鄭文翰，黃雪蘭

（1.香港中文大學(xué)法律學(xué)院，香港；2.汕頭大學(xué)法學(xué)院，廣東 汕頭515063）

論農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度之完善

鄭文翰1，黃雪蘭2

（1.香港中文大學(xué)法律學(xué)院，香港；2.汕頭大學(xué)法學(xué)院，廣東 汕頭515063）

農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度是我國社會保障法律體系的重要組成部分，它的建立與實施同幾億農(nóng)民的利益息息相關(guān)，事關(guān)我國改革、發(fā)展與穩(wěn)定的大局。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在實施過程中存在諸如制度缺陷、養(yǎng)老金水平低、立法相對滯后、基金增值困難、宣傳力度不夠等問題。通過與國外農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中涉及的有關(guān)立法方式、監(jiān)管責(zé)任、爭議解決、多層保障等法律機制進行比較借鑒，結(jié)合我國的實際情況，建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系，實現(xiàn)讓農(nóng)村居民老有所依、老有所養(yǎng)的社會目標，需要增加補貼額度，提高養(yǎng)老待遇；建立動態(tài)機制，調(diào)整繳費標準；提高立法層次，健全法律制度；完善基金運營，確保保值增值；改進宣傳方式，提升宣傳實效。

農(nóng)村居民；養(yǎng)老保險；動態(tài)機制；立法層次

農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度是我國社會保障法律體系的重要組成部分，它的建立與實施同幾億農(nóng)民的利益息息相關(guān)，事關(guān)我國改革、發(fā)展與穩(wěn)定的大局。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障功能逐步弱化，土地養(yǎng)老保障功能不斷喪失，農(nóng)村社會人口老齡化程度日益嚴重，解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題已是迫在眉睫的任務(wù)。2009年國務(wù)院出臺了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《新農(nóng)保指導(dǎo)意見》），決定在全國10%的縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)?！保┰圏c工作，以后逐步擴大范圍，并計劃于2020年前基本實現(xiàn)全覆蓋。“新農(nóng)?！钡膶嵤┖屯茝V，標志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)邁進了一個新時期。但由于“新農(nóng)保”2009年才開始在全國小范圍內(nèi)進行試點，時間較短，在制度實施過程中難免出現(xiàn)一些新情況、新問題，因此需要我們對其認真研究分析。同時借鑒國外農(nóng)村養(yǎng)老保險制度有關(guān)法律機制并結(jié)合我國的實際情況，就完善“新農(nóng)?！敝贫忍岢鰧Σ呓ㄗh，對妥善解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、構(gòu)建和諧社會具有重要而深遠的意義。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題

筆者曾參加調(diào)查組先后多次走訪汕頭市龍湖區(qū)“新農(nóng)保”試點區(qū)的部分鄉(xiāng)村，采取調(diào)查問卷和深度訪談等方法，對當?shù)亍靶罗r(nóng)?！闭叩膶嵤┣闆r進行專項調(diào)研，從收集到的調(diào)查數(shù)據(jù)和搜索到的有關(guān)資料中發(fā)現(xiàn)，目前“新農(nóng)?！蓖菩兄写嬖诙喾矫娴膯栴}。

（一）制度存在缺陷，規(guī)定不夠合理

“新農(nóng)?！敝贫仍O(shè)計存在缺陷。其一，參保對象受限制，制度缺乏彈性。根據(jù)“新農(nóng)保”的相關(guān)規(guī)定：參保對象必須是未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險并具有農(nóng)村戶籍的農(nóng)村居民，參加過城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險或具有城鎮(zhèn)戶口的居民不得參保，這樣的限制不利于“新農(nóng)?！迸c城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)，加大了今后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的難度。其二，基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放實行捆綁方式，違背參保自愿原則。根據(jù)“新農(nóng)保”的相關(guān)規(guī)定：在滿足年滿60周歲、有農(nóng)村戶籍、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇等基本條件的同時，必須在其符合參保條件的子女參保繳費后，才可以不用繳費按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。如果符合參保條件的子女不參保，老人就享受不到“新農(nóng)?！边@一優(yōu)惠政策。給年滿60周歲的老人發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金其本意是為確保老年農(nóng)民基本的生活保障，而捆綁的實質(zhì)卻是對農(nóng)民自愿參保權(quán)利的一種間接剝奪。

