張靜

2014年3月1日，就在全國(guó)兩會(huì)即將召開(kāi)之際，昆明發(fā)生了讓世人震驚的嚴(yán)重暴力恐怖襲擊事件，造成29人死亡、143人受傷。這起由新疆分裂勢(shì)力一手策劃組織的嚴(yán)重暴力恐怖事件，再一次讓公眾緊繃反對(duì)恐怖主義的神經(jīng)。

2014年全國(guó)兩會(huì)期間，多位代表委員建議應(yīng)盡快出臺(tái)“國(guó)家反恐法”。據(jù)國(guó)內(nèi)媒體報(bào)道，2005年，我國(guó)“反恐怖法”的框架結(jié)構(gòu)就已經(jīng)完成，但出于解決如何界定基礎(chǔ)概念和設(shè)計(jì)特殊的反恐措施等需要，這部法律遲遲未出臺(tái)。

3月9日，針對(duì)全國(guó)人大代表提出制定反恐法的議案，全國(guó)人大常委會(huì)法工委刑法室副主任臧鐵偉接受采訪時(shí)表示，全國(guó)人大將根據(jù)反恐工作實(shí)際需要，在廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)、研究法律調(diào)整范圍等問(wèn)題的基礎(chǔ)上，按照法定程序進(jìn)行。

“目前，我國(guó)反恐立法的條件已經(jīng)基本成熟，標(biāo)志是2011年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》，意味著我國(guó)開(kāi)始邁出制定專門(mén)反恐法的步伐?！北本煼洞髮W(xué)刑事法律研究院院長(zhǎng)趙秉志在接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)說(shuō)。

這是一部什么性質(zhì)的法律？它該如何制定？它的出臺(tái)對(duì)完善我國(guó)反恐體系會(huì)起到怎樣的作用？本刊記者采訪數(shù)位長(zhǎng)期關(guān)注反恐立法的學(xué)者，對(duì)此進(jìn)行了分析。

形勢(shì)嚴(yán)峻，必須專門(mén)立法

恐怖主義進(jìn)入中國(guó)，最早可追溯到新中國(guó)成立初期。

“可以說(shuō)，新中國(guó)成立時(shí)就開(kāi)始了反恐工作，特別是新政府建立初期，外國(guó)在華的間諜特務(wù)和國(guó)民黨留在大陸的殘余勢(shì)力，進(jìn)行各種恐怖活動(dòng)。但是上世紀(jì)60、70年代之前，中國(guó)人很少知道或提及‘恐怖主義?！敝袊?guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)理事、原中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院教授梁淑英向《瞭望東方周刊》介紹。

隨著改革開(kāi)放的步伐加大，我國(guó)的國(guó)際交流與合作的飛速發(fā)展，犯罪手段和范圍也多了起來(lái)。

“東突打響了恐怖主義的第一槍?！鄙虾?guó)際問(wèn)題研究中心理事會(huì)副主席潘光說(shuō)，“可以認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)時(shí)才真正意識(shí)到了恐怖主義?！?/p>

根據(jù)國(guó)新辦資料《“東突”恐怖勢(shì)力難脫罪責(zé)》，自1990年至2001年，境內(nèi)外“東突”恐怖勢(shì)力在中國(guó)新疆境內(nèi)制造了至少200起恐怖暴力事件，造成162人喪生、440多人受傷的嚴(yán)重后果，其中包括在公共場(chǎng)所引爆炸彈等事件。

“上世紀(jì)90年代，國(guó)內(nèi)有一種看法，即中國(guó)的恐怖主義只發(fā)生在新疆，全國(guó)范圍沒(méi)有嚴(yán)重的恐怖主義。所以，當(dāng)時(shí)沒(méi)有真正形成國(guó)家反恐戰(zhàn)略，反恐工作局限在新疆等局部范圍，主要目標(biāo)是‘東突?！迸斯庹f(shuō)。

2009年在烏魯木齊發(fā)生的“7·5”事件，是近幾年發(fā)生在我國(guó)境內(nèi)的影響最大、手段殘忍、傷亡最嚴(yán)重的一起暴力恐怖事件，共造成197人死亡、1700多人受傷，331個(gè)店鋪和1325輛汽車(chē)被砸燒，眾多市政公共設(shè)施被損毀。

2013年的“10·28”恐怖襲擊事件和剛剛發(fā)生不久的“3·01”昆明暴恐案都證明了一點(diǎn)，我國(guó)境內(nèi)的恐怖活動(dòng)犯罪進(jìn)入了新的嚴(yán)重危害期。

