侯文生

（中國(guó)人民銀行商丘市中心支行，河南 商丘 476000）

淺談微型金融監(jiān)管與服務(wù)體系建設(shè)
——以河南省為例

侯文生

（中國(guó)人民銀行商丘市中心支行，河南 商丘 476000）

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)形成的以國(guó)家銀行為主體的金融體系和“一行三會(huì)”模式的分業(yè)監(jiān)管體制，都沒(méi)有將微型金融的發(fā)展與管理納入到有效的制度框架內(nèi)，使微型金融在發(fā)展中還存在諸多問(wèn)題。通過(guò)對(duì)微型金融進(jìn)行界定、剖析發(fā)展現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，從微型金融監(jiān)管與服務(wù)體系建設(shè)的角度提出推進(jìn)我國(guó)微型金融可持續(xù)發(fā)展的若干建議。

金融監(jiān)管；微型金融；新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)；互聯(lián)網(wǎng)金融

一、微型金融組織的界定

微型金融（Micro Finance）是在小額信貸（Micro Credit）基礎(chǔ)上的延伸?，F(xiàn)有的研究觀(guān)點(diǎn)普遍認(rèn)為，現(xiàn)代小額信貸產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代初的一些向貧困婦女提供小額貸款的試驗(yàn)項(xiàng)目，是信貸機(jī)構(gòu)向低收入階層和弱勢(shì)群體提供一種可持續(xù)發(fā)展的金融脫貧服務(wù)。2006年，世界銀行扶貧協(xié)商小組（The Consultative Group to Assist the Poor，簡(jiǎn)稱(chēng)CGAP）對(duì)微型金融定義為對(duì)低收入人口提供的小額金融服務(wù)。其實(shí)，微型金融是一個(gè)非常寬泛的概念，只要是以低收入群體為目標(biāo)的各種類(lèi)型的金融服務(wù)，無(wú)論其性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)起人如何，都應(yīng)該算作是微型金融業(yè)務(wù)。因此，微型金融既包括正規(guī)金融機(jī)構(gòu)（如商業(yè)銀行）所開(kāi)展的微型金融，也包括非正規(guī)機(jī)構(gòu)和個(gè)人所開(kāi)展的微型金融服務(wù)；既包括商業(yè)化的微型金融，也包括非商業(yè)化的微型金融項(xiàng)目[1]。

本文旨在研究微型金融的監(jiān)管與服務(wù)體系，所指的微型金融組織（MFIs）既包括由監(jiān)管當(dāng)局批準(zhǔn)設(shè)立的微型銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，如村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等；也包括各類(lèi)非正規(guī)的金融組織形式，如投資理財(cái)公司、典當(dāng)行、寄賣(mài)行、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)等，這些機(jī)構(gòu)一般要經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)的注冊(cè)，有合法的法人地位，主要開(kāi)展信貸、信用中介等金融服務(wù)，但不受金融管理部門(mén)的監(jiān)管，是具有影子銀行性質(zhì)的微型泛金融性公司。但微型金融不包括任何非法金融組織，如各種未經(jīng)任何注冊(cè)的地下錢(qián)莊，打著民間資金中介旗號(hào)開(kāi)展金融詐騙、非法集資和非法吸收公眾存款業(yè)務(wù)等，這類(lèi)機(jī)構(gòu)應(yīng)受到法律的嚴(yán)厲打擊。

隨著近幾年來(lái)民間資金進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域的門(mén)檻適度放開(kāi)，我國(guó)微型金融得到了較為快速的發(fā)展，初步形成了以新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和融資性擔(dān)保服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體、以過(guò)渡性創(chuàng)新型金融組織和互助性合作金融組織為兩翼的多元化微型金融發(fā)展格局[2]。但國(guó)內(nèi)還沒(méi)有系統(tǒng)完善的微型金融監(jiān)管服務(wù)體系，現(xiàn)有的微型金融大多游走在正規(guī)金融與民間金融的邊緣，其快速發(fā)展既干擾了信貸政策的實(shí)施效果，也給金融市場(chǎng)帶來(lái)了邊緣的混亂與高風(fēng)險(xiǎn)。隨著微型金融的日益活躍和資金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其監(jiān)管問(wèn)題也備受關(guān)注。

