毛文永

規(guī)劃生態(tài)環(huán)評目標(biāo)與指標(biāo)體系的建立

毛文永

本文論述了建立規(guī)劃環(huán)評目標(biāo)與指標(biāo)體系的基本原則，提出建立生態(tài)環(huán)評指標(biāo)體系的5項基本要求：遵循生態(tài)科學(xué)基本原理，體現(xiàn)生態(tài)功能保護(hù)要求，表征生態(tài)脆弱性，表征區(qū)域/流域重要自然資源的利用，體現(xiàn)規(guī)劃的生態(tài)影響特征。對生態(tài)環(huán)評指標(biāo)的選擇問題進(jìn)行了討論：反映生態(tài)影響閾值的絕對標(biāo)準(zhǔn)和反映管理目標(biāo)與功能目標(biāo)的相對標(biāo)準(zhǔn)。強調(diào)進(jìn)行目標(biāo)—指標(biāo)—標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)評才是科學(xué)的評價，科學(xué)評價才是規(guī)劃環(huán)保決策所需要的。

規(guī)劃環(huán)評；生態(tài)環(huán)評；指標(biāo)；標(biāo)準(zhǔn)

通過環(huán)評確立一套科學(xué)合理的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是規(guī)劃環(huán)評的主要任務(wù)之一。環(huán)境目標(biāo)是開展環(huán)評的出發(fā)點和最終歸宿，也是環(huán)保管理所要達(dá)到的目的。目標(biāo)通過指標(biāo)來表征和量化。一個目標(biāo)可以由多個指標(biāo)表征和量化。生態(tài)系統(tǒng)是有類別、有組織和分層次的復(fù)雜系統(tǒng)，又有著各自的運行過程、規(guī)律和狀態(tài)，因而為保護(hù)不同層次和不同性質(zhì)的生態(tài)系統(tǒng)，就產(chǎn)生了不同的目標(biāo)，而表征這些目標(biāo)的指標(biāo)的集合便形成了指標(biāo)體系。

規(guī)劃環(huán)評目標(biāo)體系

無論規(guī)劃環(huán)評還是建設(shè)項目環(huán)評，有目標(biāo)有指標(biāo)的評價才可稱為科學(xué)評價。相反，沒有明確目標(biāo)和指標(biāo)的評價就必然淪為常識性贅述。對規(guī)劃環(huán)評而言，建立明確的目標(biāo)與指標(biāo)體系不僅是規(guī)劃環(huán)評自身所需，也是規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)項目環(huán)評所必需的。

規(guī)劃環(huán)評目標(biāo)的分類

在進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評過程中一般會遇到幾類環(huán)境目標(biāo)：規(guī)劃自身提出的環(huán)保目標(biāo)；環(huán)評確定的評價目標(biāo)；對規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境跟蹤管理的環(huán)保目標(biāo)等。

規(guī)劃自身提出的環(huán)保目標(biāo)一般較為籠統(tǒng)。環(huán)評的任務(wù)是將籠統(tǒng)的口號式目標(biāo)進(jìn)行含義的解讀和指標(biāo)化，使之成為可度量的目標(biāo)與指標(biāo)，并納入評價中。

環(huán)評確定的評價目標(biāo)的構(gòu)成，包括根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)保政策和法規(guī)、資源利用政策和法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃和重點生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃要求提出的環(huán)保目標(biāo)；根據(jù)環(huán)境調(diào)查評價發(fā)現(xiàn)而被環(huán)境影響識別與篩選確定的資源環(huán)境評價重點。此外，環(huán)保行政主管部門、各級資源環(huán)境管理部門和行業(yè)環(huán)保管理部門的各種環(huán)境保護(hù)要求，也是環(huán)評目標(biāo)的重要來源之一。

環(huán)評確定的環(huán)境目標(biāo)最終也會成為規(guī)劃環(huán)境管理的目標(biāo)或主要依據(jù)。在規(guī)劃跟蹤評價時，這些目標(biāo)指標(biāo)也是跟蹤評價的主要依據(jù)。

