劉小妹

（中國社會科學(xué)院國際法研究所，北京100720）

城市社區(qū)參與機制之省思

劉小妹

（中國社會科學(xué)院國際法研究所，北京100720）

參與民主因具有保護性功能、教育功能和整合功能而備受贊譽，但是參與涵蓋了從“決策”到“在場”的多層含義，不同層次的參與，其發(fā)揮的功能及其程度也不相同。我國的城市社區(qū)參與既是一種社區(qū)治理方式，又被納入到國家基層政權(quán)建設(shè)的范疇，因此實踐中社區(qū)參與呈現(xiàn)出被動性以及政治性參與不足、參與意識淡薄、參與程度不深、參與效能感不高等問題。在現(xiàn)代國家治理體系中，提高居民的參與意愿和參與能力，必須通過法律法規(guī)建立和完善社區(qū)參與機制。

社區(qū)；參與；法治保障

中國城市社區(qū)參與是在政府推動并主導(dǎo)的基層民主改革過程中發(fā)展起來的，既是一種社區(qū)治理的方式，又被納入到國家基層政權(quán)建設(shè)的范疇。因此，實踐中，社區(qū)參與在自治與政府主導(dǎo)的張力之中，經(jīng)歷了一系列發(fā)展的過程：從居委會直選，到門棟自治、樓群自治；從業(yè)主維權(quán)，到競選區(qū)人大代表；從社會性參與，到政治性參與；從對社區(qū)事務(wù)的參與，到對國家立法、行政、司法的參與。這些積極變化，反映了中國城市社區(qū)參與穩(wěn)步推進的事實。但在充分肯定這種發(fā)展趨勢的同時，還必須正視，在自治與行政主導(dǎo)張力下，社區(qū)參與遭遇的瓶頸和存在的問題。

一、參與的內(nèi)涵及功能

（一）參與的含義

“參與”是一個涵蓋廣泛的概念，基本上可以指“在合適條件下創(chuàng)造出人們影響與他們有關(guān)的決策的機會。影響的程度從幾乎沒有到大量參與……”［1］正是對“參與”的影響程度不加區(qū)分地使用，使得學(xué)者們在使用“參與”一詞時不僅僅是指一種決策方法，也包括了許多領(lǐng)導(dǎo)者使用的用于說服被領(lǐng)導(dǎo)者服從決策的方法。在日常的語言中，“參與”更涵蓋了幾乎一種最低程度上的交往得以發(fā)生的情況，通常意味著僅僅是個人在團體活動中的存在［2］65。

將“參與”的最低程度置于“個人在團體活動中的存在”的確是一種可怕的簡化，最為嚴重的后果就是“參與”變得很容易被造假。維巴稱之為“假參與”：“參與局限于成員如何支持領(lǐng)導(dǎo)者做出的決策，而領(lǐng)導(dǎo)者……既不是由團體成員選舉產(chǎn)生的，也不需要對團體負責……團體領(lǐng)導(dǎo)者在自己的頭腦中有著特定的目標，將團體成員的討論只是作為促使成員們接受其目標的手段”［2］66。即，只包括一方在內(nèi)的單邊決策的過程。與此對應(yīng)的，是雙方或多方?jīng)Q策的過程，包括：（1）雙方或多方在決策過程中互相影響，但最終的決策權(quán)只在于其中的一方的“部分參與”；（2）決策整體中的每一個成員平等地享有決定政策結(jié)果的權(quán)力的“充分參與”［2］67。維巴和佩特曼以對決策的影響力的有無和大小對參與形態(tài)所做的區(qū)別和分析，對于糾正中國基層參與民主實踐中普遍存在的將“民主”簡化為“多數(shù)決”、將“參與”簡化為“在場”的認識誤區(qū)有借鑒意義。