“特別是2013年以來(lái)，‘東突恐怖勢(shì)力開(kāi)始走出邊疆地區(qū)，相繼在北京、昆明等地實(shí)施暴力恐怖犯罪，并以不特定的社會(huì)公眾為侵害對(duì)象。這意味著，恐怖活動(dòng)向我國(guó)內(nèi)地滲透成為現(xiàn)實(shí)，對(duì)我國(guó)的安全與穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，迫切需要更有力的法律武器予以應(yīng)對(duì)?！壁w秉志對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院安全與軍控研究所所長(zhǎng)李偉告訴《瞭望東方周刊》：“我國(guó)一直都有很明確的反恐原則，但是對(duì)具體的局部問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，比如對(duì)恐怖主義的嚴(yán)重程度和我們掌控程度的認(rèn)識(shí)，有不足之處。而從國(guó)際社會(huì)看，‘9·11以后不論是整體認(rèn)識(shí)還是防治措施上都有了明顯的提高?！?/p>

“9·11”后第45天，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什簽署了兩院通過(guò)的《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案》，該法又被廣泛稱作《反恐怖法》。俄羅斯在1998年就通過(guò)了聯(lián)邦反恐法，2004年又提出根據(jù)新的形勢(shì)對(duì)該法作進(jìn)一步的修改。德、法、日、英、南非等國(guó)家也都陸續(xù)通過(guò)了反恐專門(mén)立法。

我國(guó)香港特別行政區(qū)先后通過(guò)了《2002年聯(lián)合國(guó)（反恐怖主義措施）條例》和《2004年聯(lián)合國(guó)（反恐怖主義措施）（修訂）條例》；澳門(mén)特別行政區(qū)于2006年通過(guò)了《預(yù)防及遏止恐怖主義犯罪法》。

從“協(xié)調(diào)小組”到“領(lǐng)導(dǎo)小組”

數(shù)次恐怖襲擊事件造成的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了普通形式犯罪的損害和影響，在此背景下，雖然“反恐法”還未出臺(tái)，但中國(guó)反恐機(jī)制建設(shè)也加快了步伐。

“公安部成立了反恐局，外交部成立了涉外事務(wù)安全司，地方也建立了相應(yīng)的反恐機(jī)構(gòu)，保證在遇恐怖襲擊時(shí)各部門(mén)能協(xié)調(diào)一致?！绷菏缬⒄f(shuō)，“目前國(guó)家級(jí)、地區(qū)級(jí)、作戰(zhàn)部隊(duì)等層次的反恐機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立，一旦這些機(jī)構(gòu)高效運(yùn)作起來(lái)，無(wú)論中國(guó)哪個(gè)地區(qū)發(fā)生恐怖襲擊，應(yīng)急系統(tǒng)都將迅速啟動(dòng)，確保反恐行動(dòng)的實(shí)施?！?/p>

在我國(guó)反恐體系占據(jù)舉足輕重作用的機(jī)構(gòu)是2001年成立的國(guó)家反恐怖工作協(xié)調(diào)小組，其小組辦公室設(shè)立在公安部反恐局，承擔(dān)協(xié)調(diào)小組的日常工作。

2013年，國(guó)家反恐怖協(xié)調(diào)小組更名為國(guó)家反恐怖領(lǐng)導(dǎo)小組。

“這些調(diào)整體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)反恐工作的重視，對(duì)恐怖主義在中國(guó)境內(nèi)的嚴(yán)重危害程度上升到了一個(gè)新的認(rèn)識(shí)層面。更名后的國(guó)家反恐怖領(lǐng)導(dǎo)小組能更好協(xié)調(diào)各職能部門(mén)，調(diào)動(dòng)國(guó)家級(jí)資源對(duì)重點(diǎn)地區(qū)反恐工作進(jìn)行有針對(duì)性的加強(qiáng)?！崩顐フf(shuō)。

國(guó)家反恐領(lǐng)導(dǎo)小組是國(guó)務(wù)院的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。據(jù)李偉介紹，國(guó)家反恐領(lǐng)導(dǎo)小組由國(guó)務(wù)委員領(lǐng)導(dǎo)，下屬領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，以具體執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組的政策、意見(jiàn)和決議。

反恐領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位將包括公安、安全、武警、軍隊(duì)、外交機(jī)構(gòu)等職能部門(mén)，還會(huì)有交通、衛(wèi)生、民政等配合單位。在反恐方面，領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)成員單位進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)，這將有利于各單位在收集情報(bào)、應(yīng)對(duì)恐怖威脅、處置善后等方面各司其職、提高效率。

