李志友，代 祥

(江西省宜春學(xué)院，江西 宜春 336000)

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，其子女的數(shù)量也隨之增加，由于居住地的不穩(wěn)定、人戶(hù)分離、社會(huì)地位的不確定性等因素的制約，農(nóng)民工子女雖然在城市生活成長(zhǎng)，但卻不能享有與同齡城市兒童一樣的受教育權(quán)利，農(nóng)民工子女輟學(xué)、流失嚴(yán)重的問(wèn)題為促進(jìn)義務(wù)教育后的均衡發(fā)展帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，關(guān)注和保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育后的教育已經(jīng)成為重要而緊迫的任務(wù)，筆者就我省農(nóng)民工隨遷子女升學(xué)面臨困境的原因進(jìn)行一些梳理，以期找到一種有效的解決辦法。

一、制度的屏障和政策的限制

進(jìn)城農(nóng)民工現(xiàn)象出現(xiàn)后，農(nóng)民工子女特別是進(jìn)城農(nóng)民工子女就學(xué)問(wèn)題日益引起國(guó)家相關(guān)部門(mén)的重視，自1996年開(kāi)始，國(guó)家教委等多部委多次制定相關(guān)政策，確立了“重視解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問(wèn)題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”的基本政策，并逐步修訂完善了該項(xiàng)政策，但在實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)了種種偏差，政策沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的現(xiàn)實(shí)效果，進(jìn)城農(nóng)民工子女就學(xué)問(wèn)題依然存在。

從制度上來(lái)說(shuō)，這主要指的是戶(hù)籍制度和教育制度中規(guī)定必須在原籍地參加升學(xué)考試，不對(duì)外籍生源開(kāi)放九年義務(wù)教育后的教育資源等。雖然從建國(guó)至今，我國(guó)的戶(hù)籍制度和教育政策也隨著實(shí)際情況不斷變動(dòng)優(yōu)化，“經(jīng)歷了‘限制—認(rèn)可—重視—明朗化—強(qiáng)化’的過(guò)程”，但始終還是限制著農(nóng)民工隨遷子女的教育。首先，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及戶(hù)籍制度的存在嚴(yán)重限制了農(nóng)民工隨遷子女接受教育。一方面或許是學(xué)校的問(wèn)題，另一方面根源在于高考時(shí)學(xué)生要在戶(hù)籍地高考，而各地的戶(hù)籍制度又比較嚴(yán)格，農(nóng)民工想在城市落戶(hù)更是難上加難。同時(shí)這也造成了另一種“不平等”——擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的城市可以給予本地生源以?xún)?yōu)待?，F(xiàn)有的戶(hù)籍制度實(shí)行了幾十年，雖然隨著社會(huì)發(fā)展也曾做出幾次變動(dòng)，但依舊束縛著農(nóng)村人口。其次，現(xiàn)行教育制度的種種不合理，包括教育資源分配的不合理，考生的地域限制等。對(duì)大多數(shù)農(nóng)村孩子來(lái)說(shuō)，學(xué)習(xí)、考試是他們走出農(nóng)村的最好途徑，但教育資源大量集中于城市，而城市又對(duì)他們?cè)O(shè)有各種限制，令他們難以在城市就學(xué)，平等享有教育資源。同時(shí)教育制度又要求學(xué)生在戶(hù)籍地高考，高考移民一般也要求在考試地有三年以上戶(hù)籍，這對(duì)農(nóng)民工隨遷子女是巨大的門(mén)檻。再次，隨著農(nóng)民工隨遷子女這一群體的日益擴(kuò)大，國(guó)家也陸續(xù)出臺(tái)了許多針對(duì)性政策，但大多是指導(dǎo)意見(jiàn)之類(lèi)，沒(méi)有太大的約束性，而且由于缺乏與之相應(yīng)的具體措施，致使許多政策得不到真正的執(zhí)行。從學(xué)校制度上看，公立學(xué)校長(zhǎng)期依據(jù)行政指令辦學(xué)，辦學(xué)自主權(quán)和辦學(xué)資源來(lái)源于上級(jí)行政管理部門(mén)，學(xué)校難以以學(xué)生為本，充分面向所在社區(qū)的多樣化教育需求辦學(xué)。從入學(xué)上看，在嚴(yán)格的戶(hù)籍型學(xué)籍管理和學(xué)年管理制度下，公立學(xué)校只能按照固定服務(wù)區(qū)片招收戶(hù)籍人口的生源，對(duì)非戶(hù)籍人口則設(shè)置了較高的門(mén)檻:較高的贊助費(fèi)、借讀費(fèi)和雜費(fèi)使農(nóng)民工家庭難以承受;傳統(tǒng)的學(xué)年制度和統(tǒng)一的生源標(biāo)準(zhǔn)，和以應(yīng)試、升學(xué)為教育目標(biāo)的價(jià)值導(dǎo)向，使學(xué)校沒(méi)有動(dòng)力招收流動(dòng)中的、超齡的、學(xué)習(xí)基礎(chǔ)較弱的農(nóng)民工子女。

