張志衛(wèi)，豐愛平，劉世昊

（國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061）

利益相關者最初用在企業(yè)，原本指股東、債權人等可能對公司現(xiàn)金流量有要求權的人［1］。20世紀90年代，利益相關者理論被擴展到環(huán)境科學、水資源、生態(tài)、地理等學科，用以解決當今人類對自然開發(fā)速度加快而導致的人地關系日益突出的矛盾，以及各種群體和利益組織之間的矛盾，利益相關者理論的戰(zhàn)略視野使其成為研究如何解決矛盾和糾紛的有力工具。海洋功能區(qū)劃作為我國海洋管理的綱領性文件，是我國合理開發(fā)利用海洋資源、有效保護海洋生態(tài)環(huán)境的法定依據(jù)。海洋資源開發(fā)利用所產生的利益關系是影響沿海地區(qū)社會穩(wěn)定的重要因素，也是調節(jié)海洋開發(fā)利用類型、布局、規(guī)模和結構等的重要工具。為了使海洋資源的開發(fā)利用達到效益最大化，協(xié)調好海洋資源開發(fā)利用者之間的利益關系，需要利益相關者積極參與海洋功能區(qū)劃的編制與實施。

1 海洋功能區(qū)劃利益相關者的概念

Freeman在《戰(zhàn)略管理：利益相關者路徑》一書中給出 “利益相關者”最為經(jīng)典的定義：一個利益相關者是能夠影響組織目標實現(xiàn)或被組織目標影響的群體或個人，其于20世紀20年代被引入管理學領域；Donaldson等［2］認為利益相關者的核心是界定不同公共物品和公共服務的實際相關者，并鼓勵他們的參與，是不同的物品和服務提供的能夠根據(jù)具體相關者需求而進行的調整和分配。進入21世紀后，利用利益相關者理論作為一個有效的戰(zhàn)略分析工具對環(huán)境、生態(tài)公共管理等領域的研究發(fā)展迅速，研究的深度和廣度加大。如，在漁業(yè)管理方面，多個利益相關者之間的關系、管理與協(xié)調及其對可持續(xù)性的影響成為學者關注的環(huán)節(jié)：Neil采用定性及定量分析的方法對印度孫德爾本地區(qū)漁業(yè)管理利益相關者客觀偏好進行研究［3］；Riku對利益相關者參與下的漁業(yè)政策對環(huán)境的影響進行分析［4］；Katrine運用層次分析的方法，以特立尼達拉島和多巴哥島為例，對利益相關者如何參與到漁業(yè)管理中的問題進行了探討［5］。

本研究認為海洋功能區(qū)劃的利益相關者是指在海洋功能區(qū)劃的編制及實施過程中，任何可以影響區(qū)劃目標的或被區(qū)劃目標影響的群體或個人。具體而言，其可分為各級海洋行政主管部門、各級涉海管理部門、規(guī)劃團隊及公眾等。

2 海洋功能區(qū)劃利益相關者研究

2.1 利益相關者理論在國內外海洋管理政策中的應用

海洋管理涉及不同的組織或群體，來自于不同的行業(yè)和部門，具有分散性和復雜性，而這些組織或群體各有其目標和利益指向，很多時候這些目標和利益指向是相互沖突、難以協(xié)調和動態(tài)變化的，如果能成功整合各參與方的力量和資源則可以形成協(xié)同效應，增加海洋管理政策的實施效益。而利益相關者理論正具有整合這些分散力量和資源機制的價值。

