鐘培武

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資：地方債務(wù)治理與模式創(chuàng)新

鐘培武

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

基礎(chǔ)設(shè)施是支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的硬件載體和必要條件，具有公共物品屬性。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展產(chǎn)生了巨大的投融資需求，依托于政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資帶來了沉重的地方財政壓力和債務(wù)問題，不具備可持續(xù)性，也不利于釋放民間資本的投資活力。創(chuàng)新城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資模式，要厘清政府的投融資職能，建立規(guī)范的地方政府債務(wù)融資渠道，通過大力發(fā)展公私合作伙伴關(guān)系融資來有效利用社會資本，同時加強政府的市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能。

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施；政府主導(dǎo)；公私合作伙伴關(guān)系

基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和載體，為城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活提供了一般條件和基本服務(wù)，是支撐城區(qū)擴張和城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要條件，對于增強城鎮(zhèn)綜合承載能力、改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境和推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。近些年我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也體現(xiàn)在了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)上，統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從2004年的3.04萬平方公里增加到2012年的4.56萬平方公里，年均增長6.23%，遠超過同期城鎮(zhèn)人口年均3.89%的增速，各項城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了大力發(fā)展，如表1。

提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平是我國現(xiàn)代化建設(shè)的既定方向和目標(biāo)，也是有效擴大國內(nèi)需求、推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要動力，有利于實現(xiàn)未來經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。和發(fā)達國家相比較，我國城鎮(zhèn)化水平依然有很大的提升空間，這將帶來規(guī)模巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資需求。

表1 2004—2012年我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況表

一、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的分類特征與投資模式

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)域性的公共物品，開放性強，受益面廣，具有以下特點：

一是社會性?；A(chǔ)設(shè)施是關(guān)系到國計民生的基礎(chǔ)性設(shè)施，涉及城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)和生活的多方面，社會影響性十分廣泛。二是公共性?；A(chǔ)設(shè)施作為城鎮(zhèn)公共物品，具有消費的非競爭性、受益的非排他性和效用的不可分割性等特征，公益性強，投資回報率低，資金回收期較長。三是規(guī)模性。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于固定資產(chǎn)投資，建設(shè)規(guī)模巨大，一般會產(chǎn)生高強度的投資需求，建設(shè)周期較長，設(shè)施的規(guī)模性往往伴隨有壟斷性經(jīng)營的特點。四是專用性。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施具有較強的資產(chǎn)專用性，對地域和空間有極強的依附性，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本具有沉沒性，建成后不能挪作他用，基本沒有殘余價值。

從投資收益和受益對象出發(fā)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施按照公共物品屬性可以分為純公益性設(shè)施、準(zhǔn)公益性設(shè)施和經(jīng)營性設(shè)施三大類[1]，如表2。

表2 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施按投資收益與受益對象分類

基礎(chǔ)設(shè)施作為城鎮(zhèn)的公共物品，投資主體包含了從政府單一的投資主體到多元化的市場投資主體，投資資金來源包括財政性資金、國有投融資平臺公司的融資以及來自市場的民間社會資本等。

政府直接投資模式。城鎮(zhèn)純公益性基礎(chǔ)設(shè)施是針對全社會的開放型使用和消費，市場化的使用收費機制難以實現(xiàn)，難以實現(xiàn)排他性限制和有償使用界定，一般由政府投資建設(shè)，保障了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給，也符合公平原則。從國際經(jīng)驗來看，主要是依靠地方政府投資，或者是具有政府背景的市政公司或者公營團體投資建設(shè)。和我國近些年城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生的大量融資需求不同的是，西方發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展經(jīng)歷了一段較長的歷史時期，地方政府在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的財政投入是一個持續(xù)的長期過程，雖然也存在投資資金需求，但不存在短期內(nèi)聚集大量建設(shè)資金的壓力。許多國家的地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施的融資投資方面，把發(fā)行各種期限的市政建設(shè)債券作為一個重要融資渠道。例如，美國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)允許以地方市政債券融資，包括以地方全部稅收收入擔(dān)保的一般責(zé)任債券和特定項目收益?zhèn)?/p>