二、微型金融發(fā)展現(xiàn)狀與存在的突出問(wèn)題——以河南為例

以河南省為例，微型金融呈現(xiàn)出多元化快速發(fā)展態(tài)勢(shì)。截至2013年末全省已有經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)批設(shè)的村鎮(zhèn)銀行、資金互助社分別為130家和3家，由省工信廳批設(shè)的小額貸款公司241家、融資性擔(dān)保公司326家，在工商部門(mén)注冊(cè)的理財(cái)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)以及P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)公司共計(jì)1200余家、農(nóng)村資金互助組織1000余家，此外還有在民政部門(mén)注冊(cè)的NGO類(lèi)小額信貸組織及資金互助組織300余家。

（一）微型金融發(fā)展特點(diǎn)

（1）商業(yè)化運(yùn)作已成微型金融發(fā)展的主要模式。當(dāng)前，以扶貧為目標(biāo)的非盈利性微型金融已經(jīng)基本退出市場(chǎng)，絕大部分微型金融組織將經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的最大化作為主要的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，這由微型金融的投資主體及資金來(lái)源所決定。在河南省微型金融投資中，除了部分融資性擔(dān)保公司由財(cái)政出資組建或財(cái)政資金入股外，僅有少量具有扶貧性質(zhì)的農(nóng)民資金互助組織有政府資金投入，而大量的微型金融則主要依靠民間的商業(yè)資本投資動(dòng)作。

（2）微型金融服務(wù)對(duì)象趨于多樣化。我國(guó)早期的微型金融主要是面對(duì)農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)空白區(qū)，服務(wù)對(duì)象傾向于農(nóng)村中小企業(yè)和農(nóng)戶(hù)。但近幾年來(lái)，微型金融服務(wù)主要在縣城及縣級(jí)以上的城市中開(kāi)展，服務(wù)對(duì)象覆蓋了中、小、微型企業(yè)。這一變化反映了民間資金進(jìn)入金融領(lǐng)域后，一方面規(guī)避農(nóng)村信貸的高成本與高風(fēng)險(xiǎn)；另一方面由于政策扶持的缺位，民間資本逐利性成為其主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

（3）微型金融的創(chuàng)新模式不斷涌現(xiàn)。在微型金融的運(yùn)作機(jī)制特別是小額融資機(jī)制中，傳統(tǒng)的聯(lián)保方式得到了廣泛的運(yùn)用。同時(shí)，一些微型金融組織也運(yùn)用動(dòng)態(tài)激勵(lì)、分期償還、設(shè)定貸款保證金等手段控制信用風(fēng)險(xiǎn)，而更多的微型金融機(jī)構(gòu)則充分利用區(qū)域人脈與熟人信用機(jī)制，及時(shí)監(jiān)控貸款資金的使用并發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患。在理財(cái)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、P2P網(wǎng)貸平臺(tái)，則通過(guò)引入擔(dān)保中介，實(shí)現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，在一定程度上保護(hù)了投資人的權(quán)益。

總體而言，以村鎮(zhèn)銀行為代表的三類(lèi)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中，通過(guò)推廣和發(fā)展，已基本將貸款公司淘汰出局，農(nóng)村資金互助社的發(fā)展也受到多種因素的制約而進(jìn)展緩慢，小額貸款公司組建快速，但受制于后續(xù)經(jīng)營(yíng)資金而出現(xiàn)后勁不足。而在微型泛金融性公司中，理財(cái)性擔(dān)保公司、P2P網(wǎng)貸平臺(tái)以民間借貸為介入點(diǎn)，在無(wú)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻和無(wú)監(jiān)管體制下得到快速發(fā)展，缺乏資金托管機(jī)制，極易形成資金池和非法吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)最為突出。