規(guī)劃環(huán)評目標(biāo)的要求

規(guī)劃環(huán)評的環(huán)境目標(biāo)應(yīng)有明確的指向，能夠指標(biāo)化和度量；表征目標(biāo)的指標(biāo)應(yīng)可監(jiān)測、度量和評價。規(guī)劃環(huán)評的目標(biāo)與指標(biāo)體系一般應(yīng)滿足如下原則要求：

應(yīng)充分貫徹國家的發(fā)展戰(zhàn)略和政策，執(zhí)行環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略、政策，符合資源環(huán)境法規(guī)；符合新時代國家發(fā)展戰(zhàn)略要求——可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高等；具有一定的超前性，體現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)功能不斷提高的要求；體現(xiàn)戰(zhàn)略和政策的進(jìn)步與最新要求——推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

應(yīng)科學(xué)反映規(guī)劃區(qū)域的資源、生態(tài)和環(huán)境特征，體現(xiàn)區(qū)域/流域生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的根本需求和保護(hù)重點；體現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)的功能維持和不斷增強，環(huán)境敏感區(qū)的有效保護(hù)；應(yīng)對區(qū)域/流域的主要資源、環(huán)境和生態(tài)問題作出響應(yīng)，著力促進(jìn)區(qū)域/流域重大環(huán)境問題的解決和緩解，尤其突出體現(xiàn)區(qū)域/流域生態(tài)“短板”問題。

應(yīng)完善和豐富規(guī)劃提出的環(huán)保目標(biāo)，體現(xiàn)規(guī)劃的行業(yè)特點及環(huán)境影響特征，使規(guī)劃環(huán)評的目標(biāo)與指標(biāo)最終成為規(guī)劃環(huán)境管理目標(biāo)的有機(jī)組成部分；規(guī)劃環(huán)評應(yīng)特別重視累積性影響和生態(tài)風(fēng)險影響問題。

應(yīng)與規(guī)劃管理和決策層次保持一致性，可在規(guī)劃管理層次上實施或監(jiān)督實施；體現(xiàn)規(guī)劃的性質(zhì)、評價目的和要求，按戰(zhàn)略/政策性規(guī)劃、資源利用性規(guī)劃、綜合性規(guī)劃、行業(yè)性規(guī)劃等不同性質(zhì)和層次的規(guī)劃，確定環(huán)評的目標(biāo)及其相應(yīng)的指標(biāo)體系。

響應(yīng)環(huán)境影響識別和評價重點篩選過程中確定的評價重點，體現(xiàn)環(huán)評的重點性原則。

生態(tài)環(huán)評指標(biāo)體系

從環(huán)境影響識別開始，做評價重點篩選，到環(huán)評目標(biāo)與評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的確定，是一個環(huán)環(huán)相扣、循序漸進(jìn)的程序和環(huán)評設(shè)計過程。規(guī)劃環(huán)評指標(biāo)確定中比較復(fù)雜的是生態(tài)環(huán)評指標(biāo)問題。由于生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、層次多、功能多樣，環(huán)評目標(biāo)和指標(biāo)體系也相應(yīng)比較復(fù)雜，加之環(huán)評人員采用的評價方法也不相同，因而使生態(tài)環(huán)評的指標(biāo)體系成為一個多層次多指向的復(fù)雜體系。規(guī)劃生態(tài)環(huán)評指標(biāo)體系的建立需要滿足一定的基本要求。

遵循生態(tài)科學(xué)基本原理。本著尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，深入調(diào)查分析和全面認(rèn)識生態(tài)系統(tǒng)類型、結(jié)構(gòu)和運行過程等特點，選取能夠充分體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)本質(zhì)和特點的指標(biāo)。

生態(tài)系統(tǒng)類型不同，其結(jié)構(gòu)和生態(tài)運行過程就不同，評價指標(biāo)也因之不同。自然生態(tài)系統(tǒng)是維系地球生態(tài)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是生態(tài)保護(hù)和生態(tài)環(huán)評關(guān)注的核心。一般而言，規(guī)劃環(huán)評中的自然生態(tài)系統(tǒng)類型有森林、草原、荒漠等陸地生態(tài)系統(tǒng)，有河湖和海洋生態(tài)系統(tǒng)，還有居于二者之間的濕地生態(tài)系統(tǒng)；另一類就是受到人類左右的農(nóng)業(yè)生態(tài)和城鎮(zhèn)人工生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)系統(tǒng)類型不同、功能不同，應(yīng)選取不同的評價目標(biāo)與指標(biāo)體系。