另外，“新農(nóng)保”中央財政補貼安排不夠合理。《新農(nóng)保指導(dǎo)意見》規(guī)定，“中央財政對中西部地區(qū)最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)補助50%”。我們從以下的有關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，東部、中西部地區(qū)都有經(jīng)濟發(fā)展較好與較差的省市，如屬于東部地區(qū)的海南省2012年全年GDP總值2855.26億元，人均GDP32557.13元，全國排名22位，而位于中部的內(nèi)蒙古GDP總值15988.34億元，人均GDP64417.16元，全國排名第5位，同樣是中部的吉林省GDP總值11937.82億元，人均GDP43426.05元，全國排名第11位；而且2012年海南省財政預(yù)算收入409.44億元，內(nèi)蒙古是1552.75億元，吉林省是1041.3億元。[1]如果讓經(jīng)濟較差的地方財政負擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%和參保人的繳費補貼，容易造成地方政府繳費補貼不到位、養(yǎng)老金發(fā)放不及時等情況，損害了參保農(nóng)民的應(yīng)得利益。因此，中央財政補貼沒有將各試點地區(qū)的人均GDP、人均財政收入等因素作綜合考慮，只是簡單地按東、中西部劃分實行不同的補貼額度，致使優(yōu)惠政策未能真正向經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)傾斜。

（二）補貼力度不夠，養(yǎng)老金水平低

中央財政補貼金額較少，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平低。根據(jù)《新農(nóng)保指導(dǎo)意見》規(guī)定，“新農(nóng)?！别B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。個人賬戶養(yǎng)老金包括個人繳費、集體補助（許多地區(qū)難以落實到位，金額為零）和地方政府補貼（每年30元）。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元，補貼額度較低。就算參保農(nóng)民繳費滿15年，等到15年后老人每月所能領(lǐng)到的養(yǎng)老金額按最低繳費檔次100元計算為69元(55+130*15/139)，按最高繳費檔次500元計算為112元（55+530*15/139）。據(jù)國家統(tǒng)計局對全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）6.8萬個農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查，2010年農(nóng)村居民生活消費支出人均4382元，即365.2元/人/月。[2]因此，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，物價持續(xù)上漲，每月69-112元的養(yǎng)老金待遇相對于農(nóng)民月365元左右的生活消費支出只是杯水車薪。養(yǎng)老金水平較低，無法成為農(nóng)民主要的養(yǎng)老方式。另外，據(jù)民政部規(guī)劃財務(wù)司2012年4季度公布的全國縣以上低保數(shù)據(jù)，農(nóng)村最低生活保障平均標準是每月109.2元/人。[3]由此可知，目前農(nóng)村低保的標準普遍高于農(nóng)民按100-400元/年的檔次繳納保費所能領(lǐng)取的新農(nóng)保養(yǎng)老金金額（69元-101元），不符合養(yǎng)老保障應(yīng)高于屬社會救助的最低生活保障的社保規(guī)律。

此外，地方財政補貼缺乏激勵機制，農(nóng)民繳費檔次偏低。雖然《新農(nóng)保指導(dǎo)意見》中提到地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，并對選擇較高檔次繳費的參保人適當給予較多的繳費補貼以作鼓勵。但在“新農(nóng)?！睂嵤┻^程中，地方政府對不同繳費檔次參保人的財政補貼，大多采取按最低繳費檔次的標準進行基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼和繳費補貼，致使大部分參保村民沒有選擇較高的繳費檔次而是選擇最低檔次。在筆者調(diào)研的“新農(nóng)?！痹圏c區(qū)，在被調(diào)查的已參保農(nóng)戶中，約占95%的參保村民選擇最低投保檔次，即每年100元的繳費標準。選擇200元的只占5%左右，沒有選擇300-500元繳費標準的農(nóng)戶。還有由于養(yǎng)老金發(fā)放實行捆綁政策，使許多中青年農(nóng)民參保只是為了讓其父母能領(lǐng)取到養(yǎng)老金，因而也選擇最低的繳費檔次。所以，缺乏財政補貼激勵機制，農(nóng)民繳費檔次偏低，造成個人賬戶養(yǎng)老金的儲存額較少，也是“新農(nóng)?！别B(yǎng)老金水平低下的原因之一。

（三）立法相對滯后，制度銜接困難

我國目前尚未建立完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律體系，且缺乏農(nóng)村養(yǎng)老保險方面的專門法，立法處于滯后狀態(tài)。至今為止涉及農(nóng)保的立法只有3個，分別是《憲法》、《老年人保障法》和《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）。其中《憲法》、《老年人保障法》僅籠統(tǒng)提到國家要保障老年人的生存權(quán)益。2010年出臺的《社會保險法》所涉及的大部分社保內(nèi)容主要針對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。該法雖從法律層面予以確定要建立和完善“新農(nóng)?！?，但對其參保對象、繳費標準、待遇水平、基金監(jiān)管等則缺乏具體規(guī)定。2009年出臺的《新農(nóng)保指導(dǎo)意見》僅對“新農(nóng)?！敝贫瓤蚣茏隽嗽瓌t性規(guī)定，具體的實施辦法由各地自行制訂，對參保居民實行屬地管理?！缎罗r(nóng)保指導(dǎo)意見》只屬于行政法規(guī)，法律層次較低，難以有效發(fā)揮法律規(guī)范強制功能。例如對參保人不按時繳費以及通過弄虛作假騙取養(yǎng)老金等行為；對地方政府撥付參保人的繳費補貼不到位、經(jīng)辦機構(gòu)養(yǎng)老金發(fā)放不及時等問題，缺乏有效的處罰和制裁措施?！缎罗r(nóng)保指導(dǎo)意見》并未以法律形式明確各級政府及有關(guān)部門對基金的監(jiān)管責(zé)任，基金監(jiān)管不力，容易發(fā)生基金被擠占、挪用、貪污等違法現(xiàn)象。