（二）參與民主的功能

主流的民主理論從未忽視被理解為個人主動參與的參與。對自愿結(jié)社的贊揚，有關(guān)多元群體社會的理論，政黨和工會內(nèi)部的民主等主張——所有這一切構(gòu)成了贊美出參與對民主的中心作用的大量文獻［3］?？梢姡瑓⑴c對民主制度以及對公民權(quán)益的保護性功能是最基本的。所謂保護性功能，是指參與具有促進和維護其他價值實現(xiàn)的功能。

如果民主不僅被看作是一套全國性的代議制，也是一種參與性社會，那么參與也就不能僅僅停留在工具意義上的保護性功能，參與被賦予了更廣泛的功能，而這其中最主要的就是教育功能。最廣義上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的獲得。通過參與過程的教育功能，可以發(fā)展和培育參與性社會所需要的積極的、具有公共精神的公民性格和美德。而且，個人的參與越是深入，他們就越具有參與能力，參與制度就可以維持下去［2］28，39。

關(guān)于參與的相對次要的假設(shè)認為，參與具有整合性的功能，參與有助于提高公民的自由感、對集體決策的接受和服從感，以及對共同體的歸屬感［2］22－41。首先，如果自由就是服從自己的意志，那么個人實際上的自由以及他對自由的感受，可以通過決策過程中的參與而得到提高。其次，參與不僅賦予了個人一定程度上對自己生活的方向和他周圍的環(huán)境結(jié)構(gòu)進行控制，更使他的意志內(nèi)化在法律和決策中，讓他感覺是在自己服從自己，因此通過參與性的決策過程個人會真形成了民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的嶄新格局，反映了中國社區(qū)建設(shè)快速發(fā)展的事實［6］。但是，這些社區(qū)政治參與也具有局限性：一是社區(qū)內(nèi)大量的事務(wù)仍然是以行政化的方式來得以完成，居民很少參與社區(qū)事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督過程；二是政治性參與不具經(jīng)常性，因而不可能在社區(qū)參與中占據(jù)主要位置［8］。

與此對應(yīng)，日常性的、自發(fā)性的社區(qū)參與往往以門棟自治、樓群自治等鄰里互助形式，集中于有關(guān)社區(qū)環(huán)境、治安、衛(wèi)生、文體娛樂等方面的事務(wù)。由是，托馬斯·海貝勒通過對中國城市社區(qū)的調(diào)研認為，目前的社區(qū)參與的內(nèi)容主要屬于社會性參與，而不是政治參與［9］。

（三）參與意識淡薄

中國城市社區(qū)建設(shè)過程中，積極推行以居委會直選為核心的社區(qū)參與活動，培育了社區(qū)居民的參與意識和參與能力。但是，一方面由于社區(qū)參與的體制環(huán)境和傳統(tǒng)文化的影響，其所具有的國家動員色彩和被動性，使得社區(qū)居民參與效能感的提升受到阻力，進而阻滯了居民積極參與意識的形成。另一方面，由于居委會自治能力的有限，也影響了居民參與的信心。

為什么社區(qū)居民參與意識普遍淡??？政治學(xué)認為是政府體制問題，即權(quán)力運行機制和決策機制問題；社會學(xué)認為是社區(qū)歸屬感的問題；經(jīng)濟學(xué)認為是參與效用或利益配置的問題。如果從法學(xué)、從民主法治的視角看，是一個建立居民利益訴求表達與吸納機制和程序規(guī)范，保障參與權(quán)利和參與效果的問題。就根源而言，參與意識淡漠在于動力缺失。利益是參與最重要的驅(qū)動力，當居民感到社區(qū)與他的利益息息相關(guān)，參與能夠有效維護其利益時，自然就會萌生參與社區(qū)事務(wù)的動機與期望?，F(xiàn)實中，單位制度消解了社區(qū)居民的共同利益，導(dǎo)致了居民對參與社區(qū)事務(wù)的冷漠；居委會的行政化以及由此而來的自治功能的缺位，致使居民與居委會之間出現(xiàn)利益分歧，難于形成信任關(guān)系，減損了居民的參與熱情。此外，動員型參與制約了居民的參與積極性，傳統(tǒng)制度孕育的臣民意識和“私民”意識影響了居民社區(qū)參與的主動性和價值取向，這些因素也導(dǎo)致了居民參與意識的淡薄［10］。

