張曉舉，李學(xué)全，劉有剛，梅 宏

（1．國(guó)家海洋局北海海洋工程勘察研究院 青島 266061；2．中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院 青島 266003）

論我國(guó)濱海濕地認(rèn)證制度的構(gòu)建*

張曉舉1，李學(xué)全1，劉有剛1，梅 宏2

（1．國(guó)家海洋局北海海洋工程勘察研究院 青島 266061；2．中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院 青島 266003）

文章探討了濱海濕地認(rèn)證制度的構(gòu)建內(nèi)容，初步構(gòu)建了濱海濕地認(rèn)證制度應(yīng)具備的基本內(nèi)容和框架，結(jié)合濱海濕地的自然屬性和開(kāi)發(fā)利用需求對(duì)其進(jìn)行了劃分，提出了濱海濕地認(rèn)證中的評(píng)價(jià)及許可制度，明確了公眾參與作為保障公眾知情權(quán)和社會(huì)監(jiān)督的手段是認(rèn)證制度中重要的組成部分。

濱海濕地；認(rèn)證制度；立法

濱海濕地為陸海交錯(cuò)地帶、淡咸水交匯處，陸海的交互作用造就了濱海濕地復(fù)雜的生態(tài)類型和生態(tài)環(huán)境。目前國(guó)家和地方都意識(shí)到濱海濕地獨(dú)特的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，然而對(duì)于復(fù)雜、多樣的濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)的管理仍然是要素式管理，如漁業(yè)部門(mén)關(guān)注經(jīng)濟(jì)生物資源的保護(hù)與管理、土地部門(mén)關(guān)注土地空間資源的管理、水利部門(mén)關(guān)注水利設(shè)施的修建等，雖然各個(gè)部門(mén)對(duì)權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的要素進(jìn)行了管理，但卻忽視了濱海濕地的完整性與復(fù)雜性，片面追求單一功能的最大化將會(huì)對(duì)其他功能造成損害；而且部門(mén)間協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制的缺失，也是導(dǎo)致濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)失衡和破碎化的原因之一。另外，濱海濕地向成陸的方向還是向海洋的方向演替也決定了其屬性是以陸地屬性還是海洋屬性為主，其演替的方向和程度不一也給管理部門(mén)在管理中造成了困難。

為更好地保護(hù)我國(guó)濱海濕地資源，避免濱海濕地的破碎化，亟須建立濱海濕地認(rèn)證制度，其目的在于對(duì)濱海濕地形成科學(xué)、全面、統(tǒng)一的認(rèn)知，科學(xué)評(píng)估其生態(tài)功能與使用價(jià)值，根據(jù)濱海濕地的自然屬性明確利用方式與管理權(quán)屬，引入社會(huì)參與與監(jiān)督機(jī)制。濱海濕地認(rèn)證制度是濱海濕地立法保護(hù)的破冰之旅，在法律體系構(gòu)建過(guò)程中具有極為重要的探索意義；認(rèn)證制度不但要為濱海濕地的立法提供依據(jù)，還應(yīng)貫徹在執(zhí)法保護(hù)與管理的全過(guò)程中，對(duì)于保護(hù)濱海濕地、解決目前管理中存在的問(wèn)題具有十分重要的意義。

1 濱海濕地界定

1.1 濱海濕地的定義

濱海濕地的法律定義在 《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第95條釋義中明確給出：指低潮時(shí)水深淺于六米的水域及其沿岸浸濕地帶，包括水深不超過(guò)六米的永久性水域、潮間帶（或洪泛地帶）和沿海低地等。從管理現(xiàn)狀看，該定義對(duì)于濱海濕地的范圍并未作出明確界定，各管理部門(mén)基于管理角度出發(fā)對(duì)沿海低地和浸濕地帶的理解并不相同，結(jié)果造成濱海濕地管理的要素化，是濱海濕地整體功能失衡甚至退化的重要原因。因此，濱海濕地認(rèn)證的首要任務(wù)就是建立起以保護(hù)濱海濕地整體功能和生態(tài)價(jià)值為首要目標(biāo)，適合管理部門(mén)管理的濱海濕地的定義。國(guó)家立法所確定的濱海濕地的含義和范圍應(yīng)該是立法保護(hù)的原則性定義，是地方濱海濕地立法的參照；地方立法保護(hù)的濱海濕地范圍要在充分考慮區(qū)域特點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)論證、量力而行，科學(xué)確定濱海濕地保護(hù)的范圍，片面擴(kuò)大或縮減均不可取。