“十八屆三中全會(huì)提出設(shè)立的國(guó)家安全委員會(huì)，是新中國(guó)成立后維護(hù)整個(gè)國(guó)家安全問(wèn)題上出現(xiàn)的最大的一次結(jié)構(gòu)性改革。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整體國(guó)家安全、頂層戰(zhàn)略上將會(huì)發(fā)揮極為關(guān)鍵和重要的作用，可以改變以前我們?cè)诿鎸?duì)國(guó)家安全問(wèn)題頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的現(xiàn)狀，必須要統(tǒng)籌我們面臨的各種威脅，其中就包括恐怖主義威脅?！崩顐フf(shuō)。endprint

組建專門(mén)的反恐機(jī)構(gòu)，對(duì)恐怖襲擊的快速反應(yīng)機(jī)制產(chǎn)生的效果相當(dāng)明顯。

“2009年的‘7·5事件發(fā)生后，雖然立即成立了善后處理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但截至當(dāng)年8月3日，首批83名犯罪嫌疑人才被批準(zhǔn)逮捕。而剛發(fā)生不久的昆明暴恐案，在30個(gè)小時(shí)之內(nèi)就偵破案件，逮捕了犯罪嫌疑人。雖然兩起案件的嚴(yán)重程度不同，但從中也能看出，不到5年的時(shí)間里，國(guó)家對(duì)恐怖襲擊的快速反應(yīng)機(jī)制在逐漸完善?！绷菏缬⒄f(shuō)。

全民意識(shí)與國(guó)際協(xié)作

除相關(guān)部門(mén)構(gòu)建反恐系統(tǒng)外，對(duì)于中國(guó)政府，反恐方面的工作還包括培養(yǎng)公民的自我安全意識(shí)、與其他國(guó)家間在反恐方面的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

觀察近幾起恐怖襲擊事件中的群眾應(yīng)急反應(yīng)和處理方法，可以看出我國(guó)民眾嚴(yán)重缺乏反恐意識(shí)和科學(xué)的逃生技能。

“反恐機(jī)制中的防范預(yù)警、快速反應(yīng)、后果處理和全民教育這幾個(gè)方面，我們最缺乏的是全民教育。”李偉說(shuō)，“近幾年的幾起恐怖襲擊，我們還沒(méi)有把全民反恐安全意識(shí)作為頂層設(shè)計(jì)以各種形式落實(shí)下來(lái)，目前沒(méi)有一個(gè)國(guó)家級(jí)的培養(yǎng)公民安全意識(shí)的整體機(jī)制，這個(gè)戰(zhàn)略還沒(méi)有形成?！?/p>

李偉建議，中國(guó)公民的安全意識(shí)培養(yǎng)要包含野外求生、逃生和救助（自我救助和相互救助）三個(gè)方面。

“安全是和諧社會(huì)最根本的一個(gè)基礎(chǔ)，全民安全意識(shí)，應(yīng)該貫穿從幼兒園到整個(gè)教育過(guò)程的結(jié)束，這樣才會(huì)使得公民在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)會(huì)有一種條件反射的應(yīng)對(duì)措施，比如日本的防震減災(zāi)的安全意識(shí)教育，其他國(guó)家的童子軍夏令營(yíng)，就是培養(yǎng)孩子從小知道在不同突發(fā)事件過(guò)程中需要做什么?！崩顐フf(shuō)。

趙秉志舉例，公安部反恐怖局曾經(jīng)印發(fā)《公民防范恐怖襲擊手冊(cè)》，就是一個(gè)很好的嘗試，可以引導(dǎo)社會(huì)公眾采取正確措施規(guī)避危險(xiǎn)，以最大限度地降低恐怖活動(dòng)的危害程度。

除了國(guó)內(nèi)反恐體系的建立，作為聯(lián)合國(guó)的會(huì)員國(guó)和安全理事會(huì)的常任理事國(guó)，中國(guó)高度重視反恐國(guó)際合作，參加聯(lián)合國(guó)主持制定的或國(guó)際會(huì)議通過(guò)的反恐怖國(guó)際公約。例如2001年的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》等一系列公約、條約。

近年來(lái)在上海合作組織框架內(nèi)，哈薩克斯坦、中國(guó)、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦邊防部門(mén)在多邊和雙邊合作領(lǐng)域及時(shí)互通情報(bào)信息，協(xié)調(diào)行動(dòng)，在維護(hù)邊境秩序、防范打擊恐怖主義等跨國(guó)犯罪方面進(jìn)行了合作。

