劉俊杰

(中共中央黨校，北京 100091)

十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題決定》(以下簡稱《決定》)提出了中國未來全面深化改革的目標是：完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。其中，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是《決定》中的一個新提法、新論斷和新亮點。在中國進入新的歷史階段和新的起點基礎上，在中國為實現(xiàn)全面建成小康社會，面臨新的社會矛盾和社會問題的改革攻堅期，我們黨依據(jù)社會基本矛盾和社會存在現(xiàn)實，提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標，對全面深化改革具有重大意義。

一、推進國家治理現(xiàn)代化的依據(jù)

依據(jù)馬克思主義國家學說，國家的性質(zhì)決定國家的治理方向和治理方式，當一個國家的生產(chǎn)力水平發(fā)展到一定階段，生產(chǎn)關系就會適應社會生產(chǎn)力的發(fā)展進行調(diào)整，上層建筑就會適應經(jīng)濟基礎的變化進行變革，國家治理社會和治理市場的方式也要相應地轉(zhuǎn)變。中國共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨由奪取政權到鞏固政權，由鞏固政權到全面治理國家和治理社會，這是一個中國國家和社會的巨大變遷過程，也是中國共產(chǎn)黨治理國家取得進步和成功的過程。《決定》作出推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是我們黨對國家職能轉(zhuǎn)變認識的重大變化，也標志著我們黨治理國家理念的豐富和發(fā)展。

習近平總書記在十八屆中央政治局第一次集體學習時指出：十八屆三中全會作出的全面深化改革，是從我國現(xiàn)在的社會物質(zhì)條件的總和出發(fā)的，也就是從我國基本國情和發(fā)展要求出發(fā)的。改革開放35年以來，尤其是1992年后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，我國國家治理的對象發(fā)生了巨大變化，僅就國家治理的社會已經(jīng)由一元社會急劇向多元社會轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的國家治理理念和方式已經(jīng)不能適應社會的變化，國家治理體系和治理能力必須走向現(xiàn)代化，否則，就無法解決社會發(fā)展遇到的社會問題和社會矛盾。

改革開放35年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就，進入了全面建成小康社會的新階段。面對新階段提出的新要求，需要我們緊緊圍繞進一步形成公平競爭的發(fā)展環(huán)境，進一步增強經(jīng)濟社會發(fā)展活力，進一步提高政府效率和效能，進一步實現(xiàn)社會公平正義，進一步促進社會和諧穩(wěn)定，進一步提高黨的領導水平和執(zhí)政能力，以重大問題為導向，全面深化改革，著力解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題。問題倒逼改革，問題要求推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其基本依據(jù)是：

市場化改革引起我國產(chǎn)權結構和經(jīng)濟結構的變化，經(jīng)濟結構變化導致社會階層結構變化和社會階層利益和矛盾的沖突。國有企業(yè)和集體企業(yè)的改制、關停并轉(zhuǎn)，社會出現(xiàn)大批下崗職工，他們離開企業(yè)進入社會；私營企業(yè)、股份制企業(yè)、外資企業(yè)和中外合資企業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)生了個體戶、私有企業(yè)主、外資企業(yè)的高管、民營企業(yè)的科技人員、各種中介組織從業(yè)人員和自由職業(yè)者等新的社會階層，他們中許多人是從工人、農(nóng)民、干部和知識分子隊伍中分離出來的。新的社會階層的分化、重組導致社會地位和社會利益變化和沖突，這些沖突的緩和與利益矛盾的化解，用傳統(tǒng)的國家管理社會的方式已經(jīng)行不通了，只有重新定位國家和社會關系，培育社會組織的力量，提高社會自治能力，實現(xiàn)多元治理的國家治理格局，才能達到共治、善治。

推進新型城鎮(zhèn)化不僅是經(jīng)濟發(fā)展的任務，也是是國家治理的重要目標。 2012年，我國城鎮(zhèn)化率已超過50%，2億多農(nóng)民離開了世世代代耕作的土地，離開了他們長期生活的村莊，轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖露?、三產(chǎn)業(yè)的工人，這是世界上最大規(guī)模的工業(yè)化和城市化過程。巨大而快速的社會流動，是中國社會發(fā)展的巨大進步，但如何使流動人口尤其是農(nóng)民工融入城市，解決他們的就業(yè)、收入、住房、子女教育、社會保障等問題，解決與之相關的農(nóng)民土地問題，解決城市與農(nóng)村的二元結構問題，解決農(nóng)民變市民，實現(xiàn)以人為本的人的城鎮(zhèn)化問題，僅僅就農(nóng)業(yè)解決農(nóng)業(yè)、就農(nóng)民解決農(nóng)民的思路是不能解決問題的，必須把城鎮(zhèn)化納入整個國家治理體系上來才能解決。

