洪澇地質(zhì)災(zāi)害的時空分布和變化規(guī)律

根據(jù)資料統(tǒng)計，從新中國成立到2009年的60年間，陜西有37年發(fā)生較大洪澇地質(zhì)災(zāi)害，累計有2917縣次，平均每年48縣次；共有1.38億人次受災(zāi)，平均每年230萬人次；因災(zāi)死亡13051人，平均每年217人；倒塌房屋209萬間，平均每年3.48萬間；直接經(jīng)濟(jì)損失475億元，平均每年7.91億元。洪澇地質(zhì)災(zāi)害的時空分布和變化趨勢，呈現(xiàn)出一些規(guī)律性的特點。

1、災(zāi)害多由暴雨和持續(xù)強(qiáng)降雨引發(fā)，具有明顯的季節(jié)性。陜西地處大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，6-9月汛期降水占全年降水總量的60-80%，特別是短時間強(qiáng)降雨引發(fā)的洪澇地質(zhì)災(zāi)害，給人民生命財產(chǎn)造成的毀壞觸目驚心。每年至少發(fā)生洪澇地質(zhì)災(zāi)害10多次，危及92個縣區(qū)、2055萬人口的安全。1983年8月漢江發(fā)生本世紀(jì)最大洪水，安康全城遭“滅頂之災(zāi)”，老城區(qū)一片汪洋，死亡870人，直接經(jīng)濟(jì)損失4.01億元。2010年7月的暴雨又使陜南三市22個縣（區(qū)）156萬人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失18.85億元。

2、暴雨致災(zāi)有明顯的區(qū)域性和重復(fù)性，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜的山區(qū)災(zāi)情尤為嚴(yán)重。黃土高原約占全省總面積45%，地表碎屑堆積，土層松散，溝汊密布；秦巴山區(qū)約占全省總面積的36%，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，活動性斷裂多，山大溝深，坡陡土薄，地表蓄水能力差。這些高原和山區(qū)，一遇暴雨極易短時產(chǎn)生大量徑流，導(dǎo)致山洪暴發(fā)，并誘發(fā)垮塌、崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。其中有三個區(qū)域為洪澇泥石流災(zāi)害的多發(fā)區(qū)：一是大巴山、米倉山暴雨高值高頻區(qū)；二是秦嶺內(nèi)丹鳳到商南一帶次多暴雨區(qū)；三是子午嶺、黃龍山及窟野河中下游較多暴雨區(qū)。特別是陜南秦巴山區(qū)年降水上千毫米，加之山高坡陡，結(jié)構(gòu)松散破碎，受災(zāi)最為頻繁和嚴(yán)重。

3、渭河下游淤積，河床抬高，渭南“二華”一帶飽受洪災(zāi)之苦。由于上世紀(jì)六十年代修建的三門峽水庫影響，致使渭河潼關(guān)河底高程被抬升5米，咸陽以下河道逐年向上淤積，河床抬高，下游已成懸河，每年雨季常發(fā)生小流量、高水位洪災(zāi)。2003年8月僅遭受幾年一遇的洪水侵襲，就淹沒3市6個縣長達(dá)兩個半月。2010年7月的渭河汛情又使華陰告急，羅敷河決口。渭河小水大災(zāi)成為陜西防洪搶險的心腹之患。

4、由于生態(tài)環(huán)境的變化和全球變暖的影響，陜西洪澇災(zāi)害頻次增加，受災(zāi)范圍擴(kuò)大，災(zāi)情程度加重。從新中國成立到2009年的前40年與后20年相比，陜西發(fā)生較大洪澇地質(zhì)災(zāi)害的頻次由每2年1次增至每1.5年1次，年均受災(zāi)縣區(qū)從39個增至69個，年均受災(zāi)人口從168.2萬增至354.4萬，年均直接經(jīng)濟(jì)損失從1.80億元增至20.16億元。2013年更加突出，截至8月底，有82個縣、1652個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、589萬多人受災(zāi)，因災(zāi)致亡137人，失蹤202人，直接經(jīng)濟(jì)損失205億元，相當(dāng)于同期陜西省財政總收入的20%，為歷史最高。

防洪避險存在的突出問題

1、重救災(zāi)、輕治災(zāi)為長治久安埋下隱患。多年以來，我們的工作重心多在抗洪搶險救災(zāi)上。一旦發(fā)生災(zāi)害，舉陜西全省之力救災(zāi)，不惜代價，不計成本，投入了巨大的人力、物力和財力。但相比之下，對災(zāi)前的預(yù)防和災(zāi)后的治理卻重視不夠。對避讓洪水，還河于水，下決心根治水患卻決心不大，措施不力。

