李美蓉

（中國社會科學院 法學所，北京 100720）

就文理而言，檢察官者，乃行使檢察權之官吏。我國《檢察官法》第二條明確規(guī)定，檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員。由此推論，檢察官乃是“受憲法委托，依據法律，客觀、公正行使檢察權者”①。然而實踐中，我國對檢察人員的管理制度，既不是品位分類制度，也不是職位分類制度，而是一種以行政級別區(qū)分為主體的獨特分類模式?！皺z察官”這個稱號很多情形下并不是一種“職務”的代表而是一種“待遇”的象征，許多沒有行使檢察權的人，卻由于年限或者行政職務等被任命為檢察官，而真正在一線辦案或者能夠辦案的檢察官卻少之又少，單一的行政管理與多元化的檢察職位形成矛盾，法律職稱與職位脫節(jié)，各類工作人員之間沒有明確的界限，崗位之間也可以相互轉換，在一定程度上阻礙了檢察制度的正常運轉。因此，在檢視我國現行檢察官范圍的基礎上，提出可行的分類管理方案，從而將檢察官的范圍限定在行使檢察權、從事檢察官工作的人員，就成為化解當下檢察改革困境的必由之路。

一、我國檢察官范圍之檢討

我國對檢察人員的管理制度與多數國家和地區(qū)不同，既不是品位分類制度，也不是職位分類制度，而是一種以行政級別區(qū)分為主體的獨特分類模式，受整個國家統(tǒng)一的干部制度的影響，檢察院內所有的工作人員被統(tǒng)稱為“干部”或“干警”，單一的行政管理與多元化的檢察職位形成矛盾，造成法律職稱與職位脫節(jié)，各類工作人員之間沒有明確的界限，崗位之間也可以相互轉換。由于“檢察官”這個稱號在很多情形下并不是一種“職務”的代表，而是一種“待遇”的象征，且沒有嚴格的任職資格限制，因此絕大多數書記員甚至很多從來沒有參加過檢察業(yè)務工作的后勤、人事甚至黨務、會計等部門的人員，只要達到了相應的行政級別或工作年限后，都可以被任命為檢察官，使得相當一部分檢察官徒具虛名。由此出現辦案品質差、辦案效率低的情況，也屬情理之中了。

除了檢察官外，其余的輔助、行政人員如書記官，沒有自己的發(fā)展晉升空間和管理制度（檢察官雖有單獨的職級體系可實踐中卻不實行，仍然是按照行政職級管理），唯有當上檢察官，才能取得行政官職，進而得到待遇的提升。因此人人都希望擁有檢察官的職務，造成千軍萬馬過“檢察官”這個獨木橋的局面，嚴重壓制了他們對本職工作的責任心和進取心，導致檢察輔助人員長期缺乏，使得檢察官不得不“事必躬親”，把許多精力耗費在復印案件材料、訴訟文書歸檔等勤雜性、事務性的工作上；通過晉升取得了檢察官職稱的卻有相當一部分長期任職在非檢察業(yè)務部門而不能甚至根本不具備履行檢察官職能的能力，浪費司法資源；檢察業(yè)務部門的處室領導，大部分都是辦案主力，但卻要將精力耗費在審案、批案和行政事務上。以上因素最終導致檢察業(yè)務部門的檢察官長期緊缺，案多人少矛盾越發(fā)突出。正因如此，反過來又逼迫一些書記官不得不去做檢察官的工作，成為代理檢察官。而這時同工不同酬，勢必會造成書記官等輔助人員的心理失衡，只好再次擠向檢察官、行政“長”字這個獨木橋，如此循環(huán)往復。