（四）參與程度不深

當前城市居民社區(qū)參與呈現(xiàn)出了表層化特征，即參與主體以弱勢群體為主、參與內(nèi)容以非政治性參與為主、參與形式以非制度性和被動式制度性參與為主。弱勢群體參與，往往不是為了追求自由和自信的心理感覺，也不是為了分享決策權(quán)力，而是通過自愿性的義務(wù)勞動，如打掃樓道、治安巡邏、參與文體比賽等，與居委會形成“庇護關(guān)系”，以獲得或維持基本的社保福利和政策性福利。不僅如此，整個社區(qū)居民參與都有“搭便車”的惰性和心態(tài)，而不是堅定于對政府權(quán)力和居委會工作的監(jiān)督和約束。

造成此現(xiàn)象的原因主要在于社區(qū)參與中的利益機制的扭曲。一方面，單位制改革的不徹底，使大部分有工作單位的人與社區(qū)的利益相關(guān)度低，因此不用參與社區(qū)事務(wù)；另一方面，社會保障、社會救助體制還不完善，居委會通過調(diào)配社誠地接受法律。此外，參與法律或決策的制定過程，暗含了對服從的承諾，如此也使得集體決策更容易為個人所接受。最后，參與經(jīng)歷使個人與他所在的社會連接起來，使得社會成為一個真正的共同體，并由此提升了單個公民的“屬于”他們自己的社會的歸屬感。而這正是建立在市場經(jīng)濟以及個人理性計算基礎(chǔ)上的自由主義民主制度所最為欠缺的。

二、社區(qū)參與的困境和原因分析

（一）參與形式具有被動性

楊敏博士從公民參與的視角觀照中國城市社區(qū)參與的實踐，認為中國的城市社區(qū)參與仍然只是一種出于國家治理需要的自上而下的制度安排，社區(qū)參與具有很強的革命時期形成的國家動員、群眾參與的傳統(tǒng)色彩［4］。這是對中國城市社區(qū)參與實踐的深刻反思，彰顯了社區(qū)參與最大的困境：參與形式的被動性。

被動性參與的形成有三層原因。一是，參與往往與一個國家的歷史傳統(tǒng)有關(guān)。在自由、平等、享有自治傳統(tǒng)的國家里，居民對社區(qū)生活的參與是一個自發(fā)的形成過程；而在專制、等級、集權(quán)為歷史傳統(tǒng)的國家里，居民的參與是一個被動的形成過程［5］。二是，由行政主導(dǎo)通過發(fā)動群眾運動的方式實現(xiàn)的政治參與屬于動員型的參與，優(yōu)點是政治過程和結(jié)果具有可控性，缺點是參與者自身的偏好、能力不能得到有效體現(xiàn)［6］。而在中國城市社區(qū)建設(shè)過程中，政府的推動和領(lǐng)導(dǎo)起了主要的作用。三是，參與的工具價值。如果城市社區(qū)參與，在很大程度上是一種出于國家治理需要的自上而下的制度安排，那么基層政府動員居民參與的目的便在于將群眾納入到國家治理體系之中，支持現(xiàn)有的體制和政權(quán)，而不是賦予群眾參與政策決策的權(quán)利、形成監(jiān)督與制約國家權(quán)力的能力［7］。

在被動式的參與中，居民能夠參與什么樣的政治活動，參與的程度有多深，往往不是自身主觀愿望所能決定的，而是按照指定的方式和方法去完成既定的活動。這種參與形式難以培育和提升居民參與的政治效能感①，弊端顯而易見。因此，在發(fā)展社區(qū)參與的過程中，必須對“國家動員——群眾參與”的傳統(tǒng)影響保持謹慎，并寄望通過完善參與運行機制，削弱社區(qū)參與中的國家動員色彩，為自發(fā)自愿的社區(qū)參與創(chuàng)造制度環(huán)境。