自然生態(tài)系統(tǒng)中與人類生存與發(fā)展關(guān)系最密切的是陸地生態(tài)系統(tǒng)。一般所謂的生態(tài)環(huán)境也是指陸地生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)系統(tǒng)整體性和敏感性是兩大主要生態(tài)特征。因此，首先應(yīng)有表征陸地生態(tài)系統(tǒng)整體性質(zhì)量優(yōu)劣的指標(biāo)，用于判斷生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。穩(wěn)定性是生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)注的首要問題。維系陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體是植物，評價一般可選取生產(chǎn)力指標(biāo)（如NPP）、生物多樣性指標(biāo)等。

體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)要求。生態(tài)系統(tǒng)外在的對人類的服務(wù)功能包括生產(chǎn)生物資源和生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品。通常所稱的生態(tài)環(huán)境功能一般指后者，包括涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)蓄洪水、保護(hù)生物多樣性以及提供景觀、文化和精神服務(wù)等。目前，我國已完成全國生態(tài)功能區(qū)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，按區(qū)劃和規(guī)劃的功能類型進(jìn)行生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，是今后生態(tài)保護(hù)和生態(tài)環(huán)評的主導(dǎo)方向。

應(yīng)按照生態(tài)功能區(qū)劃和主體生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃確定的生態(tài)系統(tǒng)功能類別，以及不斷提高的對生態(tài)功能的要求，結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)特征和主導(dǎo)生態(tài)功能的生態(tài)因子，尋求最能體現(xiàn)區(qū)劃和規(guī)劃生態(tài)功能的指標(biāo)。例如，水源涵養(yǎng)功能區(qū)的森林植被狀況、防風(fēng)固沙功能區(qū)的植被覆蓋率都是生態(tài)功能高低的決定性因子，可用于表征這類重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)目標(biāo)。評價和管理環(huán)境敏感區(qū)，如自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)地、風(fēng)景名勝區(qū)、魚類“三場”等，須依據(jù)不同的管理對象、管理要求確定評價指標(biāo)。例如自然保護(hù)區(qū)的影響評價與具體的保護(hù)對象密切相關(guān)，鳥類和獸類對阻隔的敏感性差異很大，珍稀植物類保護(hù)區(qū)與珍稀動物類保護(hù)區(qū)對邊界的敏感性也不一樣，水陸生物的保護(hù)需求相差更大。僅設(shè)計一項接近度指標(biāo)或距離指標(biāo)進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)的影響評價是不夠的。

表征生態(tài)系統(tǒng)脆弱性。生態(tài)脆弱性是生態(tài)系統(tǒng)自然屬性和人類干預(yù)作用共同形成的特性，也是體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的地域差異性的重要指標(biāo)。通過評價發(fā)現(xiàn)生態(tài)脆弱區(qū)，對脆弱生態(tài)區(qū)進(jìn)行分類、分級和區(qū)劃，可為生態(tài)環(huán)境綜合整治指示方向。

生態(tài)脆弱性指標(biāo)應(yīng)能反映影響區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的主要生態(tài)環(huán)境問題，如水土流失、沙漠化、石漠化等。這些重大生態(tài)環(huán)境問題都有各自的成因或決定性影響因素，也就是存在常說的生態(tài)“短板”或自然資源“瓶頸”。發(fā)現(xiàn)并針對生態(tài)“短板”開展評價，建立生態(tài)環(huán)保戰(zhàn)略，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)或建設(shè)，是規(guī)劃環(huán)評最重要的任務(wù)。