二、我國檢察人員分類管理改革

檢察人員分類改革是檢察改革的重要內容，是檢察發(fā)展和檢察官制度建設的關鍵一環(huán)，是檢察制度史上一個劃時代的人事改革。早在1999年，最高人民檢察院制定的《檢察工作五年發(fā)展規(guī)劃》中就對檢察人員的分類改革進行了初步規(guī)劃。其后在2003年6月和11月兩次進行了檢察人員分類管理的專題研究，并在重慶、山東選擇了部分基層檢察院進行試點。2007年發(fā)布了《檢察人員分類管理改革方案》，將檢察人員分為檢察官、書記官、司法警察、司法行政人員和專業(yè)技術人員五類。理論界有贊成四分法的即檢察官、檢察官助理、檢察技術人員、檢察行政人員；還有贊成三分法，認為檢察人員分類管理的核心是要突出檢察官的主體地位，因此職位分類應當以檢察權為中心，即將“是否行使檢察權”作為劃分檢察官職位與非檢察官職位的客觀標準，分為檢察官、檢察官助理（或稱為檢察事務官，包括書記官、技術人員和司法警察）、檢察行政人員。

對此，筆者贊成三分法，但是其類別名稱有待商榷。首先是第二大類，稱之為“檢察官助理”也好“檢察事務官”也罷，其實學者們無非是想要表達“輔助”即“非檢察官”這個意思，但這往往很容易被誤解，引起歧義。因為在歐陸國家和地區(qū)，“檢察官助理”或“檢察事務官”是指具體的某一職位，但兩者之間還有區(qū)別，而非一類人，如我國臺灣地區(qū)，并沒有“檢察助理”這個詞，而是稱為“檢察事務官”，是在2000年才產生的新職務角色，但法院方面既有“司法事務官”也有“法官助理”。因此，不宜用“檢察官助理”或“檢察事務官”來指代一個職組，對于第二大類，將其稱為“檢察輔助人員”似乎更為妥當。其次是第三大類，若將其稱為“行政人員”，則很容易與第二大類相混淆，因為這兩類人員所行使的職權性質都是非檢察權而是行政權，也都服務于檢察權，因此，將第三大類稱為“綜合管理人員”應更為貼切。以檢察權為中心，將檢察人員具體分類如下：

1.檢察官

檢察官是指依法行使國家檢察權的人員?！稒z察官法》第六條規(guī)定，檢察官的職責是依法進行法律監(jiān)督、代表國家進行公訴、對法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查、法律規(guī)定的其他職責。筆者認為，檢察官職務應當包括檢察長、副檢察長、主任檢察官、檢察官。應轉變檢察委員會的功能，取消助理檢察官的職務設置，加設主任檢察官一職。

（1）轉變檢察委員會功能。根據《檢察院組織法》關于檢察委員會的規(guī)定，檢察委員會委員參加檢察委員會，按照民主集中制的原則，討論決定重大案件和其他重大問題?？梢?，檢察委員會委員這一職務的職責與權力僅是參加檢察委員會議，發(fā)表意見和表決，并不能以檢察委員會委員的身份單獨辦理或決定案件，也不對案件承擔個人責任。因此，檢察委員會委員應是議事性、兼職性職務，應由檢察長、副檢察長或檢察官這些已經具備檢察官身份的人兼任，而不應當成為專任性職務，因此，建議取消將檢察委員會委員作為檢察官職務層級之一予以單列的做法。此外，對于檢察委員會討論決定案件之功能，筆者持否定態(tài)度，建議轉變檢察委員會的功能，棄討論決定案件之權，轉而作為檢察人事審議之主體，可稱為“檢察人事委員會”，以決定檢察官之任免、調動、升遷、連任、懲戒、考績核定、監(jiān)督異議等人事事務，實現檢察官之人事自治②。

（2）取消助理檢察官的職務設置。根據現行的《檢察院組織法》第二十七條規(guī)定，各級人民檢察院均設置助理檢察員。助理檢察員協助檢察員工作，經檢察長批準可以代行檢察員職務。也就是說，助理檢察員既可以做檢察員的助手，也可以經檢察長批準以代理檢察員的身份獨立辦案，行使檢察員的一切職權。因其職權性質上與檢察官幾無區(qū)別，從而可以很好地解決檢察官不足的現狀，且因本院檢察長即可任命而無需經過人大，從而成為等待缺額、等候人大任命的絕佳途徑。筆者認為，如果想表達實習檢察官之意，應改稱為“候補檢察官”，可以規(guī)定候補期間為五年，候補期滿經檢察人事委員會審查合格者，予以任命檢察官；如果想表達“輔助”之意，則可改稱為“檢察官助理”，與書記官一起列入第二大類即檢察輔助人員職務系列。對于現任助理檢察員，只要具備了檢察官的任職資格，就應當轉任為檢察官；不符合檢察官條件但符合事務官條件的應定位為檢察事務官；若符合書記官條件的應定位為書記官，至于完全不具備法律專業(yè)學歷的人員，應徹底歸為檢察行政人員，堅決杜絕混編混崗的荒謬現象③。