中國(guó)與周邊國(guó)家的反恐合作一直比較順利，但在打擊以“世維會(huì)”為首的東突勢(shì)力上，我國(guó)與歐美國(guó)家的合作面臨諸多困境。

“一些歐美國(guó)家基于自身的利益和自己的價(jià)值取向，即‘反恐雙重標(biāo)準(zhǔn)，使得我國(guó)和歐美國(guó)家合作反恐時(shí)遇到很大阻礙。比如以‘世維會(huì)為首的東突勢(shì)力在西方國(guó)家得到非政府組織資金上的援助等，這種障礙還要進(jìn)一步的逾越，需要西方國(guó)家在反恐合作方面拿出誠(chéng)意和行動(dòng)?！崩顐フf(shuō)。

反恐法首先是一部預(yù)防法

聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織為了有效遏制和打擊恐怖活動(dòng)所通過(guò)的一系列公約、條約和決議，如《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》就列舉了特定行為，要求締約國(guó)在本國(guó)國(guó)內(nèi)法中將該行為規(guī)定為刑事犯罪。趙秉志認(rèn)為，我國(guó)要在立足本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，對(duì)照國(guó)際反恐公約、決議的要求，推進(jìn)反恐立法的完善。

“9·11”事件后，美國(guó)、俄羅斯、英國(guó)等國(guó)均通過(guò)新的專門(mén)立法促進(jìn)反恐怖工作的開(kāi)展。盡管各國(guó)和地區(qū)反恐法的內(nèi)容各具特色，但在概念界定、反恐怖措施的設(shè)置等方面也存在一定的共同之處，甚至具備某種規(guī)律性。

趙秉志分析，恐怖主義并不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的法律概念，它更具有較為濃厚的社會(huì)政治色彩。如2001年《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》就使用了“恐怖主義”的概念，并對(duì)此進(jìn)行明確界定。國(guó)際社會(huì)對(duì)恐怖主義的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)逐漸淡化政治色彩的過(guò)程。

早期國(guó)際社會(huì)通常認(rèn)為恐怖主義具有某種政治目標(biāo)或政治目的，影響了國(guó)際反恐合作的開(kāi)展。近年來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始突出恐怖主義“制造社會(huì)恐慌”的特點(diǎn)，呈現(xiàn)出“去政治化”趨勢(shì)。

“從法律視角來(lái)看，我國(guó)反恐法律體系使用的專門(mén)概念主要包括‘恐怖活動(dòng)、‘恐怖活動(dòng)犯罪等。根據(jù)2011年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》的規(guī)定，恐怖活動(dòng)包括采取暴力手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失、公共設(shè)施損壞、社會(huì)秩序混亂等嚴(yán)重社會(huì)危害的行為，即通常所說(shuō)的‘暴力恐怖活動(dòng)。同時(shí)，恐怖活動(dòng)還包括破壞、恐嚇行為，以及煽動(dòng)、資助或者以其他方式協(xié)助實(shí)施上述活動(dòng)的行為?！壁w秉志說(shuō)。

對(duì)恐怖活動(dòng)進(jìn)行明確的界定后，邁出了反恐立法的第一步，下一步就是如何制定這部法律的問(wèn)題。

反恐法不同于我國(guó)任何一部法律?！皬姆缸镄g(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，其他犯罪是隱性犯罪活動(dòng)，但是恐怖襲擊是顯性犯罪活動(dòng)，公開(kāi)實(shí)施恐怖襲擊?？植婪缸飳?shí)施之前具有很強(qiáng)的隱蔽性，組織活動(dòng)的嚴(yán)密性，發(fā)生后最突出的是突發(fā)性和顯性的影響和危害。正是這些特殊性，使得以往打擊犯罪的法律在面對(duì)恐怖威脅時(shí)有明顯的不足。”李偉說(shuō)。

目前我國(guó)對(duì)犯罪處罰的法律主要是《刑法》和《刑事訴訟法》，“《刑法》對(duì)恐怖犯罪進(jìn)行了入罪，還有刑法處罰，我稱之為威懾性法律，不犯罪就不會(huì)受到刑法的懲處，犯了罪就要依法懲處。我國(guó)《刑法》最高的處罰就是死刑，但是死刑對(duì)恐怖分子不具備威懾效果，因?yàn)榭植婪肿右运雷鳛樗^自身追求，所以《刑法》很難威懾恐怖分子。”李偉說(shuō)，“這樣，對(duì)恐怖活動(dòng)就要有另一部法律來(lái)制裁，這部法律是一部預(yù)防法而不是威懾法，及時(shí)采取預(yù)防措施，及時(shí)遏制恐怖活動(dòng)的發(fā)生才是最終目的?！?/p>

