胡志鋒

建設項目“三同時”驗收監(jiān)測中面臨的問題及探討

胡志鋒

結合實際工作經驗，對目前建設項目“三同時”驗收監(jiān)測中存在的法律定位不清、全過程管理機制缺失、生產工況的把握困難、環(huán)境管理檢查范圍界定缺乏統(tǒng)一尺度等問題進行了探討，并提出了將驗收監(jiān)測定位為監(jiān)督性監(jiān)測、強化全過程環(huán)境監(jiān)管、如何把握好生產工況核查、加快環(huán)境管理檢查技術規(guī)范制定等問題的解決對策及建議。

“三同時”驗收監(jiān)測；問題；探討

建設項目“三同時”驗收監(jiān)測是指對建設項目環(huán)保設施建設、運行及管理的情況進行檢查；設施運行效率測試，污染物達標排放測試，設施建成后排放污染物對環(huán)境影響的檢測評價[1-3]。“三同時”驗收監(jiān)測是環(huán)境影響評價工作的延續(xù)及驗證，是檢驗建設單位執(zhí)行“三同時”制度的重要手段，也是建設項目能否通過環(huán)境保護驗收必不可少的重要依據(jù)［4］。驗收監(jiān)測開展標志著“三同時”驗收管理走向了定量化，標志著環(huán)境執(zhí)法走向了科學化［5］。我國各級環(huán)境監(jiān)測站作為“三同時”驗收監(jiān)測技術工作的實施主體，均建有較為完善的驗收項目管理制度、監(jiān)測程序和質量保證體系，較好地保證了驗收監(jiān)測的整體質量[6]。但當前“三同時”驗收監(jiān)測工作仍面臨一些問題，本文結合相關法律規(guī)范和實際工作的體會，對有關問題進行探討。

1 “三同時”驗收監(jiān)測工作面臨的問題

1.1 驗收監(jiān)測的法律定位不清

“三同時”驗收監(jiān)測究竟是市場行為還是執(zhí)法性質的監(jiān)督性監(jiān)測，現(xiàn)有的法律法規(guī)對此闡述均比較含糊。驗收監(jiān)測的定位不清，職責不明，導致實施驗收監(jiān)測的各級環(huán)境監(jiān)測站具有雙重角色。一重角色是作為公益性事業(yè)單位，要為環(huán)境管理和公眾利益服務，全面檢查建設項目環(huán)保法律法規(guī)、環(huán)評及批復等規(guī)定的措施落實情況，項目環(huán)保設施建設、運行、管理及維護等情況，環(huán)保達標排放情況，是行政管理的延伸。二重角色是作為市場的行為主體，接受建設單位的委托并收取相應的技術服務費用，要為建設單位服務，盡量協(xié)助建設單位順利通過“三同時”驗收工作。因此，在實際工作中常常出現(xiàn)3種現(xiàn)象：一是建設單位要求降低驗收成本，要求減少監(jiān)測時間、因子和頻次；二是少數(shù)建設單位要求驗收監(jiān)測機構，承諾保證項目通過“三同時”驗收的無理要求；三是一旦出現(xiàn)超標等現(xiàn)象而無法驗收的項目，建設單位拒絕支付監(jiān)測費用。

1.2 “三同時”全過程管理機制缺失的影響

我國建立了環(huán)境影響評價和“三同時”驗收兩項重要的建設項目環(huán)境管理制度，形成了建設項目環(huán)境管理 “兩頭大、中間小”的制度設置。實際工作中，由于試生產審批、環(huán)境保護初步設計審查、環(huán)境監(jiān)理制度等過程管理法律法規(guī)缺乏，導致項目實施中擅自變更工程內容或環(huán)保設計現(xiàn)象普遍。過程管理的缺失往往導致在驗收監(jiān)測階段才發(fā)現(xiàn)相應的變更，此時企業(yè)需報批相應變更環(huán)評手續(xù)或進行相應整改，過程耗時較長，導致項目經常不能在規(guī)定的時間內完成驗收監(jiān)測工作。