推進社會公平正義、解決收入差距拉大不僅是分配制度的單一系統(tǒng)問題，也是國家治理體系的問題。我國從一個收入分配均等化程度很高的國家，轉(zhuǎn)變成一個在國際比較中收入差距很大的國家。收入差距的擴大、分配不公危及社會穩(wěn)定和諧，導致社會失序、社會結構失衡、社會道德滑坡，導致社會不滿和政府公信力下降。如何改革收入分配制度，如何解決特權腐敗導致的分配不公，不僅僅是分配制度改革能解決的，還需要有政治體制改革相配合。

誠信社會和誠信政府的建立，社會主義核心價值觀的確立，同樣需要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我國的市場轉(zhuǎn)型不僅促進了經(jīng)濟的發(fā)展，而且導致我國社會由一元社會走向多元社會，帶來了人們社會行為規(guī)范和價值觀念的變化。人們對個人利益的追求獲得了正當性和合理性，在人們追求個人利益的同時，市場經(jīng)濟條件下的行為規(guī)范和價值體系還沒有完全建立起來；與這種變化相適應的社會道德和誠信體系建設滯后于社會變化。如何解決社會信仰和信任的危機，如何解決誠信政府的建立問題，需要從整個國家治理體系來考慮。

社會風險、社會矛盾和社會危機更是需要國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我國正處于社會風險易發(fā)多發(fā)期。我國是目前受自然災害影響最為嚴重的國家之一，災害種類多、頻度高、分布廣；傳染病疫情威脅不斷加大；礦難、環(huán)境污染等導致的群體性事件仍處于高危狀態(tài)。同時，因拆遷、土地利益糾紛等引發(fā)的事件使勞資矛盾、干群矛盾激化，還有互聯(lián)網(wǎng)新媒體帶來的新問題，等等。如何化解社會風險，如何解決網(wǎng)絡帶來的虛擬社會矛盾和沖突，需要做到源頭管理、動態(tài)管理、應急管理，必須從社會的大系統(tǒng)和國家治理體系著眼。

總之，我國快速發(fā)展帶來的問題可以集中概括為：我國經(jīng)濟社會發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出；科技創(chuàng)新能力不足、產(chǎn)業(yè)結構不合理；發(fā)展方式依然粗獷；城鄉(xiāng)、居民收入差距拉大，部分群眾生活困難；形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風問題突出，一些領域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)；等等。問題倒逼改革，改革的目標定位為完善和發(fā)展中國特色社會主義，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就會使我們通過改革，破除體制機制的障礙，建立新的制度，系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性地解決社會矛盾和社會問題，化解社會危機。

二、推進國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)

我國是人民當家做主的國家，人民是國家的主人，是國家治理的主體和治理利益的代表者。我國是社會主義國家，國家治理性質(zhì)和方式與資本主義國家具有本質(zhì)的區(qū)別，代表的是絕大多人的根本利益，不是代表少數(shù)特權或財富權貴的利益；國家治理必須體現(xiàn)國家權力是權為民所賦、權為民所用、權為民所制的實現(xiàn)形式，這是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。社會主義的性質(zhì)要以促進社會公平正義，增進人民的福祉為出發(fā)點和落腳點，要以實現(xiàn)物的豐富發(fā)展和人的全面發(fā)展相統(tǒng)一為根本任務；不能走資本主義社會的一方面是財富的積累，一方面是貧困的積累的社會分化道路。