（二）微型金融監(jiān)管與服務(wù)體系的缺陷突出

（1）微型金融立法缺失。在監(jiān)管法規(guī)建設(shè)上，除村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等類(lèi)型的金融組織有一定的監(jiān)管制度外，其他泛金融性公司都沒(méi)有相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)法規(guī)來(lái)規(guī)范其經(jīng)營(yíng)模式及業(yè)務(wù)監(jiān)管，更沒(méi)有一部單獨(dú)的法律來(lái)規(guī)范和監(jiān)督微型金融的發(fā)展。微型金融法規(guī)的缺失，一方面造成各類(lèi)微型金融機(jī)構(gòu)的法律地位不明確，另一方面也致使這些微型金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)上的短期行為，不利于其長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展。

（2）缺乏系統(tǒng)有效的微型金融監(jiān)管體制。目前我國(guó)對(duì)金融監(jiān)管的基本原則是，對(duì)存款性金融公司實(shí)施審慎性監(jiān)管，對(duì)非存款性金融公司實(shí)施非審慎性監(jiān)管。而在監(jiān)管主體上也是實(shí)行專(zhuān)業(yè)監(jiān)管與地方政府監(jiān)管的雙重管理模式，即全國(guó)性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管由“一行三會(huì)”根據(jù)分工實(shí)施專(zhuān)業(yè)監(jiān)管，對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)則實(shí)行由銀監(jiān)部門(mén)與地方政府雙重模式的監(jiān)督管理模式。但地方政府金融監(jiān)管服務(wù)部門(mén)缺乏相當(dāng)?shù)闹醒胫笇?dǎo)部門(mén)，在監(jiān)管與服務(wù)中還存在名稱(chēng)不統(tǒng)一、地位不對(duì)等、職能不明確、權(quán)責(zé)不明晰等問(wèn)題。以河南省為例，在微型金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管上，目前由銀監(jiān)局負(fù)責(zé)對(duì)村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、貸款公司的設(shè)立與監(jiān)管；由工信廳負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司和融資性擔(dān)保公司實(shí)施經(jīng)營(yíng)許可與業(yè)務(wù)監(jiān)管；而市場(chǎng)上大量的理財(cái)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、資金互助組織、P2P網(wǎng)貸平臺(tái)等微型泛金融性公司僅向工商部門(mén)登記注冊(cè)，缺乏有效的金融專(zhuān)業(yè)監(jiān)督與管理，大量的金融業(yè)務(wù)也游走在非法與合法的邊緣。

（3）微型金融金融服務(wù)體系缺失。一是缺乏有效的后續(xù)融資服務(wù)，特別是“只貸不存”的小額貸款公司，還沒(méi)有形成有效的信貸資金批發(fā)渠道。據(jù)中國(guó)人民銀行網(wǎng)站公布，截至2014年3月全國(guó)共有8127家小額貸款公司，實(shí)收資本7494億元，貸款余額8444億元，除了自身利潤(rùn)積累外，全國(guó)小額貸款公司融入資金僅占其實(shí)收資本5%～10%，這與央行、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中融入資金的余額不得超過(guò)資本凈額50%的比例相差甚遠(yuǎn)。二是缺乏有效的征信服務(wù)體系，盡管近幾年來(lái)中國(guó)人民銀行征信中心對(duì)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和融資性擔(dān)保公司等微型金融機(jī)構(gòu)開(kāi)通了征信端口，但由于各種條件的限制，接入征信系統(tǒng)的小額貸款公司和融資性擔(dān)保公司還無(wú)法直接查詢(xún)征信息，大量的微型泛金融性公司更難以獲取到相應(yīng)的征信服務(wù)。三是缺乏高效的資金托管與結(jié)算服務(wù)。在微型金融中介服務(wù)中，資金托管是提高資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，但由于傳統(tǒng)金融業(yè)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的抵制和技術(shù)成本等因素，目前在我國(guó)還沒(méi)有系統(tǒng)完善的資金托管服務(wù)。

