的人員編制由國(guó)家稅務(wù)總局核批。省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家稅務(wù)局以下各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)自然減員的補(bǔ)充工作由各省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)；在干部管理方面，省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家稅務(wù)局副廳(局)級(jí)以上的干部和副省級(jí)城市國(guó)家稅務(wù)局的局長(zhǎng)由國(guó)家稅務(wù)總局管理。省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家稅務(wù)局按照分級(jí)管理、下管一級(jí)的原則，制定本地區(qū)的干部管理辦法。上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)任免干部不當(dāng)時(shí)，有權(quán)糾正或者撤銷其決定。國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)實(shí)行干部交流制度；在經(jīng)費(fèi)和工資管理方面，國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)實(shí)行分級(jí)核算，逐級(jí)管理的原則，對(duì)地方人民政府制定的工資、福利、津貼標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)規(guī)定如需參照?qǐng)?zhí)行，由省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家稅務(wù)局報(bào)國(guó)家稅務(wù)總局批準(zhǔn)后實(shí)施。

（二）橫向聯(lián)系：垂直管理部門同地方政府的關(guān)系

1.垂直管理部門與地方政府間的監(jiān)督合作關(guān)系。雖然我國(guó)法律并未明確規(guī)定地方政府對(duì)垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督的具體措施，但是由于直管部門仍然是在地方推行工作，其行政職能的實(shí)現(xiàn)不能脫離地方政府的支持。另一方面，地方政府為了配合中央的政策和工作，以期從中央獲得更多的資源和政策傾斜，也會(huì)主動(dòng)輔助垂直部門的管理工作。以省級(jí)政府為例，實(shí)踐中的一般做法是領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)制，每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)聯(lián)系若干個(gè)由中央政府垂直管理的部門。比如，在山東省，由省長(zhǎng)負(fù)責(zé)聯(lián)系國(guó)家稅務(wù)局，副省長(zhǎng)聯(lián)系中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行[8]。可以說，任何一個(gè)垂直管理的部門都有專門的地方政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)聯(lián)系工作。此外，自20世紀(jì)90年代開始，“地方政府負(fù)總責(zé)”作為一項(xiàng)管理制度，在很多領(lǐng)域采用，呈現(xiàn)逐步加速之勢(shì)。這是為了更好地實(shí)現(xiàn)地方政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，而對(duì)地方在組織責(zé)任和個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任兩個(gè)層面進(jìn)行的約束和要求。

2.垂直管理部門與地方政府間的矛盾。消除地方利益對(duì)行政行為的不良干擾是垂直管理制度在某些領(lǐng)域設(shè)立的初衷。但是，即便已經(jīng)設(shè)立了垂直管理部門，其職能的行使仍然需要地方政府的配合，與地方利益之間的矛盾并沒有得到根本上的消除。首先，雖然直管部門在人事、財(cái)務(wù)、物資等方面直接由上級(jí)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，但是由于部門設(shè)立在當(dāng)?shù)?，在土地、政府支持等方面還是要求助于當(dāng)?shù)卣?。直管部門與當(dāng)?shù)卣拿苁紫热匀皇切姓O(jiān)管和地方利益之間的矛盾。

其次，大范圍的垂直管理會(huì)限制當(dāng)?shù)卣墓芾頇?quán)限范圍。我國(guó)對(duì)地方政府同中央政府的設(shè)計(jì)都是“全能型”的，每一個(gè)地方政府都可以說是對(duì)中央的翻版，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的各種行政事務(wù)具有廣泛的管理權(quán)。《地方組織法》第五十九條中規(guī)定了縣以上人民政府的職權(quán)有10項(xiàng)，與《憲法》第89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院的18項(xiàng)職能相比只少了8項(xiàng)，而這8項(xiàng)也多是外交、國(guó)防等政府對(duì)外職能。此外，《憲法》第一百零七條規(guī)定也傳達(dá)了地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)各領(lǐng)域行政事務(wù)負(fù)總責(zé)的原則。因此，垂直管理部門的增多，必然意味著地方政府行政管轄權(quán)的縮小，使地方政府的行政管理效率大打折扣，也可能會(huì)與垂直管理部門在某些領(lǐng)域的行政管理權(quán)限上產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)。

再次，垂直管理部門在辦公條件及經(jīng)費(fèi)的來源和保障與地方其他機(jī)構(gòu)不同，會(huì)引發(fā)同層級(jí)行政部門之間的“形式”上的不平等?！按怪惫芾頃?huì)使所在部門變強(qiáng)”，在某些地域、某一時(shí)期成為各機(jī)構(gòu)紛紛呼吁自身進(jìn)行垂直管理體制改革動(dòng)因之一。相同層級(jí)機(jī)構(gòu)間的實(shí)際待遇的差別，會(huì)引發(fā)其他部門的不滿，從而影響垂直管理部門與地方政府的關(guān)系。

四、結(jié)語

從實(shí)證層面分析，在改革開放后的幾次機(jī)構(gòu)改革中被廣泛適用的垂直管理體制，有效地調(diào)整了中央與地方的關(guān)系，對(duì)發(fā)揮我國(guó)各層級(jí)政府的行政職能起到了積極作用。垂直管理的體制，有利于中央政策的統(tǒng)一施行，有利于提高專業(yè)領(lǐng)域行政監(jiān)督的效率，同時(shí)對(duì)遏制地方保護(hù)有著積極的影響。