國外對海洋管理、海洋空間規(guī)劃等方面的公眾參與及社會可接受性非常重視。如，Robert Pomeroy認為利益相關者參與海洋空間規(guī)劃有利于了解生態(tài)系統(tǒng)的復雜性和人類活動與生態(tài)系統(tǒng)的相互影響，有利于處理和協(xié)調不同的部門之間的利益沖突，有利于檢驗、預測和協(xié)調不同部門之間的沖突，有利于發(fā)現(xiàn)不同的沖突類型；Arild在對挪威多個沿海城市海岸帶規(guī)劃利益相關者參與機制總結分析的基礎上，對挪威海岸帶規(guī)劃利益相關者的類型及參與機制進行了分析［6］；Berbadin在對英國海洋規(guī)劃分析的基礎上，認為海洋環(huán)境中人為活動的管理是海洋規(guī)劃的核心功能之一，其中利益相關者的參與對海洋規(guī)劃的成果實施起著關鍵性的作用，清晰的利益相關者范圍、活動類型及利益相關者的興趣有助于海洋規(guī)劃的科學實施［7］；Robert對不同的海洋空間規(guī)劃階段的特征及問題進行了分析，并就不同階段的利益相關者參與方式進行了探討［8］。

國內對利益相關者理論在海洋功能區(qū)劃等海洋管理政策中的應用研究還較少，但在海域使用論證、漁業(yè)管理、海洋資源生態(tài)補償?shù)确矫嬉延袑W者進行了一定的探討。如，利益相關者分析是海域使用論證的必要一環(huán)，其主要是根據(jù)海域使用的利益相關者調查情況確定直接或間接的利益相關者，并定性或定量地確定利益相關者的損失，確定利益相關者的協(xié)調建議；趙明利［9］對海域使用中的利益相關者分析存在的問題進行了研究，認為海域使用論證中利益相關者分析存在缺位、錯位、失位的現(xiàn)象，需采取科學的方法對利益相關者進行準確的定位，并完善利益相關者參與海域使用管理的方式；馬林娜［10］對漁業(yè)利益相關者參與漁業(yè)共同管理的模式進行了研究，得出指導型、協(xié)商型、合作型、咨詢型及提供咨詢型的利益相關者參與方式。

作為一種解決人類活動與資源環(huán)境之間以及不同的開發(fā)利用者之間矛盾的工具，海洋功能區(qū)劃利益相關者理論逐步在國內外海洋空間區(qū)劃、海洋開發(fā)利用政策等方面得以應用。

2.2 我國海洋功能區(qū)劃中的利益相關者類型

目前，由于我國不同層級的海洋功能區(qū)劃的制定及審批的程序不同，不同層級的海洋功能區(qū)劃對利益相關者的要求也不盡相同，但總結起來，我國海洋功能區(qū)劃的利益相關者往往具有以下幾個方面的特征：① 與海洋資源相關；② 可以合理聯(lián)系起來并歸屬于某團體；③ 具有一定的重要性和影響；④ 在海洋資源的使用和保護中具有一定的地位；⑤ 擁有一定的頭銜。

按照以上的特征，對海洋功能區(qū)劃的利益相關者分析可以分為以下幾個步驟進行操作：①明確具體問題。首先根據(jù)海洋功能區(qū)劃編制過程中的某些具體問題明確涉及的利益相關者，并明確該利益相關者在該問題上的利益。② 列出清單。根據(jù)確定的海洋功能區(qū)劃編制過程中可能出現(xiàn)的各種問題，找出所有的利益相關者，并對其進行歸類（可以從公、私以及大眾等角度分類），明確這些群體如何影響主題，而主題又是如何影響相關群體，以及與主題相關的信息、知識與技能，還有與主題相關的具體控制和影響執(zhí)行工具。③ 描述利益相關者地圖。為了更加有效地明確海洋功能區(qū)劃利益相關者參與的領域和范圍，識別出不同的海洋功能區(qū)劃利益相關者之間的界限，可以從利益主體的合法性、權力性、緊急性等角度出發(fā)，界定不同利益相關者之間的利益關注點和能力大小以及影響程度。④ 根據(jù)以上對不同利益主體相關信息的判斷，綜合把握海洋功能區(qū)劃編制中利益相關者的能力大小和利益需求，識別出不同利益相關者的影響、利益和能力大?。ū?）。