（4）微型金融風(fēng)險(xiǎn)防控迫在眉睫。目前河南省微型金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)管控中，具有正規(guī)金融牌照的機(jī)構(gòu)基本都能按照相關(guān)的金融法律合法開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍之內(nèi)。而大量的微型泛金融性公司由于缺乏有效的監(jiān)管制度和監(jiān)管主體，大多處于自發(fā)狀態(tài)。這類(lèi)機(jī)構(gòu)受自有資金實(shí)力限制，以及市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻偏低、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍不規(guī)范、風(fēng)控經(jīng)驗(yàn)不足、信用約束機(jī)制不健全、經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)良莠不齊等因素影響，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范迫在眉睫。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2013年河南省超過(guò)100家理財(cái)性擔(dān)保公司出現(xiàn)擠兌和“跑路”風(fēng)險(xiǎn)，僅2013年8月洛陽(yáng)大華、國(guó)擔(dān)、恒生等三家擔(dān)保公司涉案金額就達(dá)10億元，涉及人數(shù)3000多人。大華和國(guó)擔(dān)已被當(dāng)?shù)卣ㄐ詾榉欠Y案，大部分涉案資金無(wú)法收回，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了嚴(yán)重影響[3]。據(jù)《華夏時(shí)報(bào)》統(tǒng)計(jì)，截至2014年4月全國(guó)累計(jì)已有119家P2P網(wǎng)貸平臺(tái)“倒閉”或“跑路”，涉及資金共約21億元人民幣。據(jù)浙江省公安廳通報(bào)，該省有各類(lèi)P2P網(wǎng)貸平臺(tái)87家，其中10家因涉嫌非法集資犯罪活動(dòng)被立案?jìng)刹?，近期關(guān)閉的錢(qián)海創(chuàng)投和旺旺貸兩家大型P2P平臺(tái)涉及投資者約9000多人次，累計(jì)借貸資金約8億多元。

三、構(gòu)建微型金融監(jiān)管與服務(wù)體系、推進(jìn)微型金融健康發(fā)展的建議

（一）設(shè)立地方金融服務(wù)局，構(gòu)建微型金融監(jiān)管與服務(wù)體系

十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出，要落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行“一行三會(huì)”金融監(jiān)管體制難以有效監(jiān)管微型金融的現(xiàn)實(shí)，通過(guò)合理調(diào)整、劃分中央和地方的金融監(jiān)管職責(zé)權(quán)限，適當(dāng)增加和擴(kuò)大地方金融監(jiān)管職能，構(gòu)建由中央、地方分工協(xié)作的微型金融監(jiān)管與服務(wù)體系。

在中央層面重點(diǎn)做好微型金融發(fā)展的政策法規(guī)和信息服務(wù)上，由“一行三會(huì)”牽頭組織對(duì)微型金融發(fā)展進(jìn)行立法研究，逐步規(guī)范和完善微型金融組織設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和退出機(jī)制，使微型金融的設(shè)立與發(fā)展有規(guī)可依；組建金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，建立微型金融消費(fèi)者保護(hù)數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益規(guī)范微型金融經(jīng)營(yíng)，有效防范微型金融經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)；進(jìn)一步加快征信系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建適用于微型金融組織開(kāi)展業(yè)務(wù)需要的征信服務(wù)體系，為微型金融防控信用風(fēng)險(xiǎn)提供數(shù)據(jù)支持。

在省級(jí)和地市設(shè)立獨(dú)立的地方金融發(fā)展服務(wù)局，明確微型金融的服務(wù)與監(jiān)管主體。其中，省級(jí)地方金融發(fā)展服務(wù)局承擔(dān)地方性法人金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與服務(wù)工作，統(tǒng)一承擔(dān)區(qū)域微型金融組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理、機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)防范管理、現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)金融監(jiān)管等。地市級(jí)金融發(fā)展服務(wù)局主要承擔(dān)微型金融的申報(bào)、日常管理、風(fēng)險(xiǎn)防控等。