社會主義市場經(jīng)濟改革必須堅持社會主義性質(zhì)?！稕Q定》提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是從促進社會公平正義、增進人民福祉，從政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明、黨的制度建設和國防軍隊體制機制大的系統(tǒng)提出改革方案的。這次《決定》提出推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，標志著我們黨治理國家的理念，開始由一元主體治理國家向多元主體共同治理國家的轉(zhuǎn)變；由強制、剛性、單一治理國家向包容、柔性和合作治理國家轉(zhuǎn)變；由威權管理社會向民主治理社會轉(zhuǎn)變，標志著國家治理體系由條塊化、分割化向整體化、系統(tǒng)化和協(xié)調(diào)化轉(zhuǎn)變；標志著國家治理體系即經(jīng)濟治理體系、行政治理體系、社會治理體系、文化治理體系、生態(tài)治理體系以及黨的制度建設和國防軍隊治理體系的重新構建和整合；標志著中國未來國家治理體系和國家治理能力的走向是彼此協(xié)調(diào)、相互適應。

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的本質(zhì)是國家治理的制度現(xiàn)代化，而制度的現(xiàn)代化是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的核心。只有實現(xiàn)國家制度現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)習近平總書記提出的物的豐富發(fā)展與人的全面發(fā)展的統(tǒng)一，促進社會公平正義，增進人民的福祉。實現(xiàn)國家制度現(xiàn)代化的標志：一是國家權力的依法產(chǎn)生、運行、配置、監(jiān)督和制衡機制； 二是財政預算獨立和司法獨立體系； 三是多元、合作、包容、協(xié)商的社會自治治理機制； 四是國家治理的財政基礎以及保障市場經(jīng)濟的公正、有效運轉(zhuǎn)的機制等?！稕Q定》提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面深化改革將圍繞以國家治理現(xiàn)代化為標志的具體化改革；全面深化改革也體現(xiàn)了人類政治制度文明成果的共性和中國制度發(fā)展個性的統(tǒng)一。

1980年8月8日，鄧小平在《改革黨和國家領導制度》的講話中第一次提出了用制度治理黨和國家的思想。鄧小平指出：“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[1]333“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[1]333

用制度和法治思維治理國家是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的巨大進步。改革開放以來，我們黨不僅形成了中國特色社會主義理論體系，開辟了中國特色社會主義道路，還建立了中國特色社會主義制度；改革開放就是不斷革掉舊的制度，不斷建立新的制度，并用新的制度鞏固和發(fā)展改革成果的過程，用制度保證了我國改革開放的偉大成果。胡錦濤在建黨90周年講話中指出：“ 在新的歷史條件下提高黨的建設科學化水平，必須堅持用制度管權管事管人，健全民主集中制，不斷推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化。”[2]17“90年來黨的發(fā)展歷程告訴我們，建設好、管理好一個有幾千萬黨員的大黨，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。必須始終把制度建設貫穿黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設之中，堅持突出重點、整體推進，繼承傳統(tǒng)、大膽創(chuàng)新，構建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系。”[2]17用制度治理執(zhí)政黨是如此，治理國家和社會也是如此，因此，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的重要途徑。

三、推進國家治理現(xiàn)代化的關鍵是處理好政府與市場的關系

《決定》確定了經(jīng)濟體制改革是重點，起牽引作用；經(jīng)濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關系。如果從國家治理的大系統(tǒng)角度看，政府與政黨、政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)的關系，核心還是政府與市場的關系，這個關系解決好了，其他關系就好處理了。

如何處理好政府與市場、政府與社會的關系，解決市場秩序不規(guī)范，以不正當手段謀取經(jīng)濟利益的現(xiàn)象廣泛存在；生產(chǎn)要素市場發(fā)展滯后，要素閑置和大量有效需求得不到滿足并存；市場規(guī)則不統(tǒng)一，部門保護主義和地方保護主義大量存在；市場競爭不充分，阻礙優(yōu)勝劣汰和結構調(diào)整等問題？如何解決政府干預過多，錯位、越位和不到位的問題？根本問題是解決在資源配置上是政府主導還是市場主導；在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型上，是以政府推動，還是以市場推動；在項目審批上，是權力尋租腐敗主導，還是公開公平依法審批主導的問題。

黨的十四大以來，我們黨不斷深化對政府與市場的關系認識，黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性作用”，黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定作用，說明我們黨對市場與政府關系的認識不斷深化，改革也不斷到位。國家的經(jīng)濟發(fā)展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率，以盡可能少的資源投入生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品、獲得盡可能大的效益。工業(yè)革命以來，市場經(jīng)濟配置資源是世界發(fā)展的趨勢和潮流，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟。健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。市場起決定性作用有利于科學處理政府和市場關系，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于抑制消極腐敗現(xiàn)象。