（3）加設主任檢察官一職。受行政化管理模式影響，法院、檢察院的內設機構負責人被稱為“局長、處長或科長”。在法院，每一審判庭的負責人還是有法律稱謂的，即“庭長”，且被作為法官職務層級之一④。然而在檢察院，業(yè)務部門負責人無論是稱謂還是管理則完全行政化，且不作為檢察官職務層級之一。檢察人員分類管理不僅僅是對檢察人事制度的重大改革，同時也會對檢察辦案模式產生重大影響⑤。通過分類管理，使得檢察官與檢察輔助、行政人員形成明確的主輔關系，實際上就是形成以檢察官為核心的辦案組織單元。同時檢察官應當有明確的專業(yè)分工，采取分組辦案模式。亦即，每個檢察官為一個作業(yè)單位（一股），領導該股成員。其中每一個檢察官，配置一個書記官負責該股檢察官案件的筆錄制作及卷宗整理；若干名檢察官為一組，加設“主任檢察官”一職，由其擔任組長，負責監(jiān)督該組事務。主任檢察官只對分管副檢察長和檢察長負責，形成檢察官——主任檢察官——分管副檢察長——檢察長的結構體系，取消舊有的案件層層審批制，發(fā)揮檢察官主動性，這不僅可以取消不必要的若干內設機構，減輕編制負擔，而且有利于阻擋外界對檢察辦案的不當干涉，保證檢察官辦案的獨立性。

2.檢察輔助人員

檢察輔助人員是指各級檢察院中依法協助檢察官履行檢察職責，在檢察官的指揮之下，從事輔助性工作，保障檢察活動有序開展的人員。檢察輔助人員包括檢察事務官、書記官、法警、檢察技術官。至于任職資格，除了應當具有國籍條件、身體素質條件外，還應當具備履行輔助工作的相關專業(yè)知識和專業(yè)技能，具備相關專業(yè)學士及以上學位，通過國家專門的入職資格考試者。檢察輔助職務由各級檢察院檢察長依法任免。我國《檢察官法》第六條規(guī)定檢察官的職責是依法進行法律監(jiān)督、代表國家進行公訴、對法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查、法律規(guī)定的其他職責。可見，一個刑事案件從開始偵查（檢察院自偵案件）、起訴、審判直至執(zhí)行，都有檢察官的參與，檢察官可以說是刑事訴訟程序的唯一全程參與者。除此之外，檢察官還需要參與非刑事業(yè)務如國家賠償、被害人補償等民事求償工作。如此繁重的工作及多元的角色，自我國檢察制度重建實施以來，一直是由檢察官一人獨撐大局，相較于多數外國檢察機關多設有檢察事務官以協助檢察官辦案，我國檢察官顯得過于“全能”。因此，長期以來，檢察官們不斷呼吁要增加搭配輔助人員特別是檢察事務官以協助辦案，減輕辦案負荷⑥。此外，盡管從目前來看，檢察官與書記官等輔助人員工資待遇似乎差別不大，但是一旦實施分類管理，因為職務的不同、保障及待遇的不同，人力使用成本就會有極大的差別⑦。因此，即使是從減少檢察官的員額編制，控制檢察院成本支出的角度出發(fā)，也必須給檢察官搭配充足的輔助人力，以確保檢察官順利完成各項法律上的職權及任務。