另外“新農(nóng)保”與其它社會保障制度的銜接存在真空。隨著我國社會保障多樣化,“新農(nóng)?！泵媾R著與老農(nóng)保、農(nóng)村低保、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、企業(yè)職工養(yǎng)老保險等制度的配套銜接問題。例如:《新農(nóng)保指導(dǎo)意見》對老農(nóng)保并入新農(nóng)保只作了簡單規(guī)定，對其基金債務(wù)缺口的資金來源、繳費年限的折算以及養(yǎng)老金的具體計發(fā)辦法等都未有明確的操作細則。在筆者調(diào)研的“新農(nóng)?！痹圏c區(qū)，部分基層干部和農(nóng)戶也反映：隨著城鎮(zhèn)化的進程,現(xiàn)在參保的農(nóng)民將來被轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)變成了居民，那么參加“新農(nóng)保”的繳費如何與城鎮(zhèn)居民保險銜接；年輕人長年外出務(wù)工，如果現(xiàn)在參保，將來務(wù)工單位為他們繳納保險，那么參加“新農(nóng)?！钡睦U費能否轉(zhuǎn)入企業(yè)職工保險；有的農(nóng)民之前參加工作地的職工保險，現(xiàn)在想重返家鄉(xiāng)，如若要參加新農(nóng)保，該怎樣辦理銜接手續(xù)；有的女兒將來出嫁外省，如果現(xiàn)在參保，那么“新農(nóng)?！别B(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)如何辦理。這些在出臺的“新農(nóng)保”政策里都沒有明確說法，村干部無法作出確切解釋和答復(fù)。

（四）統(tǒng)籌層次較低、基金增值困難

“新農(nóng)保”統(tǒng)籌層次低，模式多樣化。目前，大多數(shù)試點地區(qū)仍是實行縣級統(tǒng)籌，“新農(nóng)?！钡膶嵤┺k法由各地自行制訂，由于各試點區(qū)縣的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口數(shù)量等存在較大差異，因而各縣制定的繳費檔次、繳費補貼、待遇水平以及基金的規(guī)模和監(jiān)管運營各不相同，造成“新農(nóng)?！背尸F(xiàn)模式多樣化和制度碎片化，加大了今后制度整合、基金統(tǒng)一管理的難度。另外，統(tǒng)籌層次低，基金保值增值困難。縣級統(tǒng)籌使基金較為分散，基金額度有限難以形成較大規(guī)模，抗風(fēng)險能力差。且基層缺乏專業(yè)的基金管理投資人才，致使基金的投資渠道較為單一，大多存入銀行以獲取利息或購買回報率低、風(fēng)險小的國債。而對風(fēng)險大收益高的基金、股票、固定資產(chǎn)投資等領(lǐng)域則很少涉及。由于現(xiàn)階段銀行“一年期存款利率”遠遠跟不上物價指數(shù)的上漲速度，例如，2011年5月，我國CPI的上漲幅度是5.5%，而中國人民銀行一年期儲蓄利率是2.25%。[4]因此在通貨膨脹日益嚴重的情況下，把“新農(nóng)?！被鸺型度脬y行等安全性高但收益率低的金融機構(gòu)，將面臨貶值的風(fēng)險。

（五）宣傳力度不夠，宣傳方式單一

從試點區(qū)的調(diào)查中獲知，基層村組織雖然通過報紙、廣播、發(fā)放宣傳單等手段對“新農(nóng)?！闭哌M行了宣傳，使部分村民對“新農(nóng)?！钡囊恍┫嚓P(guān)政策有所了解，知道家庭成員中哪些人符合“新農(nóng)?！眳⒈ο蠛蜅l件。但絕大多數(shù)村民無法說出“新農(nóng)?！敝贫鹊膶嵤┺k法和辦理流程的詳細內(nèi)容。例如：對于為什么年繳納100元以及還可以選擇更高的繳費檔次不太清楚，只有10%左右的被調(diào)查者知曉有100-500元5個繳費檔次；又如最低繳費年限為15年，個別農(nóng)戶為了怕麻煩，竟要求直接一次性繳費15年，不知道“新農(nóng)?！敝贫仁前茨晔绽U保費；對于如何補繳費問題，大部分人不清楚；被調(diào)查對象大多知道“不分男女，從60周歲開始每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金”，但“每月領(lǐng)取多少錢？”是如何計算出來的，僅2%調(diào)查對象能夠回答正確。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，村民大多不了解參保的意義和優(yōu)越性，投保意識淡薄，特別是中青年農(nóng)民的參保積極性不高，他們認為自身還年輕，沒有必要對養(yǎng)老問題考慮得那么早，比較注重眼前利益，對新農(nóng)保這份長達15年甚至更長的投資收益充滿懷疑，擔(dān)心繳費時間太長，國家政策會發(fā)生變化，交上去的錢拿不回來。認為有錢不如用在現(xiàn)在，缺乏對未來長遠利益的衡量，從而影響其參保的意愿。