表征流域/區(qū)域資源利用。自然資源的開發(fā)利用從根本上影響生態(tài)系統(tǒng)的興衰和存亡。例如，土地資源保護(hù)是所有規(guī)劃環(huán)評都需要面對的問題。按照“缺者為貴”的原則，耕地資源保護(hù)對我國具有特殊重要的意義。提高土地資源利用效率，堅定執(zhí)行土地利用規(guī)劃，按禁止開發(fā)原則對待基本農(nóng)田，是土地資源利用評價的基本原則。目前，在規(guī)劃或環(huán)評中，人們有意無意地“忽略”耕地問題，“忽略”對基本農(nóng)田的調(diào)查評價，更沒有執(zhí)行基本農(nóng)田強行保護(hù)的法規(guī)。因此，對自然資源的評價，困難的可能還不是尋求科學(xué)表達(dá)的指標(biāo)，而是如何執(zhí)行法規(guī)的決策。自然資源的利用大多有比較明確的指標(biāo)，產(chǎn)業(yè)政策中也多有指標(biāo)限值，應(yīng)遵照執(zhí)行。

體現(xiàn)規(guī)劃的生態(tài)影響特征。“三域”規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等都是不斷發(fā)展的持續(xù)性規(guī)劃，其生態(tài)影響具有長期累積性和不確定性特點，可能引發(fā)生態(tài)風(fēng)險。開展生態(tài)風(fēng)險評價，綜合評價長期影響或多種規(guī)劃的累積影響，追尋生態(tài)影響的終極后果，可以為規(guī)避生態(tài)風(fēng)險提供決策依據(jù)。具有重要生態(tài)功能的區(qū)域和脆弱生態(tài)系統(tǒng)都是容易發(fā)生生態(tài)風(fēng)險的地方。另外，生態(tài)風(fēng)險也指那些嚴(yán)重而不可接受的生態(tài)影響后果。例如物種瀕危和滅絕，土壤侵蝕導(dǎo)致的石漠化、強度水土流失和沙漠化，都是不可恢復(fù)的永久損失。在我國，耕地減少尤其是基本農(nóng)田的占用和減損，也是一個影響深遠(yuǎn)而又不為人所充分認(rèn)識的生態(tài)風(fēng)險。

生態(tài)系統(tǒng)是一個多層次和結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)整體，評價指標(biāo)體系也是多層次的。不僅針對不同生態(tài)系統(tǒng)類型、不同生態(tài)環(huán)保目標(biāo)和問題有不同的指標(biāo)，而且采用不同的評價方法也會產(chǎn)生不同的指標(biāo)體系。例如，僅流域生態(tài)環(huán)境就可能有生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力、水土流失、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)等規(guī)劃層次的指標(biāo)，每個指標(biāo)又可用一項或幾項評價因子表達(dá)。生態(tài)環(huán)評需在影響識別和建立環(huán)評目標(biāo)基礎(chǔ)上深入研究指標(biāo)問題。

生態(tài)環(huán)境評價標(biāo)準(zhǔn)

參照水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的原則，評價標(biāo)準(zhǔn)就是評價指標(biāo)的選定值。當(dāng)評價指標(biāo)按不同的時期確定其值后，就形成不同時期的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)大致分為兩類：一類是絕對標(biāo)準(zhǔn)，即各種生態(tài)系統(tǒng)閾值，超過這些閾值或界限，生態(tài)系統(tǒng)就會解體，會被完全破壞，或者變成另一類型的低級生態(tài)系統(tǒng)；另一類是相對標(biāo)準(zhǔn)，即人為確定的生態(tài)環(huán)境管理目標(biāo)、功能區(qū)目標(biāo)或城市規(guī)劃目標(biāo)，或其他生態(tài)建設(shè)目標(biāo)等。

《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 生態(tài)影響》中的“生態(tài)影響判定依據(jù)”給出了選擇確定生態(tài)環(huán)境影響評價標(biāo)準(zhǔn)的基本依據(jù)，包括政策法規(guī)的硬性規(guī)定、規(guī)劃目標(biāo)、環(huán)境現(xiàn)狀值、同類區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)背景值等。在規(guī)劃環(huán)評中，通過現(xiàn)狀評價比較容易取得生態(tài)狀況的現(xiàn)狀值，但并不是所有的現(xiàn)狀值均可作為標(biāo)準(zhǔn)。在生態(tài)脆弱區(qū)或生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀較差的地區(qū)，維持現(xiàn)狀不足以維持或促進(jìn)這些地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃必須立足于生態(tài)環(huán)境的改善，評價標(biāo)準(zhǔn)也必須高于現(xiàn)狀值。從滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對生態(tài)功能不斷提高的要求出發(fā)，評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)就高不就低，應(yīng)選擇區(qū)域內(nèi)生態(tài)狀況較好和基本可滿足可持續(xù)發(fā)展要求的背景環(huán)境做標(biāo)準(zhǔn)。這樣才不至于將規(guī)劃環(huán)評引向歧途。換句話說，評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照促進(jìn)達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的要求做選擇。