（1）檢察事務官。在檢察官指揮之下，檢察官助理有權處理下列事務：一是在檢察院自偵案件的偵查過程中實施搜索、扣押、勘驗或執(zhí)行拘傳、逮捕；二是詢問告訴人、告發(fā)人、被告、證人或鑒定人；三是協助檢察官實施《檢察官法》第六條規(guī)定的職權。檢察事務官的職權應當明確規(guī)定于未來的刑事訴訟法中，除了不能像檢察官那樣獨立行使辦案職權以外，其職權范圍應當與檢察官相同，并且隸屬于各級檢察院，直接聽命于檢察官的指揮，不僅可以獨立處理大部分簡易案件的證據收集以及各類文書的草擬，而且可以協助檢察官對復雜案件做好先期的證據收集以及分析，甚至可以協助檢察官做好開庭公訴前的準備工作，成為檢察官最重要、最得力的辦案助手，從而使得檢察官不必事必躬親，只要集中力量做好最核心的工作如偵查策略布局以及法律問題的分析等即可⑧。檢察事務官一職的增設，不僅會大大減輕檢察官的工作負荷，而且可以提高辦案質量和效率，對檢察制度的建設無疑具有突破性的推動作用。

（2）書記官?！度嗣駲z察院組織法》第二十七條規(guī)定，各級人民檢察院設書記員，負責辦理案件的記錄工作和有關事項，由各級人民檢察院檢察長任免。《檢察官法》第五十五條規(guī)定書記員的管理辦法，由最高人民檢察院制定?！皶浌偈菣z察官的重要輔助職位，承擔著不同于檢察官的專門職能，是檢察院的核心人力之一”⑨。但書記官在我國一直是被視為檢察官的后備軍，書記官沒有獨立的職級和晉升渠道，絕大多數書記官晉升的唯一途徑就是成為檢察官，換句話說書記官不是能夠干一輩子的職位，它只是暫時的，沒有前途，以致出現了一個檢察院基本都是檢察官的荒謬局面；書記員也一直被作為檢察官職前培訓的過渡性法律職務，即書記員的工作是檢察工作的基本功，不學會這門功課就無法做好檢察官，以致所有新進檢察官，都要先擔任一段時間的書記員，才可以晉升為檢察官，乃至更高的職務。筆者認為以上做法是值得商榷的。強調書記官專業(yè)的重要性是可以理解的，但是，如果像現在這樣，將其視為擔任檢察官的前提條件，顯然也不合適⑩。檢察人員分類管理，不是暫時的應急之策，而是一個必然選擇，所以不能僅僅看到目前檢察官們的素質狀況，還要考慮到其素質得以提高之后的規(guī)劃，更為重要的是取消助理檢察官，將檢察官與書記官劃清界限，這是分類管理的核心步驟，在這個問題上必須具有清醒認識。此外，書記官職務之執(zhí)行，不如檢察官之獨立，應服從長官的命令，即聽命于檢察官，在檢察官的指揮領導下履行職責；但在行政上，書記官服從檢察長和業(yè)務部門長官的領導和調動，與檢察官不發(fā)生關系，實行單獨管理。一直以來，我國將書記官配置于檢察官群體內，也就是配置于檢察業(yè)務機構內，與檢察官同樣受到部門負責人的統(tǒng)一管理。但實行分類管理后，應將書記官單獨管理，置于書記官長之下。

（3）法警。法警，乃輔助檢察官以辦理刑事案件之輔助人員。凡刑事案件，檢察官偵查犯罪（自偵案件）常須逮捕人犯，送達文件，取保傳人。此類事項，復雜而煩瑣，自非檢察官所能躬親行之，故不得不設輔助機關為之協助??！度嗣駲z察院組織法》第二十七條規(guī)定：“各級人民檢察院根據需要可以設司法警察?！贝藶榉z系統(tǒng)設立司法警察的法律依據?！度嗣窬旆ā分饕獙矙C關的職權作出規(guī)定，《中華人民共和國監(jiān)獄法》對監(jiān)獄系統(tǒng)的人民警察職權作出規(guī)定，但對于檢察院司法警察的職權，現行法律則未作規(guī)定。目前對檢察院司法警察職權規(guī)范只見于最高人民檢察院《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務規(guī)則（試行）》，但此條例作為司法解釋，效力位階過低且嚴重滯后，因為檢察院司法警察直接限制人身自由、剝奪他人生命，以“條例”司法解釋來規(guī)范警察權，顯然是違背了“犯罪和刑法”及“限制人身自由的強制措施和處罰”只能由法律規(guī)定的憲法精神?。此外，我國是將司法警察——作為警察的警種之一，按照《中華人民共和國警察法》授予警銜，實行編隊管理?。既然如此，司法警察的職級及其晉升也就應當按照警察法實行獨立序列，以脫離現在的行政管理模式。司法警察作為檢察官的輔助人員，職級應當低于檢察官，但是目前我國司法警察相對于其他警種的職級過低，實行分類管理之后，應當適當予以上調，以激發(fā)司法警察的積極性，做好編隊統(tǒng)一管理。