但是，垂直管理體制不可能解決我國(guó)行政體制的所有問題。首先，我國(guó)憲法和組織法中對(duì)中央和地方權(quán)限劃分的規(guī)定很不明確，地方政府在一定程度上是中央政府的“翻版”，需要對(duì)所在行政區(qū)劃內(nèi)的事務(wù)全面管理。如何在組織規(guī)范上，較為清晰地理順直管部門與上級(jí)職能部門和所在地方政府之間的關(guān)系，只靠“朝令夕改”的決定與通知是不夠的，應(yīng)創(chuàng)設(shè)相關(guān)的部門規(guī)章、行政法規(guī)或者是特別法。其次，值得反思的是，越高的行政權(quán)就越純潔嗎？垂直管理會(huì)強(qiáng)化部門利益，現(xiàn)階段，地方政府和人大的監(jiān)督機(jī)制不能有效實(shí)現(xiàn)，上級(jí)集權(quán)的直管部門行使行政權(quán)缺少必要的“看守”。垂直管理機(jī)構(gòu)的行政權(quán)腐敗更難以察覺，利益追逐操控權(quán)力不僅不會(huì)被制止，反而有可能愈演愈烈。再次，垂直管理無法從根本上遏制地方保護(hù)。地方政府不能履行自己的市場(chǎng)監(jiān)管職能，在很大程度上是因?yàn)榈胤秸紊鷳B(tài)的失衡，使政府不能夠直接代表當(dāng)?shù)厝嗣竦母纠?，反而?huì)受大的經(jīng)濟(jì)集團(tuán)影響。遏制地方保護(hù)主義，應(yīng)當(dāng)從法律法規(guī)的角度建立人民利益的訴求機(jī)制，使地方政府能夠真正代表人民，真正服務(wù)于人民。而垂直管理體制回避了這一問題，并未能從根本上對(duì)政治生態(tài)進(jìn)行改善，只能起到暫時(shí)過渡與緩和的作用，不適合長(zhǎng)久使用。

垂直管理的體制構(gòu)建可參考以下關(guān)鍵因素：（1）具有跨區(qū)域的性質(zhì)，也即全國(guó)性的事務(wù)。這里考察的是該項(xiàng)政府職能的外部效應(yīng)，如果一種政府職能的外部效應(yīng)是跨區(qū)域的，則更適合用垂直管理的體系監(jiān)管[9]。（2）專門性的領(lǐng)域。在專業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域垂直管理的行政效率更高，而且保證了該領(lǐng)域行政監(jiān)督的獨(dú)立性。（3）機(jī)構(gòu)歷史沿革的特點(diǎn)。（4）其他短期但迫切的行政目標(biāo)，如遏制地方保護(hù)等也應(yīng)當(dāng)列入考慮的范圍之內(nèi)。

與垂直管理的設(shè)立同樣應(yīng)當(dāng)受到重視的還有垂直管理體系的健全和同地方政府關(guān)系的調(diào)整。對(duì)于垂直管理的模式，應(yīng)當(dāng)有相關(guān)法律法規(guī)或者是法規(guī)性的文件進(jìn)行指導(dǎo)，明確垂直管理部門的權(quán)利義務(wù)和對(duì)之進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督的有效形式。將行政體制的改革與構(gòu)建成文化、法律化又為以后帶來更加深遠(yuǎn)的影響。

［1］蔣昕捷.從“戰(zhàn)國(guó)”到“大一統(tǒng)”食藥改革末班車起航［N］.南方周末,2014-01-24.

［2］胡穎廉.重構(gòu)政府、市場(chǎng)和社會(huì)——食品藥品監(jiān)管體制改革的重點(diǎn)［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-02-17.

［3］李洪鵬.中紀(jì)委提名省級(jí)紀(jì)委書記專家稱朝著垂直管理邁進(jìn)［EB/OL］.中國(guó)新聞網(wǎng)，2014-03-28.

［4］李松.垂直管理利弊共生專家建議雙向考核［N］.中國(guó)改革報(bào)，2009-02-08.

［5］薛剛凌.論府際關(guān)系的法律調(diào)整［J］.中國(guó)法學(xué)，2005，（5）：46-56.

［6］王紹光.分權(quán)的底限［M］.北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，1997.

［7］李宜春.論分權(quán)背景下的中國(guó)垂直管理體制—概況、評(píng)價(jià)及其完善建議［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2012，（4）.

［8］周振超.當(dāng)代中國(guó)“條塊”關(guān)系研究［D］.南開大學(xué)，2007.

［9］宋華琳.藥品垂直管理研究［J］.規(guī)制研究，2009，（2）.

［責(zé)任編輯：鄭 男］

The Research on VerticalM anagementof Government DepartmentsBased on Adm inistrative Law

ZHANGYin

Verticalmanagement,which iswidely used in the processofadministrative reform ofourgovernment to balance the relationship between the centraland local level,should be regulated by the administrative organic law. The establishment and changement of vertical agencies,aswell as their connection and contradiction between the upper and local department,mustbewithin the law.It is necessary to rule and originate the vertical system ofadministrativeorganic law or regulation and toappend supervision.

Verticalmanagement；Administrativeorganic law；Relationship between the centraland localgovernment

DF31

：A

：1008-7966（2014）06-0019-04

2014-08-12

張茵（1991-），女，安徽阜陽人，2012級(jí)憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。