政府與社會資本投資并舉模式。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，除去政府的直接投資外，對于兼具公益性和經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施，不少國家采取了政府投資和社會資本投資并舉的做法，并對社會資本投資予以財政補貼或稅收優(yōu)惠等扶持措施，如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的公私合作伙伴關(guān)系（PPP），政府通過服務(wù)外包和特許經(jīng)營許可等，吸引各類社會資本投資。準(zhǔn)公益性城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施雖然可以實現(xiàn)部分市場化收費，但往往收益率低，需要政府的相應(yīng)支持政策，包括價格補貼、減免稅、財政貼息以及獲得相關(guān)土地的優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。日本和韓國在20世紀(jì)70年代為促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，給予投資企業(yè)在土地征用方面的優(yōu)惠待遇和財政補貼，并且政策性的金融機構(gòu)向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長期低息貸款，由財政向銀行進行貼息。[2]

市場化投資模式。對于經(jīng)營性的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，很多國家引入了多元化的市場投資和運營機制，政府主要發(fā)揮市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能。政府公共部門制定監(jiān)管規(guī)則，通過股權(quán)和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等方式，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)在政府公共部門職能的同時也為民營部門帶來利益。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的市場化融資通過允許和促進民營企業(yè)進入公共物品的生產(chǎn)和供給領(lǐng)域，減輕了地方政府的財政負擔(dān)，打破了政府和具有政府背景企業(yè)的壟斷經(jīng)營，提高了城鎮(zhèn)公共物品的供給效率。在我國，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的市場主體主要是依托于政府的各類國有公司和投融資平臺公司。

圖1 我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源渠道

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品特性，一定程度上限制了市場機制在投資建設(shè)中的功能發(fā)揮。在我國城鎮(zhèn)化的快速建設(shè)推進中，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資中發(fā)揮著核心作用，政府直接投資和依托于政府的投融資平臺是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源渠道，見圖1。

二、我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式存在的問題

持續(xù)化的城鎮(zhèn)化進程將加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，產(chǎn)生大量的投融資需求，按照財政部的估計，預(yù)計2020年我國城鎮(zhèn)化率達到60%，其間產(chǎn)生的投資需求約為42萬億元。集中于政府責(zé)任的建設(shè)投融資模式加劇了地方財政負擔(dān)，產(chǎn)生了普遍的地方政府性債務(wù)問題，不利于釋放和發(fā)揮民間資本的投資活力。

1.投融資中的地方政府主導(dǎo)和推動

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的政府主導(dǎo)作用顯著。體現(xiàn)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施上，無論是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃層面，還是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營上，都是在政府的強力主導(dǎo)和推動下進行的，以期盡快實現(xiàn)地方的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般要求長期穩(wěn)定和大規(guī)模集中的投融資資金來源，我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以財政性資金和國有資本投資為主，無論是財政直接投資，還是地方各類投融資平臺的投融資，都直接或間接地以地方政府為依托①例如，中部的武漢市2012年出臺了“城建攻堅”五年行動計劃,計劃推進130個重點項目,投資約8000億元。2014年鄭州市政府投資計劃中，93個城鎮(zhèn)建設(shè)投資項目資金占當(dāng)年710億元政府投資總額的77%。參見荊楚網(wǎng)http://news.cnhubei.com/xw/2013zt/wdjh/cj/201308/t2685481.shtml；河南省政府網(wǎng)，http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2014/01/15/010446595.shtml.。在城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源中，地方政府財政性資金比例長期保持在較高水平上，按照2012年《中國城鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，2006年至2011年間地方財政性資金占到了全部城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源比例的66.8%。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資集中于政府性財政資金，而多渠道、多元化的投融資體制沒有根本確立。一旦遇到經(jīng)濟增速下降或地方財政收入增速放緩，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式將遇到巨大的資金投入難題，不利于推動城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展。

2.投融資依賴土地財政和平臺公司借貸

受制于公共財政改革方向和分稅制下的地方財力影響，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金在一般公共財政預(yù)算中的比例有限，主要來自于非稅收入形式的政府性基金，包括專項基金收入、建設(shè)費收入、附加收入、專項資金收入、使用費收入等各種非稅收入資金。2013年全國政府性基金收入共計40多項，總規(guī)模52238.61億元，相當(dāng)于全國公共財政收入的40.1%，其中地方政府性基金收入規(guī)模48006.9億元，占全國政府性基金收入的91.9%，地方政府性基金收入最多的項目是國有土地使用權(quán)出讓收入，占比達到86.9%，其他還包括國有土地收益基金收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費收入和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入等，都與土地高度相關(guān)[3]。來源于金融借貸的主要是地方投融資平臺的融資，其資金融入方式主要包括銀行貸款、投融資平臺發(fā)行的“城投債”以及信托貸款。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮重要作用的地方政府投融資平臺，并不是符合風(fēng)險收益一體化要求的純粹市場化的投融資主體，其在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的項目決策、融資、建設(shè)、經(jīng)營和管理等仍由地方政府決定，依賴政府的資產(chǎn)和資金注入，缺乏市場風(fēng)險意識和獨立性。