對建設項目環(huán)保設施建設、運行及管理情況進行檢查，是要反映項目在建設期、試運行期從建設、管理方面是否按環(huán)評及批復要求從設施建設、運行管理得到落實，是判斷該建設項目是否具備竣工驗收監(jiān)測條件的重要前提，是判斷項目是否滿足“三同時”驗收的基本條件。但驗收監(jiān)測委托時點是在項目試生產之后，驗收監(jiān)測機構并未介入建設項目建設過程等，而過程監(jiān)管的缺乏導致缺少過程支撐資料，驗收監(jiān)測機構無法對隱蔽工程建設情況等給出明確的結論。過程問題往往成為“三同時”驗收現(xiàn)場檢查中無法說清的問題，這樣既不利于及時發(fā)現(xiàn)建設項目存在的問題，易造成項目“帶病”通過環(huán)保驗收，也影響了合規(guī)的建設項目驗收的時效。

1.3 生產工況的把握

在設備、工藝確定的情況下，生產工況對污染物排放影響最大[6]。為了準確地了解項目真實排污水平和配套環(huán)保設施的匹配性，“三同時”驗收監(jiān)測應在企業(yè)生產負荷75 %（水泥行業(yè)80 %）以上的前提下開展[7]，目的就是為了避免項目通過壓低生產負荷的方式降低排污水平，則配套的環(huán)保設施未經設計處理規(guī)模的全面考驗，對應的驗收監(jiān)測結果無法反映環(huán)保設施的有效性和匹配性。

由于驗收涉及的行業(yè)多、工藝復雜多變，各行業(yè)的生產工況的統(tǒng)計差別大，而驗收技術規(guī)范中只提出工況應達到設計能力的75 %（水泥行業(yè)80 %）以上，未明確實際監(jiān)測時各行業(yè)生產工況把握方法和操作手冊，而監(jiān)測人員不可能熟知各個行業(yè)生產工藝，致使監(jiān)測人員在監(jiān)測時工況把握不準或無法把握，直接影響監(jiān)測結果的有效性。驗收監(jiān)測工況的把握不準成為驗收監(jiān)測數(shù)據(jù)出現(xiàn)異常的最主要原因，也是驗收監(jiān)測技術工作的老大難問題。

1.4 環(huán)境管理檢查內容的界定

環(huán)境管理檢查是驗收監(jiān)測工作的一項重要內容，涉及的方面很多（如企業(yè)內部環(huán)境管理體系、制度、規(guī)章；環(huán)保設施的運行和維護；隱蔽工程的建設；固體廢棄物的處理處置；排污口規(guī)范化整治；在線監(jiān)測系統(tǒng)的建設；清潔生產；生態(tài)恢復措施；環(huán)境風險檢查等）。由于技術規(guī)范中沒有環(huán)境管理檢查的工作細則和范圍，監(jiān)測人員只能檢查企業(yè)提供的相關材料說明情況，且缺乏評定標準，檢查結果無法客觀評定。由于統(tǒng)一評定尺度的缺失，導致同類項目由于經辦人員的不同而出現(xiàn)不同的要求。

根據(jù)環(huán)保部的要求，驗收監(jiān)測中環(huán)境風險預案、污染事故防范措施、設施的檢查均為驗收監(jiān)測工作的重點，實際工作中環(huán)境風險檢查的范圍和深度難以界定。部分環(huán)評報告甚至將消防措施等也作為環(huán)境風險防范措施列入報告內容，如某化工項目環(huán)評把設置多少個消防栓也作為環(huán)境風險防范措施。由于環(huán)評的界定不清，而驗收監(jiān)測的風險檢查內容又缺乏深度界定，導致實際工作中檢查內容許多與安全生產、消防等部門職責交叉，指導性規(guī)范的缺失導致環(huán)境風險檢查內容及范圍的不明確，不僅不利于環(huán)境管理，也可能對驗收監(jiān)測單位和項目負責人帶來較大的責任風險。