（4）檢察技術官。檢察技術官是指檢察機關中運用專業(yè)知識和專門技能對檢察活動中涉及專門性技術問題提供技術支持的人員，其主要職責是輔助配合偵查和審查案件，通過檢驗、鑒定、翻譯等活動，解決案件中的專業(yè)問題。檢察技術官是檢察官的重要輔助力量，縱然檢察官素質再高，也不可能獨立應對紛繁復雜、千變萬化的案件，特別是現在高科技犯罪猖獗，如果沒有技術官提供技術支持，檢察官是不可能成功辦理案件的。但是，我國目前為止仍然沒有關于檢察技術官的法律規(guī)定。檢察技術官是被作為檢察院的行政人員安排對待的，沒有獨立的職級晉升，也沒有獨立保障，更無司法榮譽感，造成人員的流動性極大?。而在國外，檢察技術官的設置是普遍做法。如《日本檢察廳法》第28 條規(guī)定：“檢察廳設置檢察技術官?！薄皺z察技術官受檢察官指揮，掌理技術?！薄俄n國檢察廳法》第40 條規(guī)定：“檢察廳可以設置翻譯即擔任技術部門業(yè)務的公務員。”《西班牙檢察部組織章程》第71條規(guī)定：“檢察機關配備一定數量的技術人員和其他人員，他們歸相應的檢察長領導，并在不影響其他機關行使職權的情況下從事本職工作。”?為與國際接軌，推動檢察活動的順利開展，我國應當設置檢察技術官，接受檢察官的指揮命令，按照公務員專業(yè)技術類職務晉升，在檢察機關內部實行統(tǒng)一管理。

3.綜合管理人員

各級檢察院中從事綜合管理事務的人員，性質上與檢察輔助人員一樣，都是行政人員。之所以稱之為“綜合管理”，是為了與檢察行政職務相區(qū)別。檢察行政職務應當僅指檢察長、副檢察長和主任檢察官，且這三種職務都只能是由檢察官來擔任，以避免外行管理內行，保障檢察權的運行。至于目前負責人事工作的政治處，其辦事人員包括其處長，都應只是行政人員，處長是行政系統(tǒng)中的職務，而檢察長、副檢察長、主任檢察官則是司法行政職務，二者完全不同，互不相干，從而使綜合管理人員與檢察長、副檢察長、主任檢察官完全隔離、分開，也只有如此，才能實現真正的檢察人員分類管理。

對于行政輔助人員，我國目前的做法是與檢察官混同管理：確實有著檢察官任職資格且檢察業(yè)務能力較強的人員，有很大一部分都在行政崗位上任職（如法律政策研究室、政治處的人員），而那些可能一輩子都在行政崗位上任職而未曾做過檢察業(yè)務的人員，卻同時有著檢察官的職務，這不僅造成混編混崗，大量占用檢察官的專項編制，而且使得檢察官與行政人員區(qū)分不開，行政化管理模式尤為明顯。此一矛盾自當反映于重要資源分配之檢察官人事升遷調動上，檢察官本應是檢察院的主體，不管是案件事務分配，還是人事任免、升遷，都應當由檢察官自己做主或至少應當尊重檢察官的個人意愿。但是我國檢察院內部實行首長負責制，形成了檢察長、副檢察長、處（科）長、副處（科）長、檢察官、助理檢察官、書記官的科層制體制，檢察官的一切事務都要由行政領導和后勤行政人員負責，檢察官本身被客體化為“行政管理”的對象。

