■本刊記者 查 英

《決策》：十八屆三中全會以來，在以行政審批的“減法”贏得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“加法”這個大背景下，銅陵市決策層在行政審批制度改革方面做了哪些部署？這幾輪改革對銅陵經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義是什么？

黃然：銅陵啟動行政審批制度改革是比較早的，從2004年開始，已歷經(jīng)五輪行政審批清理。十八屆三中全會以來，銅陵按照黨中央和國務(wù)院的部署，進(jìn)一步簡政放權(quán)，釋放市場活力。一是進(jìn)一步減少審批事項(xiàng)；二是進(jìn)一步縮短審批時間；三是進(jìn)一步規(guī)范審批流程。銅陵市的改革不僅僅是行政審批制度改革，更是以行政審批制度為核心的政府服務(wù)理念和服務(wù)方式的全面革新，最終目的是方便企業(yè)和老百姓，提升政府服務(wù)效率，提高為民服務(wù)水平。

隨著改革產(chǎn)生的“蝴蝶效應(yīng)”逐步釋放，銅陵老百姓的幸福感不斷提升，對政府的評價也越來越高。對于銅陵來說，行政審批改革的意義，就是在經(jīng)濟(jì)下行與區(qū)域競爭加劇的壓力下，積極釋放市場活力，促進(jìn)銅陵城市的轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)的升級，改革對于這個資源枯竭的老工業(yè)城市尤顯緊要。

《決策》：各個城市都在推進(jìn)行政審批改革，與兄弟城市相比，銅陵市改革過程中的亮點(diǎn)是什么？

黃然：改革都是在摸索中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，各個地方的改革也會因時因地有所不同。整體來說，銅陵在改革過程中的著力點(diǎn)是“減少審批、加快審批、規(guī)范審批，審批服務(wù)化”，建立“大審批”模式的新機(jī)制。一是將市級行政許可審批事項(xiàng)減少至88項(xiàng)，為全省審批項(xiàng)目最少。二是成立了以部門主要負(fù)責(zé)人為組長的各部門審批責(zé)任小組，集中行使本部門審批權(quán)，建立起審批工作“行政首長負(fù)責(zé)制”工作架構(gòu)，確立了部門內(nèi)部行政審批“一個窗口對外”的組織模式。三是實(shí)行聯(lián)合審批模式，促進(jìn)審批工作公開、透明、提速、提效。四是創(chuàng)新建立了審批代辦、聯(lián)合預(yù)審以及項(xiàng)目審批“服務(wù)——報告——反饋”一體化制度，率先試行了先批后審、先證后費(fèi)改革，同時網(wǎng)上審批受理和辦理也處于省內(nèi)領(lǐng)先水平。

《決策》：目前審批改革正逐步進(jìn)入精細(xì)化改革階段，銅陵市在改革過程中遇到的難點(diǎn)是什么？改革突破的切入點(diǎn)在哪里？

黃然：難點(diǎn)在政府自身，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是“審批萬能”思維根深蒂固。對于行政審批權(quán)，有的“不愿放”，擔(dān)心權(quán)力削弱、地位和利益受損；有的“不敢放”，擔(dān)心失去抓手，無法實(shí)施有效管理，秩序會失控；還有的則是“不會放”，不知道哪些審批權(quán)該取消、哪些該下放、哪些該保留。二是審批環(huán)節(jié)不完全透明，自由裁量權(quán)過大，為權(quán)力尋租提供了可能。有些部門以工作規(guī)范為由制造了手續(xù)繁瑣、環(huán)節(jié)稠密、周期漫長的審批局面。有些部門搞“多頭受理”、“前店后坊”、處處“刁難”，這些情況都要花很大力氣去扭轉(zhuǎn)。

目前，銅陵市行政審批改革的重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目審批領(lǐng)域。改革的著力點(diǎn)就是要防止和消除審批條件膨脹、審批周期冗長、審批程序繁雜；把審批的重點(diǎn)放在節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術(shù)、安全等標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入上。同時要進(jìn)一步深化、規(guī)范投資項(xiàng)目聯(lián)合審批服務(wù)措施。把聯(lián)合審批作為審批的常態(tài)化工作，通過預(yù)審，發(fā)現(xiàn)影響審批的障礙，指導(dǎo)、引導(dǎo)投資人完善相關(guān)審批條件，消除投資人的顧慮。同時發(fā)揮網(wǎng)上審批的優(yōu)勢，拓展審批受理反饋渠道，著力提高網(wǎng)上辦結(jié)率。