1.5 忽視試生產期間的監(jiān)測

現(xiàn)有的環(huán)境管理制度將驗收監(jiān)測作為判斷項目是否能滿足達標排放的最重要依據(jù)，甚至是唯一的依據(jù)。而驗收監(jiān)測期間，企業(yè)將生產、環(huán)保設施均調整到最佳狀態(tài)，甚至不計成本來確保驗收監(jiān)測期間污染物的達標排放。一旦監(jiān)測結束，運行成本便是企業(yè)最為關心的問題，再加上管理上的松懈，甚至出現(xiàn)部分項目剛驗收完立即出現(xiàn)超標、被處罰的現(xiàn)象。因此，忽視試生產期間的監(jiān)測體系建設，僅以一次驗收監(jiān)測的數(shù)據(jù)作為判斷項目是否可以穩(wěn)定達標的依據(jù)存在著弊端。

1.6 公眾參與的開展

公眾參與是通過調查代表性公眾的意見，了解項目建設和試運行期間，污染物排放對周邊環(huán)境產生的影響。為更好地保護公眾的環(huán)境權益，環(huán)保部將公眾參與列為驗收監(jiān)測報告的一項重要內容。關于環(huán)評階段的公眾參與調查，相關的規(guī)范及研究較多，但作為驗收階段的公眾參與如何開展面臨幾個問題：一是公眾參與調查的實施主體是誰？環(huán)評法及后續(xù)規(guī)范明確環(huán)評階段的公眾參與調查主體為建設單位或受建設單位委托的環(huán)評機構，但關于驗收階段的調查主體并無明確的規(guī)定。二是公眾參與的代表性如何確定。環(huán)評技術規(guī)范提出了相關的要求，但驗收階段的公眾代表性如何確定，缺乏相應的技術規(guī)范。三是公眾參與的組織形式。環(huán)評階段的公眾參與組織形式已通過規(guī)范性文件等進行了詳細的規(guī)定，而驗收階段如何實施缺乏依據(jù)。四是公眾意見的采納方式和不合理意見的處理。現(xiàn)階段，公眾對自身權益的認識并不完全清晰，實際的公眾參與具體調查過程中，部分公眾將拆遷安置、勞動就業(yè)等經濟問題帶入環(huán)境滿意度調查。同時，驗收階段與環(huán)評階段畢竟側重點不同，如某小型化工項目，各項污染物均滿足達標排放要求，周邊敏感點環(huán)境監(jiān)測結果也滿足標準要求且項目各項環(huán)保措施均已達到環(huán)評及批復要求，但由于其他原因調查得到的周邊公眾對項目的環(huán)境滿意率不到30 %，因此，項目驗收進入兩難境地。結合該案例分析，公眾滿意率是作為項目驗收的硬指標設置通過率，還是依據(jù)項目的實際排放情況和環(huán)境影響進行客觀處理，沒有規(guī)范性的依據(jù)。

2 建議

2.1 明確“三同時”驗收監(jiān)測是監(jiān)督性監(jiān)測

“三同時”驗收監(jiān)測對建設項目從環(huán)評開始的全過程的各項環(huán)保要求的遵從、落實、環(huán)保措施的有效性和達標等問題都應給出評價，為項目的“三同時”驗收提供技術依據(jù)。對未通過驗收項目，驗收監(jiān)測還需提出針對性的限期整改意見，直至達標排放、滿足總量控制要求，投入正式生產，交由地方環(huán)保行政主管部門進行日常管理為止。因此，驗收監(jiān)測是建設項目監(jiān)督管理的核心基礎工作[5]。

“三同時”驗收是建設項目環(huán)境管理的最后一關，若對驗收監(jiān)測實施市場化，將導致公眾利益無法得到有效維護，驗收監(jiān)測數(shù)據(jù)將全面失真，無法確保環(huán)境安全，“三同時”驗收的關口作用將如同虛設。建議國家盡快修訂驗收監(jiān)測的指導性文件，明確驗收監(jiān)測的監(jiān)督性監(jiān)測性質，明確驗收監(jiān)測是政府行政行為，同時，國家應制定驗收監(jiān)測的專項收費標準或者驗收監(jiān)測經費從項目試生產期間的排污費等專項經費解決，徹底消除驗收監(jiān)測機構與驗收企業(yè)的經濟利益和委托關系，確保驗收監(jiān)測的科學、客觀、公正，切實保證“三同時”驗收監(jiān)測的公益性。