目前，行政機構在檢察院內部占很大比重，甚至在人數上和規(guī)模上超過了檢察業(yè)務機構，一般的基層檢察院要占全院總人數的30%以上。各級檢察院一般都設有院黨委（組）、辦公廳（室）、政治部（處、科）、法律政策研究室、紀檢監(jiān)察局（處）、職務犯罪預防廳（處）、計劃財務裝備局（處）、檢察技術處、法警局（大隊）以及檢察官培訓與教育機構等行政機構。由于機構分工過細，導致人浮于事。行政事務應當是服務于檢察官，為的是確保檢察官能夠更好地行使權力。盡管檢察院內的行政人員不完全等同于政府的行政人員，但是畢竟與檢察官南轅北轍、毫不相干。相比之下，檢察院內的行政人員職務應當依據《公務員法》有關綜合管理類職務的規(guī)定設置，按照公務員職級晉升管理。但應當注意的是，并不能因為檢察內部分類管理制度，就輕看檢察輔助、綜合管理人員。

三、結語

古希臘先哲蘇格拉底在描述其“正義”社會的實現時指出，有三件事情是必須認識清楚的：一是每個人在從事工作上具有不同的資質；二是每種工作對人的資質要求也是不同的；其三是要將最合適的人安排到最適合他的工作上，即人與工作要契合，以此才能實現社會效益的最大化。換言之，不是任何人都適合做檢察官這項工作，檢察官這項工作也不是任何人都可以做的；適合并且能夠做的被稱為檢察官，而那些不適合、不能夠做檢察官工作的人，就應當被冠以其他的職位名稱，干著其他的事情，當然也應當遵行其他的管理模式，這些人可能被稱為檢察官助理、書記官、綜合管理人員等。但反觀我國，做著檢察官工作的人卻被行政管理模式套牢，可做著行政工作的人卻被稱為檢察官。因此，檢察人員分類管理改革勢在必行。與此同時，檢察分類管理制度雖然已經醞釀許久，但畢竟是一項新的制度，而每項改革都需經過長時期的調研并不斷修正，在檢察系統(tǒng)內外部培養(yǎng)共識，爭取支持，才能持久，切不可推行過猛，甚至對現職人員的權利造成過大傷害；要從整個檢察制度面進行修訂，雖然幅度很大，但是確定整體架構、找準航向之后，會給民心以穩(wěn)定感，再逐漸依環(huán)境的變化以及回應改革，既能減少實施的阻力，也能表現國家在改革上的政治號召力，可以說是一種進步穩(wěn)妥的做法，有利于確保改革順利成功?。

注釋：

①李清輝：《統(tǒng)一解釋法令制度之研究》，輔仁大學法律學研究所碩士論文，1987年6月，第80頁。

②蘇力：《送法下鄉(xiāng)：中國基層司法制度研究》，中國政法大學出版社2000年版，第113頁。

③王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第469頁。

④劉輝：《刑事司法改革試點現象》，《中國刑事法雜志》2013年第8期。

⑤關于“非正式制度”，參見蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度研究》，中國政法大學出版社2000年版，第427—441頁。

⑥蔡碧玉：《我國檢察機關人力運用之研究》，臺灣大學社會科學院政治學系碩士論文，2008年1月，第68頁。

⑦鄒緋箭：《“檢察一體”與中國上下級檢察院組織關系構建》，《中國刑事法雜志》2013年第8期。

⑧蔡碧玉：《我國檢察機關人力運用之研究》，臺灣大學社會科學院政治學系碩士論文，2008年1月，第87—88頁。

⑨韓成軍：《檢察權配置的制度環(huán)境探析》，《河南大學學報（社會科學版）》2013年第6期。

⑩王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第469—470頁。

?蔡蔭恩：《法院組織法新論》，三民書局1978年版，第77頁。

?沈太霞：《立法合理性問題研究》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2012年第12期。

?托馬斯·魏根特著，張萬順譯：《檢察官作用之比較研究》，《中國刑事法雜志》2013年第12期。

?韓成軍：《檢察機關的憲法定位與檢察權的配置》，《江西社會科學》2012年第5期。

?龍宗智：《檢察制度教程》，法律出版社2002年版，第333頁。

?彭錦鵬主編：《文官體制之比較研究》，中研院歐美所1996年版，第5—34頁。