2、主要江河防洪工程標(biāo)準(zhǔn)低，防洪功能難以有效發(fā)揮。黃河防洪工程的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)只有5-20年一遇，標(biāo)準(zhǔn)低，能力差，沒有形成整體防御體系。渭河堤防設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)不一，多數(shù)河段只能防御20年一遇洪水，干流堤防實際防御能力有一半以上不達(dá)標(biāo)。漢江堤防設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)為10-20年一遇，漢中、安康城市段堤防工程存在問題很多，許多地方亟待完善。

3、城鎮(zhèn)防洪設(shè)施很差，排洪工程建設(shè)步伐緩慢。陜西11個設(shè)區(qū)市、64個縣城、1062個重點集鎮(zhèn)皆臨江依河而建，均不同程度受到洪水威脅，不少山區(qū)城市還面臨泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害危險。但城市防洪設(shè)施欠賬很多，達(dá)不到防洪標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)區(qū)市占65%、縣城占80%，至于集鎮(zhèn)防洪堤防建設(shè)更差。大中城市的排水管網(wǎng)基本都是雨污不分，排澇設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)缺失，行洪設(shè)施普遍缺乏。在城市規(guī)劃建設(shè)中，對防大澇、防大災(zāi)認(rèn)識不足。西安雖對渭河堤防已提高至300年一遇的標(biāo)準(zhǔn)，但對渭河漲水和本區(qū)域暴雨及南山眾多支流山洪疊加成災(zāi)的應(yīng)對準(zhǔn)備尚顯不足；安康城區(qū)東關(guān)低凹地區(qū)數(shù)萬群眾多年來反復(fù)被洪水浸淹，造成生命財產(chǎn)損失，但至今未從根本上加以治理。延安城區(qū)的綜合防洪能力也令人擔(dān)憂。

4、中小河流防洪投入力度不夠，小水庫和淤地壩普遍存在安全隱患。近年來，陜西用于4000多條中小河流山洪災(zāi)害防御的資金很少，投入其中的還不到全省防洪資金的20%。但每年由于中小河流與山洪及地質(zhì)災(zāi)害造成的傷亡人數(shù)，卻占整個洪災(zāi)傷亡人數(shù)的70%以上。陜西現(xiàn)有1050座水庫大多建于30多年前，設(shè)施老化、淤積嚴(yán)重、病險隱患較多，其中447座小型水庫亟待除險整治。陜西4萬余座淤地壩安全狀況較差，如遇大的暴雨山洪極易發(fā)生潰決，如導(dǎo)致連鎖垮壩，后果不堪設(shè)想。

5、違背客觀規(guī)律，與天作對，與河爭地。多年來，不少地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，無視江河水文的自然規(guī)律，漠視國家法律的明文規(guī)定，擠占河道，與河爭地，障礙行洪。有的地方無節(jié)制地大搞城區(qū)水景工程，目前已在河段建成和計劃建設(shè)水景工程的縣（市）已達(dá)63個，有些工程已影響行洪安全。還有一些山區(qū)縣城和集鎮(zhèn)盲目擴(kuò)建，沒有考慮避開山洪及地質(zhì)災(zāi)害的威脅，置城鎮(zhèn)于險地。歷史的經(jīng)驗反復(fù)證明，人不給水出路，水就不給人活路。這種血的教訓(xùn)，并未引起一些地方領(lǐng)導(dǎo)同志的高度重視。

建議實施三大防洪避險工程

與洪澇地質(zhì)災(zāi)害作斗爭，事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全，事關(guān)和諧穩(wěn)定。必須高度重視，統(tǒng)籌安排。我們建議，陜西重點建設(shè)三大防洪避險工程，從根本上治理洪澇地質(zhì)災(zāi)害：