2.2 強化建設項目環(huán)境監(jiān)管手段

建議建立項目初步設計環(huán)保篇章備案制度，嚴把環(huán)保設施與主體設施“同時設計”關；建立環(huán)境監(jiān)理制度，嚴把環(huán)保設施與主體設施“同時施工”關；建立試生產審批制，嚴把環(huán)保設施與主體設施“同時投入使用”關。如重慶市環(huán)境保護條例已明確要求項目開工建設前將環(huán)保設計送原環(huán)評審批單位的備案制度，項目投入試生產前進行審批的制度；遼寧、陜西、浙江等省市也對建設項目施工期的環(huán)境監(jiān)理制度進行了探索。建議環(huán)保部通過制度建設，從國家層面建立一整套建設項目的環(huán)境監(jiān)管手段，構建一個從環(huán)評、環(huán)保設計備案、環(huán)境監(jiān)理、試生產審批、“三同時”驗收的全流程控制系統(tǒng)，并形成各環(huán)節(jié)各司其職。環(huán)評明確項目建設的環(huán)境可行性并提出環(huán)保措施，環(huán)保設計備案依據(jù)環(huán)評提出的措施設計并優(yōu)化，環(huán)境監(jiān)理制度確保嚴格按設計要求進行施工，試生產審批確保各措施建成到位并可同步投用。通過制度設計，“三同時”驗收監(jiān)測可在以上各環(huán)節(jié)工作的基礎上，專心做好項目的環(huán)保措施的有效性測試、達標測試等工作，提高“三同時”驗收監(jiān)測工作的時效性、針對性。

2.3 把好驗收監(jiān)測期間的工況關

驗收監(jiān)測期間的工況，從技術角度方面講，主要方法有核定原料的投入量、產品的產量、水電氣煤等耗量、儀器儀表的檢查、排污量倒推法等技術方法。關于以上具體的核定方法，郝江俊[8]、秦瑋[9]等均有很多技術方法的研究和對策。

其實，驗收監(jiān)測的生產工況的控制和把握，并非是單純的技術問題，實質也是環(huán)境管理問題。首先，控制和調查工況從技術角度方面講，需調閱大量物料清單、檢查相關資料和儀表，而環(huán)境監(jiān)測機構并無執(zhí)法權，對部分資料的調閱，建設單位可以拒絕提供或延遲提供，導致獲得的數(shù)據(jù)可能已被篡改等現(xiàn)象發(fā)生。為了杜絕以上現(xiàn)象，如安徽實施了驗收監(jiān)測的環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測的聯(lián)動機制，由環(huán)境監(jiān)察機構負責工況的核定，重慶也對部分的項目進行了嘗試，效果很好。其次，建設單位常在驗收監(jiān)測期間對環(huán)保治理設施進行超常規(guī)運行，如增加廢水站藥劑的投加量、廢氣脫硫裝置增加鈣硫比的方式，以實現(xiàn)監(jiān)測結果的盡善盡美。工況的控制，沒有任何人、任何專家比建設單位更清楚、更熟悉，可通過建立將驗收監(jiān)測結果作為核發(fā)排污許可證和總量管理的唯一或最主要的依據(jù)，倒逼建設單位不能對工況做手腳，否則其工況調整的結果將得不償失。只有技術手段和制度設計雙管齊下，才能有效解決工況控制這個“老大難”的問題。