二、完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的國際借鑒

發(fā)達國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度時間較早，經(jīng)過長時間的摸索和改革，已積累了較為豐富的經(jīng)驗并建立起一套較為完善的社保法律體系。其農(nóng)村養(yǎng)老保險中涉及的立法方式、監(jiān)督管理、爭議解決等方面的法律機制，在理論上和實踐上能為我國提供十分有益的借鑒和啟示。

（一）國外農(nóng)村養(yǎng)老保險立法方式的借鑒

發(fā)達國家農(nóng)村養(yǎng)老保險制度大多立法層次高且專門為農(nóng)保立法。1889年德意志帝國國會通過《老年和殘疾社會保險法》(Old Age and Disability Social Insurance Law)，開創(chuàng)了以法律形式保障社保制度順利施行的先河。1957年德國聯(lián)邦政府議會確立了《農(nóng)民老年援助法》并開始頒布實施，標志著專門針對農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建立。[5]1961年日本政府正式頒布《國民年金法》(National Pension Law)首次將農(nóng)民和自由職業(yè)者納入社保體系中，1970年又通過了單獨針對農(nóng)業(yè)者的《農(nóng)業(yè)者年金法》(Farmers Pension Law)并于1971年開始正式實施。[6]農(nóng)保立法層次高使制度更具有規(guī)范性、強制性和程序性，更能確保制度得以順利運行。專門為農(nóng)保立法的優(yōu)點在于針對性強，對城鄉(xiāng)差距較大的地區(qū)能根據(jù)農(nóng)民的實際情況制定農(nóng)保制度，政策法規(guī)可較為具體明確且便于及時調(diào)整修改。鑒于我國城鄉(xiāng)無論是在初級收入分配還是在收入水平上存在較大的差距，將農(nóng)民和城市職工、居民納入一個整體統(tǒng)一參保條件和繳費標準在現(xiàn)階段難度較大，且不切合實際，而且我國已出臺的《社會保險法》主要針對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，因此為適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的需要，宜參照采用為農(nóng)村養(yǎng)老保險專門立法的方式，國家要承擔(dān)立法方面的責(zé)任，制定法律層次較高的相關(guān)法規(guī)，為新農(nóng)保的順利施行提供法律保障。

（二）國外農(nóng)村養(yǎng)老保險監(jiān)管方式的借鑒

發(fā)達國家農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中大多數(shù)是政府承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任。例如新加坡于1955年出臺的《中央公積金法》(Central Provident Fund)，規(guī)定所有新加坡永久居民都必須繳納公積金，屬于強制性儲蓄型的社會保險，中央公積金制度實行全國統(tǒng)一管理，由中央公積金局按照法律對基金的運行進行管理。[7]瑞典早在1913年通過了《全國養(yǎng)老金法案》(National Pension Law)，該法案覆蓋所有67歲以上的瑞典公民。管理方面，主要由社會事務(wù)部、國家社會保險局和基層社會保障辦公室組成，其中社會事務(wù)部負責(zé)立法和政策制定，并交由議會審定，國家社會保險局負責(zé)具體的社會保障工作，基層社會保障辦公室承擔(dān)具體服務(wù)，管理個人信息等。對于個人賬戶的資金，瑞典成立了專門的國家養(yǎng)老金管理局 (Swedish Pensions Agency)，對個人賬戶實行嚴格的管理和監(jiān)督。[8]德國的農(nóng)村養(yǎng)老保險盡管以“自治”為原則，全國13家農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)組建成總聯(lián)合會(GLA)，成為具有法律自主權(quán)的公法法人，受國家監(jiān)督。但國家仍然承擔(dān)制度保障責(zé)任、監(jiān)督管理責(zé)任和一定的財政擔(dān)保責(zé)任。從19世紀50年代開始，德國設(shè)立了聯(lián)邦保險監(jiān)督局(German Federal Financial Supervisory Authority)，各州政府也相應(yīng)建立了類似機構(gòu)，它們的職責(zé)是監(jiān)督各項保險活動嚴格依照法律進行，避免出現(xiàn)諸如挪用、擠占基金等違法現(xiàn)象的發(fā)生，以維護投保人的權(quán)益，確保農(nóng)村社保基金的正常運作。[9]我國在社保基金的監(jiān)管方面力度較弱，社?；鸨慌灿?、貪污的現(xiàn)象時有發(fā)生。如2006年上海社?；鸢?，其牽涉的資金數(shù)額之巨、官員之多、影響之大、均創(chuàng)記錄。因此，我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，國家要承擔(dān)制度保障責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任，設(shè)立專門的保險監(jiān)督局并以法律形式明確各級政府的監(jiān)管責(zé)任，有效防止各種違法行為的發(fā)生，確保農(nóng)保各項制度的順利運行。