（二）政治性參與不足

中國城市社區(qū)參與范圍表現(xiàn)為一個漸進的過程。在社區(qū)建設(shè)的初期，傳統(tǒng)的街居制度和政治效能感也稱為政治能力感，是相信自己能力的一種政治態(tài)度。政治效能感與政治參與之間存在著一種積極的、正相關(guān)關(guān)系。

整個社會環(huán)境決定了居民對社區(qū)事務(wù)的參與以一般性的社會事務(wù)如環(huán)境、衛(wèi)生、治安等為主，“政治性參與”②很少。隨著社區(qū)變革的深入，居民參與范圍逐步擴展到選舉社區(qū)代表大會代表、居委會成員、業(yè)主委員會委員、社區(qū)人大代表；民主評議街道干部；監(jiān)督社區(qū)事務(wù)等領(lǐng)域，面越來越廣，初步保、就業(yè)、救助等資源，半強制性地要求部分社區(qū)居民參與指定的事務(wù)。

（五）參與效能感不高

政治效能感與參與對決策的影響力呈正相關(guān)關(guān)系。參與對決策的影響力分為三個等級，分別對應(yīng)三種參與類型：沒有影響力——假參與、具有影響力但不享有決策權(quán)——部分參與、具有平等的決策權(quán)力——充分參與。如前所述，目前中國城市社區(qū)參與具有“國家動員——群眾參與”的色彩，多屬于前兩種類型，參與的政治效能感不高。

粗略地說，社區(qū)事務(wù)是由權(quán)力組織（社區(qū)代表大會）、操作組織（社區(qū)委員會、居委會）和議事監(jiān)督組織（社區(qū)協(xié)商議事委員會）協(xié)作共管。本文將社區(qū)居民對這三類組織的產(chǎn)生、運行、監(jiān)督和評估過程的參與稱為政治性參與。

美國學(xué)者唐（Tang’W·F·）對中國城市居民政治效能感的考察表明，在政府推進基層民主建設(shè)的同時，居民的政治效能感不單是不高，而且具有下降的趨勢。他指出，“如果說政治效能感的下降源于政府缺乏回應(yīng)性，那么就很有可能出現(xiàn)群眾意見表達和政府回應(yīng)性兩種都低的并存局面”［11］。也就是說，如果居民通過參與表達意見后，政府的回應(yīng)性很低，居民就會感覺自己的參與對決策沒有什么影響力，是沒有意義的無效參與，因此在今后的類似活動中，就更傾向于對自己的意見引而不發(fā)，也就是不再參與。加之一種普遍的心理現(xiàn)象：普通人很少對政治感興趣，即便有興趣，也更傾向于對輸出感興趣，而不是對輸入過程感興趣，也就是說，他關(guān)心誰贏得了選舉，而不關(guān)心選舉如何進行，他留意誰由于立法受益，而不在乎立法是怎樣通過的［12］。如此，那些有過前兩種類型的參與經(jīng)歷的居民，就會從一個潛在的社區(qū)事務(wù)的積極參加者，下降為一個消極的旁觀者。

可見，參與對決策的影響力，或者說政府、社區(qū)組織對居民參與的回應(yīng)性，在“培育政治效能感，發(fā)揮參與的教育功能，促進參與向更高層次的拓展”的整個環(huán)節(jié)中發(fā)揮著軸心的作用。