而從戶(hù)籍制度本身來(lái)看，它的初始目的是“證明公民身份，維護(hù)治安秩序，服務(wù)于社會(huì)主義建設(shè)”，但在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)資源相對(duì)缺乏，社會(huì)資源分配過(guò)程中形成的各種制度都需要依據(jù)戶(hù)籍制度，進(jìn)而從根本上成為區(qū)分城市與農(nóng)村兩個(gè)社會(huì)階層，形成二元社會(huì)模式的根源，這兩個(gè)社會(huì)階層享受不同的社會(huì)待遇，實(shí)際擁有不同的社會(huì)權(quán)利，同時(shí)隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，戶(hù)籍制度的改革已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程，其弊端越來(lái)越深刻地體現(xiàn)出來(lái)，戶(hù)籍制度的弊端最集中地表現(xiàn)為由于戶(hù)籍制度所劃分的社會(huì)階層在社會(huì)資源分配面前享有不平等的權(quán)利，造成了事實(shí)上的社會(huì)不平等，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民作為擁有農(nóng)村戶(hù)口的農(nóng)民階層，在城市中由于戶(hù)籍的限制而不能享有與城市人口平等的權(quán)利，其中農(nóng)民工子女就學(xué)中出現(xiàn)的種種障礙就是一種集中的體現(xiàn)。

二、農(nóng)民工隨遷子女升學(xué)問(wèn)題面臨困境的重要原因在于升學(xué)考試制度價(jià)值的扭曲

2011年11月25日，9名在京外地家長(zhǎng)代表及1名志愿者帶著一萬(wàn)余名在京外地家長(zhǎng)的簽名，遞交給教育部和北京市教委，建議北京出臺(tái)臨時(shí)措施，允許外地考生在京報(bào)名，參加2011年高考，此前他們已經(jīng)多次遞交簽名，但沒(méi)有獲得有關(guān)部門(mén)的回應(yīng)，家長(zhǎng)們之所以這樣做，是因?yàn)閺?005年起，為制止高考移民現(xiàn)象，教育部出臺(tái)文件要求高考“學(xué)籍、戶(hù)籍”雙認(rèn)定，雖大部分省份規(guī)定，本地生源不受“雙認(rèn)定”限制，但在陜西、海南等省份，對(duì)此規(guī)定則頗為嚴(yán)格，這些規(guī)定致使部分想回老家參加高考的孩子，也遭遇新的門(mén)檻，這就使得國(guó)家為解決隨遷農(nóng)民工子女的就學(xué)問(wèn)題努力遭遇新的阻礙。

而從歷史上看，為了鑄就共同的美利堅(jiān)意識(shí)和價(jià)值觀(guān)，維系美國(guó)式民主，通過(guò)艱苦的努力，美國(guó)建立并完善了它的公共教育體系，一戰(zhàn)時(shí)基本普及了初等義務(wù)教育，二戰(zhàn)后基本普及了中等教育，以保證人民的平等教育權(quán)，20世紀(jì)80年代，前總統(tǒng)布什和克林頓都強(qiáng)調(diào)建立全國(guó)教育目標(biāo)，其重要目標(biāo)之一就是高中畢業(yè)率達(dá)到90%以上，消除少數(shù)族裔和白人學(xué)生在中學(xué)畢業(yè)率上的差距，為了提高教育質(zhì)量，推進(jìn)教育市場(chǎng)化改革，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，保障家長(zhǎng)與學(xué)生的教育選擇權(quán)，美國(guó)政府還從教育服務(wù)的生產(chǎn)角度，不斷鼓勵(lì)各種形式教育機(jī)構(gòu)的建立，允許各種資本和資源進(jìn)入教育服務(wù)領(lǐng)域，以豐富教育服務(wù)的供給類(lèi)型，激發(fā)學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)，保證充分的教育服務(wù)供給，如在公立學(xué)校系統(tǒng)之外建立特許學(xué)校、磁石學(xué)校、家庭學(xué)校、私立學(xué)校，甚至鼓勵(lì)營(yíng)利性學(xué)校和托管學(xué)校的興辦等，其重要價(jià)值在于為不同教育需求的人們提供自由選擇的條件。