（三）國外農(nóng)村養(yǎng)老保險爭議處理方式的借鑒

德國在法院系統(tǒng)設(shè)置社會法院(German Federal Social Court)專門處理有關(guān)社會保障爭議的案件。社會法院分為三級，分別是基層社會法庭、州上訴社會法院、聯(lián)邦復(fù)審社會法院。社會法院設(shè)有主管不同類別社保爭議的法庭，分別負責(zé)對社會保障中涉及的醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等發(fā)生的爭議糾紛進行處理。程序是先進行訴訟前的行政復(fù)議，然后是社會法院的審級。第一審級為基層或州社會法院進行的初審；第二審級為州社會法院進行的上訴審；第三審級為聯(lián)邦社會法院進行的復(fù)審，該審級只對法律適用問題進行審查，不進行事實審，因此具有審判監(jiān)督程序的性質(zhì)。德國社會法院所進行的訴訟屬于行政訴訟，通過行政復(fù)議到行政訴訟的程序?qū)Ξ斒氯瞬环嘘P(guān)社會保障的行政行為進行救濟，進而促使政府依法行政，否則他們就會面臨被起訴的情況。[10]因此，我國可借鑒德國的經(jīng)驗，建立相應(yīng)的經(jīng)辦法律責(zé)任機制，督促各級政府主動承擔(dān)責(zé)任履行職責(zé)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）國外農(nóng)村養(yǎng)老保險多層次保障方式的借鑒

國外發(fā)達國家在養(yǎng)老社會保險制度的設(shè)計上大多實行多層次的保障方法。例如日本首先建立《國民年金法》提供全民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，從制度上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋。[11]再而單獨針對農(nóng)業(yè)者推出《農(nóng)業(yè)者年金法》，它是一種以農(nóng)民自愿參加為原則的年金制度，是在國民年金的基礎(chǔ)上，就農(nóng)業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓和高齡化而支付的第二層養(yǎng)老金。另外，日本農(nóng)業(yè)協(xié)會以集體和個人共同承擔(dān)風(fēng)險的類似農(nóng)民個人儲蓄形式的人身共濟保險也成為日本農(nóng)保的重要組成部分。[12]根據(jù)我國社會經(jīng)濟的實際情況，建立了由國家財政負擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度是一個好的開始，可嘗試針對不同類型的農(nóng)民群體設(shè)計不同的保障辦法，建立更具有保障性的多層次養(yǎng)老保險體系。

三、完善我國“新農(nóng)保”的對策建議

（一）增加補貼額度，提高養(yǎng)老待遇

目前“新農(nóng)保”政策中，農(nóng)民養(yǎng)老待遇的最低標準普遍低于各地的農(nóng)村最低生活保障線。因此政府應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展情況以及農(nóng)村居民的實際收入和最低生活水平，適當增加政府補貼額度，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準，逐步使“新農(nóng)?！背蔀檗r(nóng)民主要的養(yǎng)老方式，且實現(xiàn)與農(nóng)村低保的分層次保障。依據(jù)統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2012年全國農(nóng)村居民人均純收入7917元[13]，月平均收入659元。但“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金每月只有55元，僅占農(nóng)民人均純收入的8%，這與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老待遇相差較大。而事實上，農(nóng)民也同工人一樣對我國經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大貢獻。依據(jù)統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，1 978-2009年的32年間，第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值）在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的平均比例為21.3%[14]，由此可見，農(nóng)民應(yīng)該享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老待遇。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定：“用人單位繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%，職工退休時的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標準為省、自治區(qū)、直轄市或地（市）上年度職工月平均工資的20%”。所以建議參照城鎮(zhèn)職工20%工資比例的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平計算，“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金月標準應(yīng)該以上年度全國農(nóng)村居民月人均純收入的20%計發(fā)，即7917元/12×20%=131元。因此，通過提高“新農(nóng)?！别B(yǎng)老金發(fā)放標準，逐步實現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的接軌。

另外，政府可以制定繳費鼓勵政策，引導(dǎo)中青年農(nóng)民盡早并自愿長期參保。對參保人繳費滿15年的，可采取繳費每增加一年，政府適當增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼的辦法，體現(xiàn)長繳多得的基本原則，以提高“新農(nóng)?！闭叩奈?，有效地解決中青年參保態(tài)度不積極的問題。同時為鼓勵農(nóng)民選擇較高標準繳費，政府要根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平與農(nóng)戶經(jīng)濟狀況，實行階梯式繳費補貼，即繳費標準越高，政府補貼越多，體現(xiàn)多繳多得的基本原則，使經(jīng)濟條件較好的參保人愿意選擇較高的繳費標準，以增加個人賬戶養(yǎng)老金儲存額，這樣才能有足夠的養(yǎng)老金滿足晚年的生活需要，真正達到社會養(yǎng)老的目的。同時地方政府可嘗試針對不同類型的農(nóng)民群體設(shè)計不同的保障辦法，建立更具有保障性的多層次養(yǎng)老保險體系。