（一）危區(qū)移民搬遷工程。這應(yīng)作為陜西防洪避險的首要任務(wù)。此事陜西省政府已作出果斷決策和布置，當(dāng)務(wù)之急是要對受災(zāi)害威脅的危區(qū)進(jìn)行詳查確定，制訂移民搬遷規(guī)劃。根據(jù)我們的調(diào)查，移民搬遷的重點應(yīng)放在三類地區(qū)：（1）洪水易淹沒地區(qū)。主要有安康東壩地區(qū)、略陽縣城沿嘉陵江街區(qū)、白河縣城沿漢江街區(qū)、旬陽縣城沿旬河街區(qū)、商南縣城縣河兩岸等地區(qū)，共需搬遷約1.8萬戶、5.9萬人。（2）山洪威脅地區(qū)。在秦巴山區(qū)主要是寧強(qiáng)、南鄭、勉縣片區(qū)，寧陜、佛坪、漢濱片區(qū)，紫陽、鎮(zhèn)巴片區(qū)，商南、山陽、丹鳳片區(qū)以及鳳縣、太白、眉縣、陳倉片區(qū)等地。在黃土高原丘陵溝壑區(qū)主要是白于山區(qū)河源區(qū)的吳起、志丹片區(qū)，粗泥沙河源區(qū)的神木、府谷片區(qū)等地。共需搬遷4.9萬戶、17.3萬人。（3）地質(zhì)災(zāi)害威脅地區(qū)。對陜西已查明受地質(zhì)災(zāi)害直接威脅的60多萬群眾，加緊進(jìn)行有序搬遷，尤其是對陜南三市受各類地質(zhì)災(zāi)害威脅，不得不搬遷的約12萬戶、49萬群眾要優(yōu)先搬離危險地帶。

（二）江河險段治理工程。建議陜西在2015年前完成江河危險河段的治理工程。（1）以防御新中國成立以來的最大洪水為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加大渭河、漢江等主要江河的堤防建設(shè)力度。重點是渭河寶雞—咸陽中游段治理，漢江武侯鎮(zhèn)—洋縣平川段及安康重點段治理，丹江過鳳樓—丹鳳平川段治理等重點工程。（2）力爭東莊水庫早日開工上馬，減輕渭河的洪水壓力。加快實施渭河南山支流綜合治理、渭河淤積河段疏浚和三門峽庫區(qū)綜合治理，全面提升渭河流域的防汛抗洪能力，使南山支流重點村鎮(zhèn)防洪堤壩設(shè)防達(dá)到與渭河同一標(biāo)準(zhǔn)。（3）盡快編制實施陜西省中小河流防洪治理和山洪地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃，抓緊完成84條中小河流的綜合治理工程，使重要設(shè)防段達(dá)到防御20年一遇洪水的標(biāo)準(zhǔn)。（4）啟動陜西省小型水庫除險加固工程，徹底排查陜西淤地壩的安全隱患，對治理無望的病險水庫和淤地壩采取果斷措施予以廢除。（5）要把各大礦山的尾礦庫防洪防泄漏納入防災(zāi)減災(zāi)治理范疇。對含有害物質(zhì)的重點尾礦庫，必須提高一級標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)防洪設(shè)施。

（三）城鎮(zhèn)防洪保安工程。力爭到2015年，使陜西的城市、縣城、村鎮(zhèn)分別達(dá)到規(guī)定的防洪抗?jié)硺?biāo)準(zhǔn)，形成較為完善的城鎮(zhèn)防洪保安工程體系。（1）嚴(yán)格按照大城市防御100年、設(shè)區(qū)市防御50年、縣城防御30年、村鎮(zhèn)防御20年一遇洪水的標(biāo)準(zhǔn)，落實全省城鎮(zhèn)的防洪堤防建設(shè)。重要的市縣鎮(zhèn)可以提高一級標(biāo)準(zhǔn)。延安、榆林、商洛、銅川的城市防洪必須達(dá)到規(guī)定的50年一遇標(biāo)準(zhǔn)，咸陽、渭南、漢中、楊凌的防御標(biāo)準(zhǔn)力爭達(dá)到100年一遇。除神木、府谷、吳堡、勉縣、漢陰等已經(jīng)達(dá)標(biāo)的縣城外，其他縣城都要在2015年達(dá)到30年一遇的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。凡是達(dá)不到20年一遇設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的村鎮(zhèn)，必須按規(guī)劃清除礙洪違章建筑，退掉擠占的河灘地，盡快建設(shè)達(dá)到防御標(biāo)準(zhǔn)的江河堤防。（2）以防洪避險為目標(biāo)，由陜西省住建廳牽頭，對全省縣城以上的城市總體規(guī)劃組織一輪專項修編。把防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施（包括防洪標(biāo)準(zhǔn)、防澇標(biāo)準(zhǔn)、堤防布局、排澇設(shè)施與空間布局、地質(zhì)災(zāi)害防治、應(yīng)急疏散通道等）作為城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，由省級各主管部門負(fù)責(zé)審定，并建立專家評審結(jié)果終身負(fù)責(zé)制。今后凡涉及河道或地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)的建設(shè)項目和長久性建筑工程，都要把防洪和地質(zhì)災(zāi)害危險性評價作為必須的前置審查內(nèi)容，工程項目選址必須經(jīng)過專家論證和陜西省水利、國土主管部門審核，開工必須經(jīng)過工程所在地上一級行政主管部門許可。（3）把提高大中城市和城鎮(zhèn)的排澇能力建設(shè)提上重要議事日程。盡快制訂完善全省城鎮(zhèn)防澇規(guī)劃，充分考慮各城鎮(zhèn)的水文特征，合理布局排澇管網(wǎng)體系，確保分流方向合理，流量暢排。要切實加快各城市的老城區(qū)、低洼棚戶區(qū)和城中村排澇管網(wǎng)的檢修、疏通和改造，缺失的要限期增補(bǔ)，盡快使城市排澇管網(wǎng)形成完整體系，確保城區(qū)暴雨行洪順暢。同時加快推進(jìn)大城市的雨污分離，中小城市和有條件的縣城，要加快雨污分離改造工作。到2020年，使陜西全省城鎮(zhèn)的防內(nèi)澇能力全部達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。（4）建議近期內(nèi)由陜西省水利廳牽頭，聯(lián)合相關(guān)部門對全省河道進(jìn)行一次聯(lián)合執(zhí)法檢查，對影響行洪的違章建筑堅決予以拆除。要對河流兩岸實行“紅線”控制，不許逾越。進(jìn)一步加強(qiáng)防洪執(zhí)法隊伍建設(shè)，依法強(qiáng)化涉河建設(shè)項目的防洪影響許可管理。