2.4 加快環(huán)境管理檢查的技術規(guī)范的制定

從環(huán)評法頒布至今，環(huán)保部不僅制定了城市軌道交通、煤炭采選工程、制藥建設項目等行業(yè)的環(huán)評導則，還制定了總綱、地下水環(huán)境、大氣環(huán)境、環(huán)境風險等多環(huán)境要素的環(huán)評導則，而且制定了評估、規(guī)劃、區(qū)域等環(huán)評技術規(guī)范，對各行業(yè)、各要素的環(huán)評技術工作的深度、廣度等均有較明確規(guī)范來指導具體的技術工作，通過建設多層次的技術規(guī)范，形成了一個比較嚴密的技術體系。雖然驗收監(jiān)測技術規(guī)范機制設計逐漸趨于完善，但已頒布的驗收技術規(guī)范著重于技術性測試內容的監(jiān)測，而對環(huán)境管理檢查缺乏明確的細則和評定標準，導致出現(xiàn)當前各省市、各地區(qū)的環(huán)境主管部門對驗收監(jiān)測的環(huán)境管理檢查的深度和廣度要求各不相同的局面。因此，盡快研究和制定相關技術規(guī)范迫在眉睫，需加快制定驗收監(jiān)測技術規(guī)范的總綱、環(huán)境管理和環(huán)境風險檢查的細則等。

2.5 建立和完善試生產期間的監(jiān)測體系

建立和完善試生產期間的監(jiān)測體系，可以從以下幾個方面著手解決：一是企業(yè)在試生產延期前應有證明其主要污染源達標的監(jiān)測報告，作為申請試生產延期的要件；二是試生產項目應納入日常環(huán)境監(jiān)管，開展監(jiān)督性監(jiān)測，監(jiān)測結果應作為判斷項目是否具備驗收的重要依據(jù)之一；三是不通知建設單位的情況下，對主要污染物的達標情況開展一次隨機抽測，抽測結果作為項目在日常運行期間是否能實現(xiàn)穩(wěn)定達標的佐證材料。通過試生產期間多層次環(huán)境監(jiān)測體系的建設，有效避免將驗收監(jiān)測的數(shù)據(jù)作為項目是否能通過驗收的唯一依據(jù)。建立環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法的聯(lián)動機制，對試生產期間出現(xiàn)的超標現(xiàn)象，針對性地采取環(huán)境管理手段，將項目可能存在的環(huán)境問題盡量在試生產過程中解決，避免項目“帶病”通過驗收。

2.6 公眾參與調查的規(guī)范化

參照環(huán)境影響評價中公眾參與調查的辦法，盡快制定可操作性強的驗收階段公眾參與管理辦法，明確公眾參與的主體、形式等，并從技術方面給出調查公眾的選擇方法、公眾意見的處理方式等。在相應規(guī)范出臺之前，參照環(huán)評的公眾參與辦法，建議當前驗收階段的公眾參與實施主體應為建設單位，但驗收監(jiān)測單位應主動介入并監(jiān)督，對公眾爭議比較大的項目應采用座談會等形式，并請原環(huán)評單位、當?shù)丨h(huán)保主管部門等一并參加，公眾參與的對象應選擇在經濟、生活、環(huán)境等方面受到影響的個人、集體，以防止公眾調查形式化、虛假化。

3 結語

環(huán)評是從理論上預測建設項目實施后的環(huán)境影響，并提出防治對策；驗收監(jiān)測是通過監(jiān)測、檢查等多種手段測試項目試生產期間的排污狀況，是對環(huán)評的驗證和延續(xù)。近年來，環(huán)境影響評價受到了前所未有的重視，但作為“三同時”制度技術主體的驗收監(jiān)測工作發(fā)展相對滯后[10]。有鑒于此, 筆者從主要污染物減排的視角, 對建設項目竣工環(huán)保驗收監(jiān)測中的問題進行一些分析和探索。

“三同時”驗收監(jiān)測是對環(huán)境影響評價的驗收和延續(xù)，是建設項目環(huán)境管理的技術執(zhí)法依據(jù)，是建設項目能否實現(xiàn)長期穩(wěn)定達標的一次全面性檢驗，是考察建設項目落實“三同時”制度情況的最后一關，一旦驗收完成將納入正常項目進行環(huán)境管理，其作用極其重要。為了進一步加強驗收監(jiān)測工作，應盡快確定驗收監(jiān)測的定位，完善相應規(guī)章制度并實現(xiàn)與排污權管理的聯(lián)動機制，加強全過程的環(huán)境監(jiān)管，抓緊組織驗收監(jiān)測技術規(guī)范的研究并制定和頒布，使驗收監(jiān)測真正把住關、把好關。

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2095-6444（2014）02-0056-04

胡志鋒，重慶市環(huán)境科學研究院高級工程師。