《決策》：不管是國家層面還是地方，改革雖取得一定成效但離市場的需要還有差距，特別是行政審批工作中程序多、效率低等現(xiàn)象仍然存在，對此，銅陵市在改革中如何對待這些頑疾？改革的持續(xù)動力來自哪里？

黃然：行政審批改革經(jīng)歷這么多年，已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期，同時也進(jìn)入精細(xì)化階段。從我個人的判斷來看，最大的擔(dān)心還是不作為。例如在審批過程中，為避免服務(wù)對象投訴，大差不差的就給你批了，這也是不作為。改革動力也會衰減，要保證動力一直持續(xù)下去，需要外部的監(jiān)督，需要建立一個普遍的公開制度讓老百姓參與監(jiān)督，要讓審批者感到“始終有人盯著”。這個監(jiān)督機(jī)制的建立還需要社會各個方面的共同努力，共同推進(jìn)，需要一個過程。政府與市場是一起成長的，政府在規(guī)范自身行為的過程中，市場主體不斷給你挑毛病，你就會有不斷進(jìn)行改進(jìn)的動力和壓力，通過不斷的“壓力—→適應(yīng)”運(yùn)動，雙方就會相互促進(jìn)，共同進(jìn)步。

《決策》：銅陵行政審批制度改革下一步的工作思路是怎樣的？主要的工作抓手是什么？如何保證改革有效進(jìn)行？

黃然：今后一個時期，我們將集中精力推進(jìn)審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，用“剛性約束”卡住審批“自由裁量”。2013年銅陵市政府下發(fā)文件，圍繞轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化監(jiān)管和服務(wù)，從審批權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)、審批條件標(biāo)準(zhǔn)、審批監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)三個方面作出了明確規(guī)定，堅(jiān)持落實(shí)“一個窗口對外”集中審批權(quán)，同時建立審批條件“負(fù)面清單”，約束審批過程中的自由裁量權(quán)。

通過對銅陵市行政審批制度改革實(shí)踐的分析，我們感到，深化行政審批制度改革，著眼點(diǎn)不在于審批事項(xiàng)多一項(xiàng)少一項(xiàng)，而應(yīng)當(dāng)把落腳點(diǎn)放在推進(jìn)審批權(quán)力法治化、責(zé)任化與服務(wù)化。要達(dá)到上述“三化”目標(biāo)，必須嚴(yán)格做到審批條件法定，否則審批制度改革就不能達(dá)到促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的目的。去年銅陵市成立了專門的工作組對全市實(shí)施的行政審批項(xiàng)目實(shí)施條件進(jìn)行集中清理，共削減各類非法定條件868個，進(jìn)一步限制了審批的自由裁量權(quán)。

為了推進(jìn)審批標(biāo)準(zhǔn)化，我們還將進(jìn)一步規(guī)范政務(wù)服務(wù)工作。主要任務(wù)有：一是開展政策執(zhí)行情況檢查。檢查“兩集中、兩到位”等各項(xiàng)改革措施是否都已到位，未到位的要立即整改。目前，有些單位因?yàn)閷徟〗M未集中移到中心，窗口授權(quán)不夠而延長了審批時限。二是認(rèn)真落實(shí)中央和省取消和下放有關(guān)行政審批權(quán)的規(guī)定，該下放的全面下放到位。同時，將保留的所有行政審批事項(xiàng)的審批條件目錄化，審批程序規(guī)范化、公開化，并盡可能地縮短審批時限，提高審批效率。三是規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)管工作，對各單位監(jiān)管責(zé)任履行情況、程序、結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前，銅陵市正結(jié)合黨的群眾路線教育實(shí)踐活動，重點(diǎn)對“監(jiān)管服務(wù)缺位問題、執(zhí)法監(jiān)管越位問題、相關(guān)制度落實(shí)問題、執(zhí)法作風(fēng)問題”等四個方面進(jìn)行治理、整頓。最后，要通過建章立制，使行政監(jiān)管執(zhí)法程序規(guī)范、公開，對行政執(zhí)法過程及結(jié)果建檔立卷，使行政執(zhí)法和服務(wù)的全過程都能接受人民群眾的公開監(jiān)督。