（二）建立動態(tài)機制，調(diào)整繳費標準

目前“新農(nóng)?！眳⒈Ｈ死U費共分為100-500元5個檔次，參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。這種繳費機制未能充分考慮我國農(nóng)村各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不均衡以及各地農(nóng)民實際收入的差距。且同一試點區(qū)設(shè)置多個繳費標準供參保人自主選擇，在政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費補貼金額相同的情況下，會導(dǎo)致農(nóng)民進行逆向選擇，他們通常選取最低標準的檔次繳費，不利于“新農(nóng)?！北ＹM的籌集以及維持農(nóng)民自愿長期繳費的意愿。因此，建議同一試點地區(qū)只設(shè)置一個繳費標準和繳費補貼，且與當?shù)剞r(nóng)民的收入水平掛鉤?？蓞⒄铡秶鴦?wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的相關(guān)規(guī)定：“職工個人繳納基本養(yǎng)老保險費的比例不得低于本人繳費工資的8%?！焙汀皣覐钠髽I(yè)的繳費中按職工本人繳費工資的3%劃入職工個人賬戶”。因此，建議“新農(nóng)保”參保人個人以當?shù)厣夏甓绒r(nóng)村居民人均純收入的8%繳納保費，政府按當?shù)厣夏甓绒r(nóng)村居民人均純收入的3%對參保人進行繳費補貼。以浙江、甘肅為例，2012年浙江省農(nóng)村居民人均純收入為14552元[15]，位居全國之首，如該區(qū)農(nóng)民和政府按上述比例進行繳費和補貼，則農(nóng)民繳費金額為14552元×8%= 1164元/年，比現(xiàn)行新農(nóng)保最高檔次500元/年高出664元。政府繳費補貼金額為14552元×3%=437元/年，比現(xiàn)行政府繳費補貼30元/年多407元。依此類推，居全國最末位的甘肅農(nóng)民2012年人均純收入4507元[16]，則該區(qū)農(nóng)民繳費金額為4507元×8%=360元/年，比浙江省農(nóng)民少繳納保費804元/年。其政府繳費補貼金額為4507元× 3%=135元/年，比浙江省政府繳費補貼少272元/年。此繳費和補貼模式的優(yōu)點在于：建立繳費標準和繳費補貼與當?shù)剞r(nóng)民人均純收入掛鉤的動態(tài)調(diào)節(jié)機制，且根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異設(shè)置不同的繳費和補貼標準，真正體現(xiàn)多繳多得的基本原則，促使更多農(nóng)村居民依據(jù)自身的繳費能力自愿長期繳納養(yǎng)老保險費，利于“新農(nóng)?！被鸬纳鐣y(tǒng)籌，從而形成“新農(nóng)?！钡拈L效機制，確?！靶罗r(nóng)?！敝贫鹊某掷m(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

（三）提高立法層次，健全法律制度

法律制度是社會保障制度規(guī)范和有效運行的準則，為避免各地在“新農(nóng)?！睂嵤┖屯茝V中的隨意性和強制性，全國人大應(yīng)在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快研究制定法律層次較高的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》及相關(guān)法規(guī)，補充《社會保險法》，為新農(nóng)保的順利推進提供法律保障，使“新農(nóng)保”各項政策措施有章可循，有法可依。

第一，權(quán)利與責(zé)任方面。通過立法，對參保人、地方政府、國家三者的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等作出明確的規(guī)定。取消捆綁繳費政策，保障農(nóng)村居民的養(yǎng)老權(quán)益。同時明確規(guī)定參保人應(yīng)承擔(dān)按時足額繳納保費義務(wù)，對不按規(guī)定繳費應(yīng)規(guī)定如何處理。對參保人通過弄虛作假騙取養(yǎng)老金構(gòu)成欺詐行為的，要規(guī)定如何進行處罰。建立健全經(jīng)辦法律責(zé)任機制，督促各級政府主動承擔(dān)責(zé)任履行職責(zé)，對地方政府、經(jīng)辦機構(gòu)違規(guī)違法等的處理處罰要進一步細化，例如由于地方政府撥付參保人的繳費補貼不到位、經(jīng)辦機構(gòu)養(yǎng)老金發(fā)放不及時等政府責(zé)任，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損害時應(yīng)規(guī)定如何給予賠償，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益，確?！靶罗r(nóng)?！敝贫鹊捻樌\行。