在我國(guó)，教育公平是社會(huì)公平的重要內(nèi)容，是社會(huì)公平在教育領(lǐng)域的延伸，也是達(dá)到社會(huì)公平的重要手段和途徑，教育公平主要包括教育權(quán)利平等和機(jī)會(huì)均等，由于影響教育公平的諸多因素在我國(guó)存在，因而目前我國(guó)高等教育領(lǐng)域表現(xiàn)出種種的不公平，主要有:第一，不同地域?qū)W生，接受高等教育的機(jī)會(huì)不一樣，表現(xiàn)在招生錄取分?jǐn)?shù)線(xiàn)各地區(qū)相差很大;第二，不同經(jīng)濟(jì)條件的學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)不一樣，家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的學(xué)生進(jìn)入大學(xué)的機(jī)會(huì)比經(jīng)濟(jì)狀況差的學(xué)生要大得多;第三、不同學(xué)校之間競(jìng)爭(zhēng)不平等，表現(xiàn)在教育資源配置不同，高校之間競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)上的不平等。高等教育公平與效率的矛盾實(shí)質(zhì)上是教育資源的配置問(wèn)題，對(duì)有限的教育資源的配置，要做到公平與效率并重很難，目前采用的“優(yōu)勢(shì)偏向型”的非均衡配置，這種“傾斜”政策類(lèi)似于植物栽培學(xué)中的“花盆”方案:精心選擇一些優(yōu)良品種和幼苗施以特殊的土壤和養(yǎng)料給予特殊的看護(hù)和精心的修整，使其按照?qǐng)@丁的意愿快速成長(zhǎng)，而這就出現(xiàn)了接受高等教育的地域不公，如北京、上海的學(xué)生與廣大的其他中西部城市的學(xué)生有著更多的優(yōu)惠，更遑論隨遷農(nóng)民工子女了。因此需要我們堅(jiān)持區(qū)域教育均衡發(fā)展的原則，區(qū)域教育的均衡發(fā)展既有東、中、西部教育的均衡發(fā)展，也有城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城市與農(nóng)村教育發(fā)展不均衡的原因有許多，但自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是其主要原因，教育均衡發(fā)展的根本在于經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，最有效的措施是國(guó)家統(tǒng)籌，教育完全由地方投資就等于誰(shuí)有錢(qián)誰(shuí)辦教育，誰(shuí)沒(méi)錢(qián)誰(shuí)不辦教育，誰(shuí)錢(qián)多誰(shuí)辦好教育，誰(shuí)錢(qián)少誰(shuí)辦差教育，這必然導(dǎo)致教育的非均衡發(fā)展和教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育的均衡發(fā)展既要從不同區(qū)域的利益來(lái)考慮，更要從國(guó)家的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)衡量，不僅要堅(jiān)持互利，也要堅(jiān)持共利，更多地關(guān)照經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村教育的發(fā)展。

三、我國(guó)教育相關(guān)法律不完善及執(zhí)法不嚴(yán)也是重要原因之一

教育法制化是指國(guó)家通過(guò)教育立法對(duì)教育事業(yè)的發(fā)展實(shí)施干預(yù)和調(diào)控，教育行政部門(mén)行使管理職能以法律為主要依據(jù)，教育問(wèn)題的解決在相當(dāng)程度上訴諸于法律調(diào)節(jié)領(lǐng)域。簡(jiǎn)而言之，教育立法、執(zhí)法與司法成為保證、鞏固、促進(jìn)和發(fā)展教育事業(yè)的重要手段，國(guó)家運(yùn)用法律法規(guī)、撥款、規(guī)劃、政策指導(dǎo)和必要的行政手段對(duì)教育實(shí)行間接管理。然而實(shí)踐證明，我國(guó)教育要走上法制化，只有立法、執(zhí)法、司法是不夠的，還必須有法律監(jiān)督。執(zhí)法監(jiān)督是權(quán)力機(jī)關(guān)為保障法律法規(guī)的正確、有效地實(shí)施，推動(dòng)依法行政，履行監(jiān)督職責(zé)的一種形式。各級(jí)人大及其常委會(huì)作為執(zhí)法監(jiān)督的主體，這是憲法賦予的職權(quán)。執(zhí)法監(jiān)督是教育法制化的保障。執(zhí)法監(jiān)督能最大限度地糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的行為和現(xiàn)象，維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威和尊嚴(yán)。加強(qiáng)對(duì)教育工作的執(zhí)法監(jiān)督是保證教育方面法律法規(guī)有效的實(shí)施，將教育立法宗旨轉(zhuǎn)化為直接的、現(xiàn)實(shí)的行政行為，從而有力地推動(dòng)教育法制化進(jìn)程。