1.2 我國(guó)濱海濕地的認(rèn)證分類

中國(guó)濱海濕地主要類型包括鹽沼濕地、潮間砂石海灘、地和海島等［1］。陸健健將中國(guó)濱海濕地分為潮上帶淡水濕地、潮間帶灘涂濕地、潮下帶近海濕地、河口沙洲離島濕地4個(gè)子系統(tǒng)［2］；呂彩霞等根據(jù)生態(tài)、水文和地理、地貌學(xué)的特點(diǎn)，將我國(guó)的海岸帶濕地劃分為沿海低地、沿海溻湖、潮間帶濕地、河口灣、紅樹(shù)林、珊瑚礁、淺海水域和島嶼等8大類［3］；丁東等根據(jù)濕地在沿海的地理位置及海岸特征，將中國(guó)沿海濕地分為淺海灘涂濕地、河口灣濕地、海岸濕地、紅樹(shù)林濕地、珊瑚礁濕地及海島濕地等6大主要類型［4］；趙煥庭等從沉積學(xué)、地貌學(xué)和生態(tài)學(xué)視角，按形態(tài)、成因、物質(zhì)組成和演變階段將我國(guó)海岸濕地劃分為淤泥質(zhì)海岸濕地、砂礫質(zhì)海岸濕地、基巖海岸濕地、水下岸坡濕地、溻湖濕地、紅樹(shù)林濕地和珊瑚礁濕地等七大類［5］。

劃分的標(biāo)準(zhǔn)不一，結(jié)果也不盡相同，這些學(xué)術(shù)概念或地域概念的多樣性反映了我國(guó)濱海濕地的地域特點(diǎn)明顯、種類豐富，其功能及資源類型更是繁雜；為避免造成認(rèn)知和管理上的混亂，建議以自然屬性為基礎(chǔ)、保護(hù)與開(kāi)發(fā)為目的對(duì)濱海濕地進(jìn)行分類認(rèn)定。

（1）濱海濕地保護(hù)區(qū)。這一類濱海濕地應(yīng)具有獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)或珍稀、瀕危的野生動(dòng)植物物種及其棲息地，或是具有獨(dú)特的地質(zhì)景觀，一旦毀壞則難以恢復(fù)或異地重建，如紅樹(shù)林、珊瑚礁等。其意義在于保留環(huán)境本底及珍稀物種，為人類開(kāi)發(fā)利用濱海濕地資源提供應(yīng)遵循的途徑。劃入保護(hù)區(qū)的濱海濕地原則上不進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，尤其是不能采用改變其自然屬性的利用方式。認(rèn)證中要明確這類保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)，然后確定其主要管理部門(mén)。

（2）開(kāi)發(fā)利用區(qū)。此類區(qū)域?yàn)I海濕地的自然屬性應(yīng)具有普遍性，該區(qū)域內(nèi)人類活動(dòng)頻繁，是人類海洋活動(dòng)和陸域活動(dòng)的重要連接與過(guò)渡，生態(tài)系統(tǒng)受到影響后可以在短期內(nèi)恢復(fù)，在管理中應(yīng)注意開(kāi)發(fā)與污染防治并重，在充分利用好資源的同時(shí)最大限度地減少生態(tài)環(huán)境的惡化，如現(xiàn)有的大型港口和排污區(qū)等皆可歸為此類。由于人類活動(dòng)在此區(qū)域內(nèi)頻繁，涉及利益眾多，因此在管理上應(yīng)按照開(kāi)發(fā)內(nèi)容對(duì)管理權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)范，明確各部門(mén)管理權(quán)限。

（3）綜合整治區(qū)。這類濱海濕地具有多重自然屬性，其資源類型比較豐富，對(duì)于保存生物多樣性及棲息地有一定的意義；部分已經(jīng)被人類開(kāi)發(fā)利用，然而開(kāi)發(fā)程度有限，并未徹底改變其自然屬性，經(jīng)治理后生態(tài)系統(tǒng)可以得到有效恢復(fù)。河口、沙灘、養(yǎng)殖區(qū)、鹽田等均可列入此類區(qū)域。這些區(qū)域由于自然屬性多樣、人類活動(dòng)形式繁雜、各部門(mén)的管理著眼點(diǎn)不同，很容易造成管理混亂、權(quán)責(zé)不明確的問(wèn)題，是認(rèn)定中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，其中涉及管理理念的差異和部門(mén)利益的博弈。對(duì)此應(yīng)在認(rèn)定工作中統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，確認(rèn)該區(qū)域是保持自然本底水平還是進(jìn)行有序開(kāi)發(fā)的發(fā)展方向，確定開(kāi)發(fā)活動(dòng)的秩序與管理權(quán)屬，明確生態(tài)保護(hù)措施及預(yù)期效果、建立管理部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制等均是此類認(rèn)證制度需要解決的問(wèn)題。