從我國生態(tài)環(huán)境已普遍受到人類強力干擾而生態(tài)環(huán)境質(zhì)量普遍退化出發(fā)，以現(xiàn)狀值作為評價標(biāo)準(zhǔn)可以看做是近期標(biāo)準(zhǔn)或最低標(biāo)準(zhǔn)，此類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)逐步提高。從促進(jìn)區(qū)域/流域可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，生態(tài)環(huán)評的標(biāo)準(zhǔn)基本是：生物多樣性不減少，生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力不降低或有所增加，區(qū)域/流域森林覆蓋率增加等；重點生態(tài)功能區(qū)保持其生態(tài)功能的可持續(xù)利用性，生態(tài)敏感區(qū)得到有效保護(hù)，如這些敏感環(huán)境區(qū)面積保持不減少、生物多樣性不減少、生境條件不惡化等；區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境問題不加劇或趨緩、有所改善，如中度以上土壤侵蝕面積減少、侵蝕模數(shù)下降等。對水生生態(tài)和海洋生態(tài)，主要生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)是生物多樣性不減少，重要生境如魚類“三場”得到有效保護(hù)，生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力維持不減，漁業(yè)生產(chǎn)力可持續(xù)保持等。這些標(biāo)準(zhǔn)基本反映了生態(tài)系統(tǒng)的整體狀態(tài)、穩(wěn)定性和敏感性問題。在不同規(guī)劃區(qū)還會有其他具體問題，需針對性確定。

有明確政策法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)比較容易選取，環(huán)評中需要下較大功夫的是對那些有政策精神但無明確規(guī)定的問題做科學(xué)判斷。例如，軌道交通的土地占用合理性可以消耗量和使用效率表征，指標(biāo)可選土地占用量和單位占地的人-公里運輸力，即土地利用效率，指標(biāo)閾值可選國內(nèi)先進(jìn)水平、國內(nèi)平均水平、行業(yè)先進(jìn)水平等；這一標(biāo)準(zhǔn)還須依據(jù)土地利用規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模及其已使用的情況、分配給軌道交通的份額以及規(guī)定的用地指標(biāo)等才能確定，還涉及對城市土地資源狀況的科學(xué)分析，也涉及城市總體規(guī)劃的規(guī)定和要求等。

如前所述，生態(tài)評價標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)評價指標(biāo)的選定值。任何一地的生態(tài)系統(tǒng)，只要功能區(qū)劃完成，功能目標(biāo)確定，就可用相應(yīng)的指標(biāo)體系表征，并按環(huán)境要求高低對指標(biāo)分級和選定要達(dá)到的級別，即標(biāo)準(zhǔn)。所以“生態(tài)評價沒有標(biāo)準(zhǔn)”的說法是不對的。不是沒有標(biāo)準(zhǔn)，很可能是沒有明確的保護(hù)目標(biāo)，或雖有目標(biāo)但未解析目標(biāo)的含義，未提出表征目標(biāo)的指標(biāo)，或者尚未確定指標(biāo)定值。總之，沒有指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的評價都不是科學(xué)的評價。

建立目標(biāo)—指標(biāo)—標(biāo)準(zhǔn)體系是推進(jìn)生態(tài)環(huán)評的必由之路，也是實施規(guī)劃環(huán)境監(jiān)控和法制管理的基本依據(jù)，意義重大。我國生態(tài)環(huán)境一直以來在不斷惡化，嚴(yán)重威脅可持續(xù)發(fā)展。從強化法制和改善生態(tài)出發(fā)，尤其需要建立評價的目標(biāo)—指標(biāo)—標(biāo)準(zhǔn)體系。

毛文永，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心研究員。