市場起決定作用，首先要解決產(chǎn)權明晰和保護產(chǎn)權問題。《決定》指出，產(chǎn)權是所有制的核心，保護產(chǎn)權制度至關重要。在完善產(chǎn)權保護制度改革中，提出了公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權與非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權同樣不可侵犯；國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權和合法權益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護，這就解決了新的條件下財產(chǎn)權不平等待遇和財產(chǎn)權安全問題，有利于非公有制經(jīng)濟的健康發(fā)展；《決定》還提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，這對公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟的資本、技術、管理和市場的取長補短、共同發(fā)展，對打破國有企業(yè)的壟斷地位，平等走向市場，進一步發(fā)展民營經(jīng)濟、拉動內(nèi)需，對建設統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系具有積極意義；市場起決定作用在解決城鄉(xiāng)二元結構、農(nóng)村集體用地的流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利；推動城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置都做出了制度安排，為了市場起決定作用，對現(xiàn)有的財稅制度，也進行了預算管理制度改革。

市場起決定性作用，政府職能轉(zhuǎn)變是關鍵，對解決政府干預過多，監(jiān)管和服務不到位的問題，《決定》指出，科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。行政體制改革要增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。行政體制改革在項目審批上，今后除關系國家安全和生態(tài)安全，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批；在考核評價體系上，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向；等等。

在市場還是政府配置資源問題上，要劃清公共資源和市場資源的界限。市場資源一定要由市場價格決定；公共資源是一種稀缺資源，其管理權和分配權，要科學安排，國家公權必須得到制衡，否則，公權轉(zhuǎn)化為私權，國家權力的濫用和貪腐是不可避免的。

市場起決定作用，就要求國家的司法制度和司法改革要為處理好市場與政府的關系提供良好的法治環(huán)境?！稕Q定》為維護憲法法律權威，對推進我國司法獨立制度進行了改革。這次改革司法管理體制，提出了推動省級以下法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律的統(tǒng)一正確實施。這是中國司法獨立制度改革一大進步。

我國第一部憲法就充分肯定了司法獨立原則。人民法院獨立進行審判，只服從法律。人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。實踐中，中國共產(chǎn)黨必須對司法領導，但是這個領導應主要是制定司法工作的方針路線，推薦司法干部，保證司法公正和獨立，而不是干預司法案件和司法程序。推進司法獨立制度，既要從國情出發(fā)，也要遵循國際通行的司法獨立制度規(guī)則，借鑒世界司法獨立制度的基本經(jīng)驗。實際上，司法獨立制度的核心就是法官個人獨立。一是法官身份獨立。只有當法官的身份獨立真正確立了，法官才能免除干擾，公正司法。二是外部獨立，也稱法院集體獨立。是指法官所在的法院，集體獨立于法院系統(tǒng)外的任何機構和個人，法律確保法院正常運轉(zhuǎn)所必需具備的條件，免受行政機關等的干涉、限制或控制。三是內(nèi)部獨立，也即法官在法院系統(tǒng)內(nèi)部的獨立。指的是法官履行審判職能時獨立于其同事或上級法院的法官。法官獨立所面臨的威脅不僅可能來自法院系統(tǒng)外部，而且也可能來自法院系統(tǒng)內(nèi)部。如果法官在法院系統(tǒng)內(nèi)部不能擁有獨立自主的審判權，那么，法官獨立同樣不能實現(xiàn)。這次我國的司法制度改革，就是借鑒了世界發(fā)達國家司法獨立制度的經(jīng)驗，又從我國實際出發(fā)做出的制度安排。

為了強化權力運行制約和監(jiān)督體系，完善黨和國家領導體制，把權力關進制度的籠子里，《決定》對黨的紀律檢查工作領導體制也提出了改革，《決定》提出要推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制，強化上級紀委對下級紀委的領導，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委匯報的同時，必須向上級紀委匯報。這項改革，對中央以下的黨委一把手的權力監(jiān)督具有重要意義。

參考文獻：

[1]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2]胡錦濤.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話[M].北京：人民出版社，2011.