采取四項保障措施

（一）抓緊制定三大工程建設(shè)規(guī)劃。建議由陜西省發(fā)改委牽頭制定全省危區(qū)移民搬遷工程專項規(guī)劃，由陜西省水利廳牽頭制定全省危險河段治理工程專項規(guī)劃，由陜西省住建廳牽頭制定全省城鎮(zhèn)防洪保安工程規(guī)劃。力爭到2015年，使這三大工程建設(shè)見到實效，把陜西的防洪避險工作提高到一個新水平。

（二）加大財政資金保障力度。建議陜西省每年至少安排15億元—20億元用于建設(shè)三大防洪避險工程。其中：省級財政解決1/2；以搬遷項目為載體，捆綁使用省級水利、防洪、扶貧開發(fā)、移民搬遷、災(zāi)害防治、城市建設(shè)等專項資金解決一部分；其余不足部分由各市縣自籌解決。要充分發(fā)揮財政資金的主導(dǎo)作用，加快建立陜西“扶貧開發(fā)與減災(zāi)搬遷基金”，從根本上解決錢從哪里來的問題。同時，有關(guān)部門要多向國家爭取各類相關(guān)專項資金補(bǔ)助。對于較大的地質(zhì)災(zāi)害治理工程，要積極申請國家地質(zhì)災(zāi)害專項資金予以支持。

（三）完善防治洪澇地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警體系。加快建設(shè)陜西城鄉(xiāng)防洪預(yù)警體系，完善和優(yōu)化防汛氣象水情監(jiān)測站網(wǎng)布局，形成覆蓋全省城鄉(xiāng)的防災(zāi)監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。要充分考慮遇災(zāi)后的供電和通訊條件，采用先進(jìn)、穩(wěn)定、可靠的通訊技術(shù)路線，用現(xiàn)代科技提升陜西防災(zāi)預(yù)警能力。要盡快研究制定基層群測群防監(jiān)測責(zé)任人的補(bǔ)貼辦法，進(jìn)一步完善和強(qiáng)化群測群防監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行機(jī)制，確保各監(jiān)測點的防洪防災(zāi)責(zé)任落到實處。要加快應(yīng)急救災(zāi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和應(yīng)急物流配送體系建設(shè)，加強(qiáng)一線和基層單位防洪救災(zāi)裝備配發(fā)的支持力度，全面提高對人民群眾生命財產(chǎn)安全的保障水平。

（四）全面提升防洪避險的執(zhí)行能力。防洪避險涉及政府的多個部門，提升聯(lián)合執(zhí)行力尤為關(guān)鍵。各級政府要加強(qiáng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一指揮，依法禁止占河造城、占河造景、占河造房，以及在河道建設(shè)礙洪的永久性工程。建議由各級政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，建立防洪搶險和地質(zhì)災(zāi)害防治的聯(lián)動機(jī)制。要按照《防洪法》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等法律法規(guī)，制定出臺責(zé)任更加明確、獎罰更加分明的洪澇地質(zhì)災(zāi)害防治責(zé)任制。用制度建設(shè)推動部門間的聯(lián)動，全面提高防洪避險的執(zhí)行能力。