（二）對(duì)微型金融組織實(shí)施分類(lèi)監(jiān)督與管理

地方金融發(fā)展服務(wù)局對(duì)區(qū)域微型金融實(shí)施分類(lèi)管理制度。其中民營(yíng)銀行、村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等機(jī)構(gòu)由地方金融發(fā)展服務(wù)局根據(jù)中央相關(guān)部門(mén)確立的組建條件、高管人員、法人治理結(jié)構(gòu)等為基礎(chǔ)，確立本省的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，在給定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。對(duì)理財(cái)性擔(dān)保公司、P2P網(wǎng)貸平臺(tái)等民間借貸服務(wù)類(lèi)的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，實(shí)施注冊(cè)備案制度，并對(duì)其擔(dān)?；?、中介資金實(shí)行第三方托管，積極防范可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)農(nóng)村資金互助組織、信用合作組織以及各類(lèi)NGO小額信貸組織，實(shí)施“半許可化”的監(jiān)督與服務(wù)管理，即由工商部門(mén)或民政部門(mén)注冊(cè)，并向地方金融發(fā)展服務(wù)局備案，防范其衍生非法金融活動(dòng)。

（三）推進(jìn)微型金融評(píng)級(jí)制度，促進(jìn)微型金融正規(guī)化發(fā)展

對(duì)微型金融開(kāi)展評(píng)級(jí)工作是推進(jìn)微型金融穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的重要舉措。一是要積極探索建立我國(guó)的微型金融評(píng)級(jí)制度，針對(duì)微型金融的多元化特征，以標(biāo)準(zhǔn)化的方法構(gòu)建微型金融綜合評(píng)級(jí)辦法，為不同類(lèi)型的微型金融提供規(guī)范的評(píng)級(jí)服務(wù)和評(píng)級(jí)產(chǎn)品。二是通過(guò)評(píng)級(jí)制度和評(píng)級(jí)級(jí)別，為微型金融機(jī)構(gòu)提供升級(jí)、融資和信息服務(wù)等方面的便利，如達(dá)到一定級(jí)別的微型金融組織可以申請(qǐng)加入央行征信體系等，同時(shí)政府部門(mén)要給予一定的評(píng)級(jí)補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)微型金融參與評(píng)級(jí)工作。

（四）搭建民間融資登記平臺(tái)，規(guī)范微型泛金融性公司融資中介服務(wù)

針對(duì)當(dāng)前理財(cái)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、P2P網(wǎng)貸平臺(tái)在開(kāi)展民間融資中介服務(wù)中面臨的較大風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)搭建民間融資登記平臺(tái)，建立民間融資信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，積極防范和化解由民間借貸引發(fā)的信用風(fēng)險(xiǎn)。具體可由省級(jí)地方金融發(fā)展服務(wù)局牽頭組建全省民間融資信息登記中心，為100萬(wàn)元以上的大額民間借貸提供登記服務(wù)。同時(shí)，將全省所有的理財(cái)性擔(dān)保公司、P2P網(wǎng)貸平臺(tái)開(kāi)展的融資中介服務(wù)與民間借貸交易信息全部納入到系統(tǒng)中。其作用，一是實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)微型金融經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，堅(jiān)決杜絕自融、集資等非法金融業(yè)務(wù)，防范和化解微型金融組織的政策風(fēng)險(xiǎn)與道德風(fēng)險(xiǎn)；二是通過(guò)民間借貸信息共享，防止部分信用不良者在民間借貸市場(chǎng)多頭借貸、過(guò)度授信等，為微型金融發(fā)展創(chuàng)造良好的大數(shù)據(jù)支撐；三是可以及時(shí)了解和掌握民間借貸的規(guī)模、資金流向、利率成本等，為管理層提供決策服務(wù)；四是可以適時(shí)將民間借貸信用信息與央行征信系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換。

[1]譚帥.微型金融發(fā)展歷史綜述[J].山東經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究，2011，（7）.

[2]郭軍.新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展研究[D].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013.

[3]莫開(kāi)偉.擔(dān)保公司跑路凸顯深層金融問(wèn)題[N].證券時(shí)報(bào)，2013-09-13.

（責(zé)任編輯：賈偉）

1003-4625（2014）07-0106-03

F832.39

A

2014-05-13

侯文生（1968-），河南商丘人，本科，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，紀(jì)委書(shū)記。