第二，管理與監(jiān)督方面。國家要承擔(dān)制度保障責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任，完善“新農(nóng)保”各項業(yè)務(wù)管理規(guī)章制度和實施細則。制定財政補助資金撥付辦法，明確資金的安排規(guī)模和撥付期限，確保各級財政補助資金按時足額撥付到位。同時，進一步建立健全基金財務(wù)會計制度、內(nèi)控和稽核制度，設(shè)立國家社保監(jiān)督局，并以法律形式明確各級政府以及財政、審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)管責(zé)任，對基金的收支、管理、運營等實施監(jiān)控和定期檢查等措施應(yīng)進一步細化。健全監(jiān)管機制，督促社保經(jīng)辦部門盡快完善公示制度，將中央和地方政府財政補貼、參保人繳費和養(yǎng)老金領(lǐng)取等情況定期進行公布，接受社會和群眾的監(jiān)督。對經(jīng)辦機構(gòu)人員涉嫌騙取套取和擠占挪用貪污社?；鸬冗`法行為及時查處懲治，保障基金的安全運行。

第三，制度銜接方面。我國現(xiàn)有各類社保政策制度的實施辦法和待遇水平都不一致，且各地采用的銜接方法也不盡相同。例如我國不同地區(qū)對于“新農(nóng)?！迸c農(nóng)村低保的銜接所采取的辦法就有下列幾種：第一種是選擇單一法，即農(nóng)村低保戶只享有原低保待遇而不參加新農(nóng)?；蛘呦碛行罗r(nóng)保待遇而取消低保待遇。低保戶是農(nóng)村中收入水平很低的特殊群體，如果他們只享有新農(nóng)保待遇則在現(xiàn)階段可能比原有低保待遇還低，造成生活比以前更加困難；如果只享有原低保待遇則使新農(nóng)保制度呈現(xiàn)碎片化。第二種是雙重疊加法，即既享有原低保待遇又享有新農(nóng)保待遇。上述兩種不同做法將會造成同是農(nóng)村低保戶，在不同區(qū)縣所享受到的待遇差別較大，不利于社會公平。因此，國家要盡快出臺新農(nóng)保與其他社保政策制度接續(xù)轉(zhuǎn)換的實施細則，實現(xiàn)新農(nóng)保與舊農(nóng)保、農(nóng)村低保、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險等社保制度的有效配套銜接，解決地區(qū)間因利益關(guān)系而影響社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等問題，使參保農(nóng)民在社保轉(zhuǎn)續(xù)過程中養(yǎng)老權(quán)益得到保障。

第四，糾紛解決方面。在司法實踐中，我國可以借鑒國外在處理社會保障糾紛中實行的由專門法院審判的方式?；鶎臃ㄔ嚎梢栽鲈O(shè)社會保障法庭，鼓勵社會保障領(lǐng)域的專家、教授作陪審員參與審判工作，法院應(yīng)設(shè)立專門的社保糾紛解決程序，采取簡易經(jīng)濟快捷的方法，縮短審理期限，使爭議得以快速有效解決。另外，由于政府、經(jīng)辦單位等主體通常處于強勢地位，個人在經(jīng)濟上往往處于劣勢且有迫切需要，在舉證責(zé)任的分配與訴訟費用的負擔(dān)上應(yīng)向利于弱勢群體的一方傾斜，實現(xiàn)公正與效率的統(tǒng)一，為保障農(nóng)民的合法權(quán)益提供高效的司法保護。

（四）完善基金運營，確保保值增值

提高統(tǒng)籌層次、擴大基金規(guī)模。目前，“新農(nóng)?！被鸹緦嵭锌h級統(tǒng)籌管理，基金的保值增值受到管理水平、投資能力等方面的制約，養(yǎng)老金面臨大幅貶值的風(fēng)險。因此，隨著試點范圍的逐漸擴大，首先應(yīng)盡快提高“新農(nóng)?！钡慕y(tǒng)籌層次，實行省級統(tǒng)籌直至國家統(tǒng)籌，使“新農(nóng)?！被鹣鄬?，形成較大的基金規(guī)模，按照概率論中的大數(shù)定律，資金規(guī)模越大，基金投資時的風(fēng)險預(yù)測較為精準，有助于降低基金的投資風(fēng)險，從而實現(xiàn)保值增值的目的。其次要完善基金的管理運營，提高基金的投資收益。為避免基金的分散管理，新農(nóng)保基金考慮歸由國家統(tǒng)一管理。由政府統(tǒng)一授權(quán)、委托專業(yè)性投資機構(gòu)，并在國家的監(jiān)控管理下，負責(zé)“新農(nóng)?！被鸬耐顿Y運營。同時采取多渠道投資方式，通過對投資項目進行市場調(diào)研和科學(xué)分析等可行性論證，將養(yǎng)老金按一定比例分別投入銀行國債、證劵股票、績優(yōu)企業(yè)債劵、國家大型重點建設(shè)項目等不同的投資領(lǐng)域，提高基金投放率，從而提升基金的投資收益，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。