三、完善社區(qū)參與法治保障的幾點思考

雖然文化和居民能力、心理，是造成城市社區(qū)參與不足的重要原因，但是如前所述，學(xué)會參與的最好方法就是參與，我們只能通過參與來提高居民的參與能力，培育社區(qū)參與文化。因此，社區(qū)參與面臨的這些困境，不是要通過對居民的教育或訓(xùn)導(dǎo)來解決，有效的對策應(yīng)該是建立和完善參與機制，而且從長遠看，要使居民參與不斷持續(xù)發(fā)展，就必須將其推向規(guī)范化、法治化階段，所以要依據(jù)有關(guān)法律、政策，通過民主程序和法定程序制定和完善相應(yīng)的規(guī)章制度，形成一整套參與機制。

（一）明確社區(qū)法治建設(shè)的目標和立法原則

現(xiàn)代國家是建立在普遍規(guī)則之治基礎(chǔ)上的國家治理形態(tài)，現(xiàn)代國家的構(gòu)建，核心是實現(xiàn)國家的制度權(quán)威對整個社會的深入滲透和政治整合［13］。由此，社區(qū)法治建設(shè)的目標，應(yīng)該是根據(jù)“小政府、大社會”的要求，國家行政權(quán)力逐步從社區(qū)管理的領(lǐng)域退出，由城市居民自己管理自己的事情，最終實現(xiàn)社區(qū)的依法自治［14］。而為了達致社區(qū)法治建設(shè)的目標，應(yīng)該確立相應(yīng)立法原則。第一，我國城市社區(qū)立法應(yīng)堅持以民為本原則，城市社區(qū)立法應(yīng)反映和保護社區(qū)居民的意志和利益；第二，應(yīng)堅持法制統(tǒng)一原則，城市社區(qū)各種社會關(guān)系復(fù)雜，需要法律規(guī)制的內(nèi)容很多，且涉及許多部門和人員的利益，社區(qū)立法必須堅持法制統(tǒng)一原則，以免出現(xiàn)法律之間的沖突、交叉或法律漏洞；第三，應(yīng)堅持城市社區(qū)立法的可操作性及循序漸進原則，城鎮(zhèn)社區(qū)立法應(yīng)明確、具體，操作性強，并要有計劃、有步驟地進行［15］。

（二）理順居委會與基層政權(quán)的關(guān)系，進一步明確社區(qū)自治的范圍

一是進行專項的法律法規(guī)清理或整理。居委會自治權(quán)范圍不清在很大程度上，是因為規(guī)范街道與居委會職權(quán)或任務(wù)的法律條文分散在大量的單行法律法規(guī)中。此外，《城市街道辦事處組織條例》已經(jīng)廢止，有關(guān)街道辦事處職權(quán)、任務(wù)的規(guī)定也散見于各單行法律法規(guī)，模糊了街道辦事處的職責權(quán)限。在暫不打算制定新的街道辦事處組織法的情況下，可以先對現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定進行清理或整理。以上兩項法律法規(guī)的清理或整理工作也有助于建構(gòu)社區(qū)治理的法律體系。

二是修改《居民委員會組織法》?，F(xiàn)行的《居民委員會組織法》是1989年頒布的，而今社區(qū)建設(shè)、社區(qū)自治已經(jīng)取得了巨大的發(fā)展，《居民委員會組織法》中對于社區(qū)居民的界定、社區(qū)居委會的地位和任務(wù)、居委會與駐區(qū)單位的關(guān)系等許多問題定位均較為模糊；對社區(qū)規(guī)模的規(guī)定已經(jīng)不符合現(xiàn)實的需要；對居委會與政府的職責和權(quán)限的規(guī)定，既不切合實際，又不能滿足擴大和增強社區(qū)居委會的自治屬性的要求。這就要求在吸收社區(qū)建設(shè)和居民自治的成就和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對《居民委員會組織法》中社區(qū)居民的界定、社區(qū)居委會的地位和任務(wù)、社區(qū)居委會與政府的關(guān)系、社區(qū)居委會與駐區(qū)單位的關(guān)系、社區(qū)居委會的選舉、居民會議等相關(guān)法律條文進行修訂，為推進城市社區(qū)民主建設(shè)和社區(qū)治理提供完善的法律規(guī)范和制度保障［16］。