3.投融資模式蘊含著巨大的地方政府性債務(wù)風(fēng)險

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目在建設(shè)上具有投入規(guī)模大、建設(shè)周期和資金回收期長等特點，隨著城鎮(zhèn)化中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的急劇擴大，依賴財政性的資金投入，導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)了普遍的財力緊張，政府性債務(wù)風(fēng)險在不斷累積和加劇。根據(jù)國家審計署關(guān)于政府性債務(wù)的審計公告[4]，截至2013年6月，地方政府性債務(wù)中，承擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)重任的市級和縣級政府在償還性債務(wù)中的占比分別達到44.5%和36.4%，其債務(wù)資金主要投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，其中城鎮(zhèn)市政建設(shè)和交通運輸建設(shè)支出占到了地方政府債務(wù)余額的絕對主體，市政建設(shè)、土地收儲和交通運輸設(shè)施建設(shè)等服務(wù)城鎮(zhèn)化建設(shè)的債務(wù)量占到了地方總債務(wù)的68.2%，以土地出讓收入償還的債務(wù)余額占省市縣三級政府負有償還責(zé)任債務(wù)余額的將近40%。無論是直接的政府性資金投資還是間接的政府投融資平臺的信貸投融資，單純依賴政府財政性收入作為償貸來源，通過增加信貸規(guī)模來進行融資，都面臨著政府債務(wù)負擔(dān)約束和不可持續(xù)性壓力，形成地方財政債務(wù)風(fēng)險和潛在的金融風(fēng)險。

4.社會資本的投融資作用沒有充分發(fā)揮

在推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期，社會資本是促進經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和增加地方財政收入的重要力量。在政府主導(dǎo)的融資模式下，財政性資金和依托于政府擔(dān)保的信貸資金是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資來源，社會資本的投融資功能沒有得到充分的發(fā)揮，包括養(yǎng)老基金和保險資金等機構(gòu)投資者和民間社會資本在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資中的比重很小。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府與市場功能邊界交織，傳統(tǒng)上是地方國有企業(yè)壟斷的行業(yè)，市場化開放程度不高。與此同時，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的盈利能力很大程度受到公共政策制約，不確定性強，風(fēng)險結(jié)構(gòu)復(fù)雜，各類社會資本投資的穩(wěn)定收益難以保證。政府對作為城鎮(zhèn)公共物品的基礎(chǔ)設(shè)施具有較強的市場規(guī)制能力，包括價格管制、準(zhǔn)入條件、財政補貼、稅收優(yōu)惠等，對基礎(chǔ)設(shè)施的收益產(chǎn)生直接影響。在社會資本進入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域時，如果政府的市場規(guī)制繁瑣且缺乏相應(yīng)鼓勵和扶持政策時，也將限制社會資本的持續(xù)投入和市場功能發(fā)揮。在已引入社會資本投資的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，涉及市政、財政、交通、水務(wù)和環(huán)保等行政管理部門，法律和監(jiān)管機制沒有相應(yīng)地跟上，沒有統(tǒng)一的監(jiān)管部門、監(jiān)管規(guī)則和有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。在操作層面也缺乏健全完善的社會資本投資保護政策與合同模式，價格補貼、稅收優(yōu)惠多適用于國有資本投資，社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域受限于資產(chǎn)安全性保障，在政府與社會資本之間還沒有建立起風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的公私合作關(guān)系，限制了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域社會資本投資活力的釋放。

如何提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資效率和質(zhì)量，進一步擴大投融資規(guī)模，充分滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金需求，是推動城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展的核心問題之一。我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，一方面缺乏長期穩(wěn)定的資金來源，短期資金被用來作長期投資運用，另一方面還有大量的長期資金和民間資本找不到合適的投資渠道。同時，現(xiàn)有融資模式幾乎都沒考慮基礎(chǔ)設(shè)施項目的生命周期特點，主要關(guān)注項目建設(shè)時期的融資需求而對項目運營過程中的融資需求缺乏考慮。依賴于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資增加了地方政府的財政負擔(dān)，在國家針對地方融資平臺實施風(fēng)險治理后，其投融資能力受到限制，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，進行有針對性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式創(chuàng)新就顯得非常重要。