（4）保留區(qū)。由于人類認(rèn)知水平的限制，當(dāng)前還不能科學(xué)解釋人類活動(dòng)影響的濱海濕地，或?qū)I海濕地的使用和管理存有較大爭(zhēng)議而短期內(nèi)不能解決的，以及因預(yù)留發(fā)展空間的需要而保留的濱海濕地部分，都可歸為濱海濕地保留區(qū)。在這類區(qū)域里以維持現(xiàn)狀或禁止對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞為主要管理目標(biāo)，限制此類區(qū)域的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)、落實(shí)濕地保護(hù)措施是管理的重中之重。

在上述四大類下應(yīng)根據(jù)濱海濕地的資源屬性和自然屬性分別設(shè)置子類，各區(qū)應(yīng)分別設(shè)置保護(hù)開(kāi)發(fā)宗旨，明確濱海濕地的主要功能和其他功能的優(yōu)先順序。需要指出的是，濱海濕地的認(rèn)定分類并非對(duì)現(xiàn)有海岸線的重新劃分和歸類，需要進(jìn)行認(rèn)定的濱海濕地類型是基于法理角度對(duì)存有爭(zhēng)議及管理混亂區(qū)域的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)與權(quán)責(zé)劃分。這種分類方式可以在當(dāng)前濱海濕地認(rèn)知基礎(chǔ)上最大限度地為濱海濕地提供保護(hù)，為濱海濕地管理執(zhí)法提供決策依據(jù)，同時(shí)兼顧了濱海濕地優(yōu)越的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，為濱海濕地保護(hù)的立法和管理提供操作的空間。

2 濱海濕地功能評(píng)價(jià)與許可制度

由于人類自身發(fā)展的需要，不可避免地要對(duì)濱海濕地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，這是濱海濕地保護(hù)中無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)。在認(rèn)證制度構(gòu)建、立法保護(hù)中平衡保護(hù)與開(kāi)發(fā)是濱海濕地認(rèn)證制度構(gòu)建的基礎(chǔ)，也是其需要完成的任務(wù)。生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的平衡是基本原則之一，因此，在我國(guó)濱海濕地認(rèn)證過(guò)程中需要一個(gè)科學(xué)、有效的工具來(lái)平衡三方效益。濱海濕地評(píng)價(jià)制度可作為這個(gè)有效的工具運(yùn)用到濱海濕地的認(rèn)證中，其評(píng)價(jià)的目的在于客觀評(píng)估濱海濕地的整體功能和生態(tài)價(jià)值，從科學(xué)的角度對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和約束，提出保護(hù)和恢復(fù)濕地整體功能和生態(tài)功能的工程措施及管理要求。

評(píng)價(jià)的結(jié)果不但可以為管理部門(mén)提供科學(xué)依據(jù)，而且也會(huì)提高管理部門(mén)、開(kāi)發(fā)主體乃至社會(huì)公眾對(duì)濱海濕地功能的認(rèn)知水平；同時(shí)提高對(duì)濱海濕地的研究水平，保證對(duì)濱海濕地的開(kāi)發(fā)是可持續(xù)的、科學(xué)的，客觀上起到了對(duì)濱海濕地的保護(hù)作用。

在濱海濕地認(rèn)證并通過(guò)評(píng)價(jià)之后，濕地管理部門(mén)要采取發(fā)放濕地開(kāi)發(fā)利用許可證的方式對(duì)濕地進(jìn)行跟蹤管理，具體方法是：任何單位和個(gè)人若要開(kāi)發(fā)利用濕地及其資源必須向管理部門(mén)提出申請(qǐng)，管理部門(mén)運(yùn)用法律賦予的權(quán)力對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查，符合法律規(guī)定則向申請(qǐng)者發(fā)放 “濱海濕地開(kāi)發(fā)利用許可證”，濕地申請(qǐng)者取得許可證才能按照許可證指定的范圍和方式對(duì)濕地及其資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用；對(duì)不符合開(kāi)發(fā)利用條件者，不頒發(fā)許可證以保證濕地資源得到合理開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)；在許可中可以規(guī)定對(duì)濕地開(kāi)發(fā)利用的各種限制性因素，如開(kāi)發(fā)、利用過(guò)程中不得改變濕地用途等，使?jié)竦亻_(kāi)發(fā)利用許可證成為附條件或附期限的許可證；對(duì)于沒(méi)有拿到濱海濕地開(kāi)發(fā)許可證而擅自進(jìn)行開(kāi)發(fā)的個(gè)人和單位應(yīng)予以處罰。