（五）改進宣傳方式，提升宣傳實效

農(nóng)民對養(yǎng)老保險參與意愿很大程度上有賴于政府和基層組織的引導(dǎo)與宣傳。農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念、自身文化水平、交往范圍的限制，對國家政策的了解與理解能力較低，從而降低參保的積極性。因此，要加大對“新農(nóng)?！钡男麄髁Χ龋麄鞣绞揭`活多樣。村基層干部要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，本著為百姓為村民辦實事好事的精神，不僅要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)間設(shè)立農(nóng)保政策及辦理咨詢點解答疑難，還要經(jīng)常走訪農(nóng)戶,運用通俗易懂的語言,耐心詳細地解讀政策，逐步增強農(nóng)民對“新農(nóng)?！钡恼J知度。同時要利用電視廣播、報紙宣傳資料、手機報、以及專業(yè)網(wǎng)站等宣傳途徑，定期向農(nóng)民發(fā)布各項政策信息及公布當?shù)亍靶罗r(nóng)?！庇嘘P(guān)保費的收繳、養(yǎng)老金的支付、財政補貼的撥付等內(nèi)容，讓農(nóng)民及時了解“新農(nóng)?！钡木唧w實施情況，消除他們心中對“新農(nóng)?！钡膿?dān)心和疑慮，提高其參保積極性。另外，要讓廣大農(nóng)民確實感受到參保的優(yōu)越性，激發(fā)他們的參保熱情?？梢越梃b目前我國實行的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”的推廣模式，運用“示范效應(yīng)”，通過“現(xiàn)身說法”進行宣傳，讓廣大農(nóng)民群眾認可“新農(nóng)?！边M而長期支持“新農(nóng)?！?。

總之，隨著新農(nóng)保制度的推廣普及和不斷完善，我國農(nóng)村居民養(yǎng)老保障體系將會更加健全，農(nóng)村居民老有所依、老有所養(yǎng)的社會目標將能早日實現(xiàn)。

［1］陜西省信息中心數(shù)據(jù).2012年全國各?。ㄊ袇^(qū)）主要經(jīng)濟指標完成情況[EB/OL].[2013-2-16]http://www.sei.gov. cn/ShowArticle.asp?ArticleID=228925.

［2］國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù).2010年農(nóng)村居民人均純收入增長10.9%[EB/OL].[2011-3-10]http://www.stats.gov.cn/tjfx/ fxbg/t20110310_402709622.htm.

［3］國家民政局數(shù)據(jù).2012年12月份全國縣以上農(nóng)村低保情況 [EB/OL].[2013-1-28]http://cws.mca.gov.cn/article/ tjsj/dbsj/.

［4］劉偉.5月CPI創(chuàng)34月新高一萬元存一年貶值337元[N].今日早報，2011-06-16（21）.

［5］Martin Feldstein,Horst Siebert.Social Security Pension Reform in Europe[M].University of Chicago Press, 2002:137-170.

［6］宋金文.日本農(nóng)業(yè)者年金制度的困境與出路[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟，2004（6）：53-58.

［7］Singapore Central Provident Fund official website[EB/OL]. [2013-10-05]http://mycpf.cpf.gov.sg/CPF/About-Us/Intro/Intro.htm.

［8］Swedish Pensions Agency official website[EB/OL]. [2013-10-05]http://www.pensionsmyndigheten.se/About－TheSwedishPensionsAgency_en.html.

［9］German Federal Financial Supervisory Authority official website [EB/OL].[2013-10-05]http://www.bafin.de/ EN/Homepage/homepage_node.html;jsessionid=98FB2A 085D97117743194382FBAF8F32.1_cid381.

［10］German Federal Social Court official website[EB/OL]. [2013-10-05]http://www.bsg.bund.de/EN/Home/home_node. html.

［11］日本年金機構(gòu).National Pension[EB/OL].[2013-10-05] http://www.nenkin.go.jp/n/www/english/detail.jsp?id=38.

［12］高寶霖.日本養(yǎng)老保險年金制度研究[J].山東社會科學(xué)，2010（7）：104-109.

［13］國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù).2012年國民經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中有進[EB/OL]. [2013-1-18]http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130118＿402867146.htm.

［14］國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù).2010年中國統(tǒng)計年鑒[EB/OL].[2013-1-1]http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2010/indexch.htm.

［15］李強.2013年浙江省政府工作報告 [N].浙江日報，2013-02-04（1）.

［16］甘肅統(tǒng)計局數(shù)據(jù).2012年甘肅省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報 [EB/OL].[2013-3-13]http://www.gstj.gov.cn/ doc/ShowArticle.asp?ArticleID=14967.

（責(zé)任編輯：汪小珍）

DF391.3

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1001－4225（2014）04－0055-07

2013-10-29

鄭文翰（1990-），女，廣東汕頭人，香港中文大學(xué)法律學(xué)院碩士研究生；黃雪蘭（1963-），女，廣東汕頭人，汕頭大學(xué)法學(xué)院副教授。