三、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的創(chuàng)新

要對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目按照公共產(chǎn)品屬性進行分類，實現(xiàn)不同基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資類型的多元化，改變單一依賴政府的投融資格局。根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項目的公益性和收益性的差別，區(qū)分政府和企業(yè)行為，在政府與市場的投融資主體之間進行適當(dāng)分工，各有側(cè)重，相互補充，尋求體現(xiàn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性和公益性的結(jié)合點。

首先，要厘清政府和市場在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的職能與角色定位，針對基礎(chǔ)設(shè)施的公益性特點和可經(jīng)營性程度，突出政府性資金在純公共物品型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投融資功能，發(fā)揮在純公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的主導(dǎo)作用，壓縮可經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府性資金投資規(guī)模，更大程度上發(fā)揮市場機制的補充作用。要按照公共財政的原則,在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域，政府與市場邊界的合理界定就是把有限的政府資源投入到純公益性和基礎(chǔ)性領(lǐng)域，減少對競爭性、經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資和干預(yù)[5]。要完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資限制，加大對社會資本開放市場的力度，減少國有資本的投資和經(jīng)營壟斷。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，地方政府應(yīng)簡政放權(quán)，對政府干預(yù)方式和重點進行改革，弱化投資建設(shè)職能，強化市場監(jiān)管和服務(wù)功能。

從政府投資的角度，對于純公益性質(zhì)和具有準(zhǔn)經(jīng)營性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，拓寬和規(guī)范政府的財政投資資金來源，發(fā)揮政府投入的基礎(chǔ)性作用。地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的融資與一個國家的分權(quán)實踐緊密相連，借鑒發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗，按照財力和事權(quán)的平衡原則，賦予地方政府更多的進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政收入渠道。發(fā)展治理結(jié)構(gòu)完善的現(xiàn)代市政公司，積極拓展地方城鎮(zhèn)市政債券的發(fā)行，構(gòu)建符合現(xiàn)代財政制度要求的地方債券融資模式。從國際經(jīng)驗來看，市政債券作為債券市場的重要品種，以地方政府信用和財政收入作擔(dān)保，是僅次于國家信用級別的債券，是公債市場的重要組成部分。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目一般具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，并且大多數(shù)市政債券享受免稅待遇，雖利率較低，但仍較易受到投資者的青睞。建立規(guī)范公開的地方政府債券融資渠道有利于清理整頓各類投融資平臺公司，規(guī)范非稅形式的政府性基金收支，完善地方政府治理。擴大地方城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司發(fā)行市政債券，推進基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)證券化工作，提高債券的信用等級，降低融資的成本。要嚴格地方政府發(fā)債的條件，加強地方人大部門對建設(shè)性債務(wù)資金的使用監(jiān)督，保障具有經(jīng)濟基礎(chǔ)和償還能力的地方政府能夠通過發(fā)行地方債券為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行融資。

其次，從引入市場資金投資方面，擴大政府和社會資本在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公私合作伙伴關(guān)系。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資上，應(yīng)把重點轉(zhuǎn)向利用市場資金上，大力發(fā)展公私合作伙伴關(guān)系（PPP）融資。當(dāng)前，在大型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用公私伙伴關(guān)系融資是發(fā)達國家普遍的做法，它將政府提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和民間投資結(jié)合起來，是政府以讓渡公共職能的形式引導(dǎo)私人資本投資于公共項目，通過給予私營部門長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來獲得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)的資金。在減輕地方政府財政負擔(dān)的同時，也有助于發(fā)揮社會資本的投資建設(shè)功能，是擴大市政基礎(chǔ)設(shè)施供給能力的有效途徑。推動社會資本成為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的生力軍，能增強基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的市場機制運作模式，有助于在城鎮(zhèn)公共物品領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)政府和市場力量之間的風(fēng)險共擔(dān)、收益共享與合作共贏，激發(fā)社會資本活力，提高社會投資效率和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施運營服務(wù)水平。公私伙伴關(guān)系目前已經(jīng)衍生出了多種類型的合作模式，如表3。

表3 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公私伙伴關(guān)系（PPP）類型[6]