在修改《居委會組織法》時，一個最值得審慎考慮的問題是，如何確立居委會與街道辦事處的關(guān)系，是維持原來規(guī)定的“指導(dǎo)、支持和幫助”以及“協(xié)助”關(guān)系，還是增加“承辦”或“委托行政”關(guān)系？筆者以為，應(yīng)該增加對“委托行政”關(guān)系的規(guī)定，并列舉其事項范圍。一方面，法律必須基于現(xiàn)實。法律如果過多地超越現(xiàn)實，只會導(dǎo)致執(zhí)法和守法的困難；如果法律得不到執(zhí)行和遵守，就會減損法律的尊嚴和權(quán)威，阻礙法治的實現(xiàn)。另一方面，規(guī)定“委托行政”關(guān)系不會有損于擴大社區(qū)自治和公民參與的遠景目標。第一，現(xiàn)階段，居委會的半自治半行政性質(zhì)，是符合歷史發(fā)展規(guī)律的，具有歷史合理性；第二，不管法律規(guī)不規(guī)定“委托行政”關(guān)系，居委會事實上都在承辦街道交給的行政性任務(wù)；第三，明確規(guī)定“委托行政”關(guān)系及其事項，既可以規(guī)范行政權(quán)力的行使，符合依法行政的理念和要求，又可以通過“法無授權(quán)即禁止”的法治原則，將列舉的委托行政關(guān)系以外的，即剩余的或保留的事項，都劃歸居委會自治的范圍，這反過來有利于擴大社區(qū)自治的范圍。由此可見，增加對“委托行政”關(guān)系的規(guī)定，既可以規(guī)范街道辦事處和居委會的行政性行為，又有利于擴大社區(qū)自治的范圍，更符合法治和依法行政理念。

（三）增加有關(guān)社區(qū)參與效果的法律規(guī)范

社區(qū)參與能夠成為更高層次的政治參與的培育場域，就是因為社區(qū)參與可以激發(fā)和提高社區(qū)居民的政治效能感，而形成效能感第一個核心要素就是參與的效果，即對參與中表達的利益、意見的考慮程度。而當前的社區(qū)法治建設(shè)，在立法的層面還少有這方面的規(guī)定。因此，在今后的立法過程中，應(yīng)該從立法理念和立法的目標、指導(dǎo)原則上實現(xiàn)一定的轉(zhuǎn)變，即重視有關(guān)社區(qū)參與效果方面的法律規(guī)范，推動社區(qū)參與向政治生活領(lǐng)域拓展。

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［責任編輯：李洪杰］

Reflectionson theM echanism ofUrbanCommunityParticipation

LIUXiao-mei

Althoughparticipatorydemocracyismuchacclaimed foritsprotective,educationaland integrativefunctions.The conceptofparticipation hasmany layersofconnotation ranging from"decision-making"to"being present", eachwith functionsandextentdifferentfrom others.Urban communityparticipation inChinaconstitutesamodeofcommunitygovernancewhile,atthesame time,hasalsobeen incorporated intotheconstructionofstatepoliticalpoweratthe grassroots level.Thisdualityof functionhasgiven rise tomanyproblemsin thepracticeofcommunityparticipation,includingpassivenessofparticipation,insufficiencyinpoliticalparticipation,lackoftheconsciousnessofparticipation,and low degreeand low-efficiencyofparticipation.Inamodern system ofstategovernance,citizens'willand capacityofparticipationcanbeenhancedonly through theadoptionoflawsand regulationsand theimprovementofthecommunityparticipationmechanism.

community;participation;legalsafeguard

D921

：A

：1008-7966（2014）06-0145-04

2014-08-15

國家社科基金青年項目“社區(qū)公民參與機制及其法治保障研究”的研究成果（10CFX 015）

劉小妹（1977-），女，湖北洪湖人，副研究員，法學(xué)博士。