表1 不同層級的海洋功能區(qū)劃利益相關者

3 海洋功能區(qū)劃利益相關者參與體系

3.1 利益相關者的參與時間

利益相關者參與海洋功能區(qū)劃的編制與實施需具有前瞻性，這不僅是為了在問題發(fā)生后解決問題，更多的是可以避免未來問題的發(fā)生。但由于海洋功能區(qū)劃的編制及實施是一個復雜而龐大過程，涉及面廣、涉及內容多，每一項內容都引入利益相關者的參與不僅會造成行政效率低下，也會造成資源的浪費。為了在提高海洋功能區(qū)劃編制效率的同時增加區(qū)劃編制的科學性與民主性，需引入利益相關者的參與，可考慮在以下幾個情況下引入利益相關者參與區(qū)劃的編制及實施：

（1）特殊而非例行。如，某地市海洋功能區(qū)劃的編制需要利益相關者的參與，但是維護目前的一些功能區(qū)則沒有必要。

（2）急變而非緩增。如，港口航運區(qū)環(huán)境管理標準的修訂往往需要利益相關者的參與，但是其內部布局則沒有必要。

（3）公眾需求而非自愿。如，濱海濕地及紅樹林等的保護需更多利益相關者的參與。

（4）異議而非一致。如，采取一定的措施加強對砂質海灘的修復需要公眾的參與，但是采取措施加強對在海灘內隨意丟棄垃圾的處罰方式則沒有必要。

相反的，由于海洋功能區(qū)劃利益相關者參與對時間和資源的不同要求，就意味著并不是所有的情況下讓利益相關者參與都是可行的、有效的或者是有意義的。當出現(xiàn)以下情況時，應判斷是否需要利益相關者的參與：① 當有強制的時間節(jié)點或期限，需快速制定決策時；② 當相關法律對問題明確界定時；③ 當沒有利益相關者對問題感興趣時。

3.2 海洋功能區(qū)劃利益相關者的參與方式

編制和實施海洋功能區(qū)劃要以協(xié)商、共同參與的方式對區(qū)劃的各方面進行權衡，考慮各不同類型的利益相關者及其多個方面。要根據(jù)不同層級的海洋功能區(qū)劃的編制過程，運用科學知識和結合當?shù)氐膶嶋H需要，取得關于需求、選擇和制約條件方面的一致的意見，促進海洋功能區(qū)劃編制及實施工作的開展（圖1）。

圖1 海洋功能區(qū)劃編制及實施流程［11］

同時，在以上海洋功能區(qū)劃編制及實施過程的基礎上，還需對利益相關者中的政府部門引導及公眾參與給予重視。

一是政府部門引導。政府管理部門，包括各級政府、各級海洋管理部門及相關的行政管理部門要負責好海洋功能區(qū)劃的引導工作。其中，政府部門通過發(fā)布與海洋功能區(qū)劃相關的政策、法規(guī)、規(guī)范等對海洋功能區(qū)劃的制定與實施進行約束；各級海洋管理部門及其他的涉海管理部門要依據(jù)法律及政府的授權參與海洋功能區(qū)劃的制定和實施。

二是各利益相關者的積極參與。在對海洋功能區(qū)劃編制及實施中各問題進行分析的基礎上，明確區(qū)劃討論的內容，積極引入各利益相關者參與。一些常用的海洋功能區(qū)劃利益相關者參與方法與途徑如表2所示。大部分成功的參與方法與途徑滿足并達到了利益相關者的需求，并擁有一個具有包容性和易于參與性的過程。

表2 海洋功能區(qū)劃利益相關者的參與方法

4 結束語

通過對利益相關者理論進行分析，就利益相關者理論在海洋功能區(qū)劃編制及實施過程中的應用進行了探討，希望能夠豐富海洋功能區(qū)劃利益相關者理論，為我國海洋功能區(qū)劃編制及實施的科學性和民主性提供借鑒。

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