3 公眾參與制度

在我國(guó)的濱海濕地開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀中，有很多人祖祖輩輩都是依靠這些濕地生存的，這些民眾利用濱海濕地但不進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有的也不具備申請(qǐng)?jiān)S可證的實(shí)力與條件，對(duì)于他們不應(yīng)剝奪其基本的生存權(quán)利；有時(shí)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中也會(huì)不可避免地影響到這些群眾的切身利益，對(duì)此在濱海濕地的認(rèn)證過(guò)程中應(yīng)建立公眾參與和補(bǔ)償制度。

公眾參與制度是公民影響濱海濕地認(rèn)證政策和參與濱海濕地認(rèn)證活動(dòng)的一種有效途徑，同時(shí)也是一種有效的監(jiān)督手段。具體指公民個(gè)人、社會(huì)組織、團(tuán)體、單位作為主體，涉海的管理部門(mén)也應(yīng)該是公眾參與的主體。在公眾參與過(guò)程中，在權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的地進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)，體現(xiàn)公眾對(duì)社會(huì)某一事物的共同維護(hù)和處理，要充分體現(xiàn)公開(kāi)、公正的原則。公眾的參與應(yīng)該貫穿于濱海濕地認(rèn)證、保護(hù)的全過(guò)程，包括認(rèn)證前的公眾廣泛參與、事中監(jiān)管的信息公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督、事后法律責(zé)任追究過(guò)程中的維權(quán)公開(kāi)。認(rèn)證應(yīng)將公眾參與作為制度的組成部分來(lái)保證公眾參與權(quán)，具體方法一般應(yīng)當(dāng)包括意見(jiàn)征詢、公告監(jiān)督、聽(tīng)證會(huì)、信息公開(kāi)等方面的內(nèi)容，確保公民的知情權(quán)不被侵犯。

4 濱海濕地認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)

認(rèn)證的過(guò)程與認(rèn)定的結(jié)果需要一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的推出有利于統(tǒng)一管理部門(mén)對(duì)濱海濕地的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也為認(rèn)證制度提供準(zhǔn)繩，確立認(rèn)定結(jié)果的權(quán)威性，更為執(zhí)法部門(mén)提供了執(zhí)法尺度。因此，認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的推出是認(rèn)證體系中必不可少的一環(huán)。認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)至少包括兩個(gè)部分：一是認(rèn)證行為標(biāo)準(zhǔn)，行為標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)證過(guò)程中應(yīng)遵循或規(guī)避的行為規(guī)范，作為各管理部門(mén)的行為準(zhǔn)繩來(lái)約束認(rèn)證過(guò)程及管理過(guò)程中相關(guān)的參與人員與單位，避免在權(quán)利博弈中出現(xiàn)的不當(dāng)手段，是所有管理部門(mén)都應(yīng)遵守的行為準(zhǔn)則；二是執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，這部分既包含了濱海濕地的環(huán)境目標(biāo)和管理要求，也是濱海濕地的開(kāi)發(fā)利用者應(yīng)遵守和執(zhí)行的行為規(guī)范，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是濱海濕地功能恢復(fù)和價(jià)值體現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。

5 結(jié)束語(yǔ)

濱海濕地的保護(hù)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展與建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重要保障，立法是濱海濕地保護(hù)的唯一和根本途徑。認(rèn)證制度構(gòu)建的最終目標(biāo)是為立法理清現(xiàn)實(shí)中存在的困難和矛盾，從法理上為立法提供科學(xué)基礎(chǔ)和理論依據(jù)，是一項(xiàng)涉及國(guó)家與地方的浩大工程，也是功在當(dāng)代、利在千秋的重要工作。

［1］ 何文珊．中國(guó)濱海濕地［M］．北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2008．

［2］ 呂彩霞．中國(guó)海岸帶濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃［M］．北京：海洋出版社，2003．

［3］ 丁東，李日輝．中國(guó)沿海濕地研究［J］．海洋地質(zhì)與第四紀(jì)地質(zhì)，2003，23（1）：109－112．

［4］ 趙煥庭，王麗榮．中國(guó)海岸濕地的類型［J］．海洋通報(bào)，2000，19（6）：72－82．

［5］ 吝濤，薛準(zhǔn)志，SHAWN SHEN，等．廈門(mén)海岸帶濕地變化的研究［J］．中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2006，16（4）：73－77．

濱海濕地保護(hù)的法律問(wèn)題與對(duì)策研究（AOCZDA200904）．