在深化財政投資體制改革之際，政府要加大財政購買公共服務(wù)的范圍，推廣城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的市場化外包、特許經(jīng)營權(quán)許可與混合產(chǎn)權(quán)改革等PPP融資模式。建立高效的社會投資促進服務(wù)體系，鼓勵各類社會資本以合資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營和獨資等方式，參與城鎮(zhèn)經(jīng)營性和公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，探索股權(quán)融資的方式，發(fā)展混合制的產(chǎn)業(yè)化投資基金。

再次，發(fā)展政策性金融機構(gòu)融資。在許多國家，政策性金融是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的一個重要渠道，結(jié)合了財政融資的信譽與金融投資的高效運作。發(fā)展針對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專門性政策銀行，有助于兼顧城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟與社會效益，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的金融市場融資渠道。政策性金融采用市場化的資金運作方式，在體現(xiàn)地方政府意圖和政策導(dǎo)向的同時，也能給在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的各類企業(yè)施加“預(yù)算硬約束”。發(fā)展政策性銀行要明確政策取向，區(qū)別于以盈利為主要經(jīng)營目標(biāo)的商業(yè)銀行，充分發(fā)揮支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的政策性投融資功能，體現(xiàn)地方政府的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展政策導(dǎo)向。政府通過發(fā)展政策性金融，以信貸扶持和財政貼息的方式，發(fā)揮金融支持的孵化作用，達到用較少的財政資金和銀行貸款撬動更大規(guī)模社會資金投入的杠桿效應(yīng)。在擴大政策性金融供給，為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定的中長期政策性信貸的同時，也要積極引導(dǎo)保險資金、郵政儲蓄資金、社保基金等長期資金參與具有經(jīng)營性質(zhì)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

最后，加強政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能。引入社會資本的同時，政府要弱化建設(shè)職能，強化市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能，維護公平公開的市場環(huán)境，為各類社會資本在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮積極功能提供制度保障。要增強政府規(guī)制行為的公開透明和公共政策的公信力，消除政策的不確定性，清理和降低城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資準(zhǔn)入壁壘，探索實施“非禁即入”的負面清單管理模式，在市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策方面，對國有資本和社會資本投資主體同等對待，為市場力量的發(fā)揮提供更寬廣的制度空間。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施事關(guān)公共利益和社會安全,在推進公私合作建設(shè)、調(diào)動社會資本作用的同時，也要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營市場的政府監(jiān)管和社會監(jiān)督，政府在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、資質(zhì)準(zhǔn)入與退出、服務(wù)價格和質(zhì)量、安全運營以及公共信息披露方面都負有重要的監(jiān)管和服務(wù)職責(zé)，以保障城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的普遍性服務(wù)。

[1]崔國清，南云僧.關(guān)于公共物品性質(zhì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資模式創(chuàng)新的探討[J].經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2009，（3）：39-42.

[2]劉春杰，付強.國內(nèi)外城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資經(jīng)驗借鑒[J].浙江經(jīng)濟，2005，（10）：51-55.

[3]財政部財政科學(xué)研究所課題組.城鎮(zhèn)化進程中的地方政府融資研究[J].經(jīng)濟研究參考，2013，（13）：3-25.

[4]審計署2013年第32號公告,全國政府性債務(wù)審計結(jié)果[EB/OL].(2014-05-1),http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.htm l.

[5]封北麟.我國城鎮(zhèn)化進程中的基礎(chǔ)設(shè)施融資[J].經(jīng)濟研究參考，2013，（13）：40-53.

[6]王灝.PPP(公私合伙制)的定義和分類探討[J].都市快軌交通，2004，（5）：23-27.

Infrastructure is the hardware carrier and a necessary condition for supporting the development of the urbanization,which has public goods attribute.The rapid development of urbanization emerged a huge investment and financing needs.Investment and financing of infrastructure construction which based on the government-leading brought in the heavy fiscal pressure and debt problems.This condition did not have sustainability and was not beneficial to release the investment vigor of private capital.If we want to the investment and financing of infrastructure construction mode innovation,we should clarify the invest ment and financing functions of government,build the local government debt financial channels specification,make good use of social capital by developing the public-private partnership financing,at the same time strengthen the government functions of market regulation and public service.

urban infrastructure;government-led;public-private partnership

1003-4625（2014）07-0069-05

F830.91

A

2014-05-11

本文為2013年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新研究（2013B307）；2014年度河南省教育廳科學(xué)技術(shù)研究重點項目：促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題研究（14A630012）。

鐘培武（1975-），男，河南駐馬店人，經(jīng)濟學(xué)博士，副教授，研究方向：公共經(jīng)濟與地方治理。

賈偉）