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)教育的管理與規(guī)范主要是以政治文件和部門(mén)政策替代相關(guān)法律，以至在教育改革和發(fā)展過(guò)程中，許多探索無(wú)法可依、許多關(guān)系無(wú)法梳理、許多問(wèn)題無(wú)法參照解決，導(dǎo)致一些制度性漏洞、制度性障礙長(zhǎng)期以來(lái)極大地影響和束縛了教育改革與發(fā)展。

首先，賦權(quán)不明確、與我國(guó)現(xiàn)行的管理體制難以契合，產(chǎn)生了教育經(jīng)費(fèi)的保障問(wèn)題、學(xué)校亂收費(fèi)問(wèn)題、畸形擇校問(wèn)題、德育問(wèn)題、學(xué)術(shù)腐敗問(wèn)題等，造成了一定的負(fù)面影響。為此，應(yīng)制定和完善教育方面的有關(guān)法律法規(guī)，使教育改革有法可依。

從上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，在堅(jiān)持公有制前提下的市場(chǎng)化趨勢(shì)，一方面，以教育資源國(guó)家所有、決策和管理高度集中、政府直接控制為特征的傳統(tǒng)教育體制面臨解構(gòu);另一方面，現(xiàn)代教育體制賴(lài)以形成的一系列基礎(chǔ)性要素尚未發(fā)育成熟;表現(xiàn)在教育領(lǐng)域，就是教育關(guān)系和教育法律關(guān)系的變化與適應(yīng)，從法理上看，教育關(guān)系屬于教育法的主要調(diào)整對(duì)象的范疇，是指一切參與教育活動(dòng)的主體之間的社會(huì)關(guān)系。教育法律關(guān)系則屬于教育法調(diào)整結(jié)果的范疇，是指受教育法調(diào)整的教育主體之間的法律關(guān)系。教育關(guān)系作為一種事實(shí)關(guān)系而存在，教育法律關(guān)系則作為一種價(jià)值關(guān)系而存在。在邏輯上，前者是因，后者是果，二者具有直接的相關(guān)度。傳統(tǒng)教育關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容嬗變的表征和規(guī)律，已成為現(xiàn)代教育法變遷的重要依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

其次，隨遷農(nóng)民工子女由于法規(guī)不完善而導(dǎo)致的自身一些因素也影響著其升學(xué)，主要表現(xiàn)在:一是傳統(tǒng)的教育觀(guān)念，片面的“人才觀(guān)”根深蒂固，現(xiàn)行的考試制度弊端明顯?！皩W(xué)而優(yōu)則仕”，“考試論勝敗，一分定終身”的現(xiàn)象影響著社會(huì)、家庭、學(xué)校和學(xué)生本人，至今未見(jiàn)根本改變。中、高考指揮棒的作用致使教育改革、推進(jìn)素質(zhì)教育成效不明顯，認(rèn)為“讀書(shū)無(wú)用”、“升學(xué)無(wú)望”等;二是由于地域和經(jīng)濟(jì)條件的制約，事實(shí)上的基礎(chǔ)薄弱校依然存在，辦學(xué)條件差，管理水平和師資水平低，不能因材施教，學(xué)生因成績(jī)差產(chǎn)生的“自卑”心理、“厭學(xué)”傾向日益加劇等;三是父母離異的家庭日漸增多，使得初中學(xué)生心理產(chǎn)生障礙，加之單親或監(jiān)護(hù)人放任或教育不得法，同時(shí)，因各種原因造成家庭經(jīng)濟(jì)困難，無(wú)力支付學(xué)習(xí)費(fèi)用導(dǎo)致升學(xué)困難等。

以上是我省農(nóng)民工隨遷子女升學(xué)問(wèn)題面臨困境的主要原因。此外，我省城鄉(xiāng)、各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)及教育發(fā)展不平衡和相關(guān)社會(huì)問(wèn)題是農(nóng)民工隨遷子女升學(xué)問(wèn)題面臨困境的深層次原因。

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