稍有不慎就可能造成公民權(quán)利的不當(dāng)限縮

在趙秉志看來(lái)，“反恐法”之所以久久未出臺(tái)，是因?yàn)樗推渌纱嬖趦牲c(diǎn)最大的不同：一是反恐怖工作牽涉面廣、情況復(fù)雜，涉及行政法、刑事法、軍事法等多種法律關(guān)系，在反恐立法過(guò)程中，需要使反恐法與原有的法律法規(guī)保持銜接，以保持我國(guó)法律體系的內(nèi)部和諧，避免與相關(guān)條款存在重復(fù)、交叉乃至矛盾之處。

二是反恐法是一部動(dòng)用最優(yōu)勢(shì)國(guó)家權(quán)力防治恐怖活動(dòng)的法律，除了常規(guī)的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之外，甚至包括中國(guó)人民解放軍、武裝警察和民兵組織等力量，稍有不慎就可能造成公民權(quán)利的不當(dāng)限縮，或是影響國(guó)家法治建設(shè)的正確走向。既要確保預(yù)防和懲治恐怖活動(dòng)，又要做到充分保障人權(quán)，是我國(guó)反恐立法的難點(diǎn)之一。

“長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)恐怖活動(dòng)犯罪的規(guī)定主要存在于刑事法領(lǐng)域。在實(shí)體法方面，我國(guó)近年來(lái)通過(guò)了一系列刑法修正案，對(duì)組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪進(jìn)行修訂，增設(shè)資助恐怖活動(dòng)罪，并且將恐怖活動(dòng)犯罪規(guī)定為特殊累犯；在程序法方面，2013年修改后的刑事訴訟法更是有七個(gè)條款明確涉及恐怖活動(dòng)犯罪的追訴，包括級(jí)別管轄、律師會(huì)見(jiàn)、證人保護(hù)、違法所得沒(méi)收程序等內(nèi)容?！壁w秉志向《瞭望東方周刊》介紹。

在制定反恐法的過(guò)程中，要對(duì)中國(guó)近年來(lái)實(shí)際工作中的一些有效做法，如認(rèn)定恐怖組織和恐怖分子、凍結(jié)涉恐資產(chǎn)、恢復(fù)社會(huì)秩序等做法及時(shí)納入法制軌道，并根據(jù)具體情況制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。同時(shí)要對(duì)反恐工作的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，將已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的恐怖活動(dòng)，全部納入法律規(guī)制的范圍。此外，可以通過(guò)修改刑法、刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，包括增設(shè)恐怖活動(dòng)罪之專門(mén)罪名，加大對(duì)恐怖活動(dòng)的制裁力度。

“長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)法律關(guān)于反恐的條款集中規(guī)定于刑法中，使得反恐立法呈現(xiàn)一種‘以刑法為主，諸法配合的格局。這種格局容易使人將反恐怖工作與刑事制裁相混同，且與國(guó)際反恐法治的發(fā)展趨勢(shì)不符。2011年10月29日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作的決定》，這標(biāo)志著我國(guó)反恐怖法律體系的初步形成?！稕Q定》通過(guò)之后，我國(guó)反恐法律體系就形成了‘以專門(mén)反恐法為主導(dǎo)，諸法配合的新格局。由此達(dá)成兩個(gè)銜接：從效力等級(jí)來(lái)看，各法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、司法解釋圍繞《決定》的專門(mén)內(nèi)容，相互配合，形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體；從反恐職能來(lái)看，應(yīng)當(dāng)是預(yù)防、處置、制裁和恢復(fù)等內(nèi)容的相互銜接?！壁w秉志說(shuō)。

“‘反恐法最重要的是和程序法的區(qū)別，也就是《刑事訴訟法》，對(duì)恐怖襲擊采取的行動(dòng)，程序可獨(dú)立于《刑事訴訟法》之外，只有這樣才能有一個(gè)迅速反應(yīng)的過(guò)程，將傷亡降到最低?！崩顐フf(shuō)，“‘反恐法是一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家必備的法律。只要有恐怖活動(dòng)的存在，在依法治國(guó)的框架下，‘反恐法就是依法反恐最主要的依據(jù)。”endprint