侯保疆

（廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院公共管理系，廣東 廣州 510665）

公共行政中的公共事務(wù)界分

侯保疆

（廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院公共管理系，廣東 廣州 510665）

公共事務(wù)是與社會(huì)公眾整體利益、共同利益相聯(lián)的各種活動(dòng)。公共事務(wù)屬于社會(huì)事務(wù)的范疇，它具有社會(huì)性、公共性、共享性和非營(yíng)利性等基本特征。公共事務(wù)的范圍界定標(biāo)準(zhǔn)是多維的。社會(huì)公共需要是界定公共事務(wù)范圍的根本依據(jù)。公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)可分解為不同層面或部分。

公共事務(wù)；公共行政；公共管理；界分

一、問題的提出

一直以來，公共事務(wù)被看作是公共行政的管理客體和活動(dòng)領(lǐng)域。①按照學(xué)界的一般解釋，公共行政是政府管理公共事務(wù)的活動(dòng)。然而，迄今為止，對(duì)于什么是公共事務(wù)，公共事務(wù)的范圍有多大，公共事務(wù)的具體內(nèi)容包括哪些，公共事務(wù)的范圍界定標(biāo)準(zhǔn)是什么等問題，學(xué)術(shù)界并沒有很好地加以解決。作為公共行政的活動(dòng)對(duì)象和領(lǐng)域，公共事務(wù)在公共行政的研究中極其薄弱。在已出版的上百本的公共行政教材專著中，專門對(duì)公共事務(wù)的內(nèi)涵與外延作論述的可謂鳳毛麟角。絕大多數(shù)教材專著要么避而不談，要么一筆帶過。近幾年出版的為數(shù)不多的公共管理教材專著，對(duì)公共事務(wù)的涵義、特征和具體內(nèi)容作了一定程度的研究，②但還相當(dāng)不夠。檢索中國(guó)知網(wǎng)的期刊論文發(fā)現(xiàn)，1998-2013年專門探討“公共事務(wù)”這一理論內(nèi)涵的論文僅有4篇。③總體而言，我國(guó)目前有關(guān)公共事務(wù)的理論研究還較匱乏。因此，開展這方面的研究可以推進(jìn)公共行政與公共管理的基礎(chǔ)理論研究工作。同時(shí)，由于公共事務(wù)是政府職能作用的基本領(lǐng)域，從理論上探討公共事務(wù)這一話語，能為改革實(shí)踐中的政府職能轉(zhuǎn)變提供科學(xué)的理論指導(dǎo)。

二、公共事務(wù)的基本特征

公共事務(wù)這一概念由“公共”和“事務(wù)”組成。行政學(xué)家一般把“公共”看作是與“私人”相對(duì)的概念，認(rèn)為“公共”是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織的職能活動(dòng)范圍；與多數(shù)人的利益相關(guān)，有較多的社會(huì)公眾參與；表示一個(gè)眾人的事務(wù)領(lǐng)域。[1]33漢語辭典一般把“公共”解釋為“公有的”、“公用的”、“公眾的”、“共同的”、“社會(huì)的”?！笆聞?wù)”通常指所做的或要做的事情。而事情指人類生活中的一切活動(dòng)。據(jù)此，“事務(wù)”就是指人們所從事的各種社會(huì)活動(dòng)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化及其他各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)。依據(jù)上述解釋，可把公共事務(wù)作如下界定：公共事務(wù)是與“私人事務(wù)”相對(duì)的概念，它是指與社會(huì)公眾整體利益、共同利益相聯(lián)的各種活動(dòng)。它具有如下基本特征：

（一）社會(huì)性

社會(huì)性是公共事務(wù)的基礎(chǔ)性特征。公共事務(wù)來源于社會(huì)，產(chǎn)生于社會(huì)，并隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展。社會(huì)學(xué)家一般把“社會(huì)”解釋為人類生活的共同體，即它是由以共同的物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)為基礎(chǔ)而相互聯(lián)系的人們所構(gòu)成的有機(jī)總體。馬克思主義認(rèn)為，社會(huì)是以生產(chǎn)關(guān)系為基礎(chǔ)的各種社會(huì)關(guān)系的總和。因此，社會(huì)不是單個(gè)個(gè)人的堆積或簡(jiǎn)單相加，而是人們的相互交往關(guān)系或聯(lián)系。公共事務(wù)就是在人們的交往或聯(lián)系中產(chǎn)生的。如原始社會(huì)的成員所開展的集體狩獵活動(dòng)這一公共事務(wù)就是原始人在生產(chǎn)勞動(dòng)過程中進(jìn)行分工合作的產(chǎn)物。當(dāng)然，由于原始社會(huì)的成員完全平等，個(gè)人事務(wù)與公共事務(wù)完全一致，因此，當(dāng)時(shí)的公共事務(wù)也就是全體社會(huì)成員的個(gè)人事務(wù)或共同事務(wù)。隨著人類社會(huì)生產(chǎn)力的逐步提高，人們交往的領(lǐng)域和聯(lián)系的范圍逐漸擴(kuò)大，人們之間的社會(huì)分工越來越發(fā)達(dá)，人們的社會(huì)活動(dòng)愈來愈多，公共事務(wù)也在成倍增加，變得越來越復(fù)雜。西方各國(guó)自二戰(zhàn)后財(cái)政規(guī)模不斷擴(kuò)大，這在一定程度上反映了這些國(guó)家的公共事務(wù)在不斷增加。在我國(guó)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，人們社會(huì)生活和生產(chǎn)方式的社會(huì)化、市場(chǎng)化程度不斷提高，公共事務(wù)的范圍和內(nèi)容也在不斷擴(kuò)大和增加。

（二）公共性

公共性是公共事務(wù)的本質(zhì)特征。“公共”的對(duì)立面是“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)是與私人事務(wù)相比較而存在的，沒有私人事務(wù)的存在，也就沒有公共事務(wù)的存在。因此，公共事務(wù)與私人事務(wù)有聯(lián)系，也有本質(zhì)的區(qū)別。有聯(lián)系是說，不能把公共事務(wù)與私人事務(wù)絕然分開，兩者有交叉之處。所謂“公中有私（局部和個(gè)人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）。”[2]3但不能據(jù)此而忽視兩者的差異，兩者畢竟有本質(zhì)的不同。公共事務(wù)作為共性是對(duì)社會(huì)個(gè)體私人事務(wù)的一種提煉和升華，是建立在一定條件（如立法等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識(shí)表達(dá)。因此，公共事務(wù)脫離了社會(huì)個(gè)體私人事務(wù)的雜亂無章和無序，成為一定團(tuán)體的共同意志。公共事務(wù)是涉及全體社會(huì)公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的各種活動(dòng)，它以實(shí)現(xiàn)公共利益為依歸。而私人事務(wù)是涉及私人利益的各種活動(dòng)，它以追求個(gè)體自身利益最大化為目的。公共利益是一定范圍內(nèi)特定多數(shù)人的共同利益。公共利益在起源上可以是大眾與私人利益的結(jié)合，但本質(zhì)上公共利益不是私人利益的簡(jiǎn)單相加，而是公共選擇的結(jié)果。[3]公共事務(wù)的公共性還體現(xiàn)在公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共事務(wù)的活動(dòng)是公共權(quán)力的運(yùn)行上。

（三）共享性

公共事務(wù)是與社會(huì)公眾整體利益、共同利益相聯(lián)的各種活動(dòng)。用經(jīng)濟(jì)學(xué)家的話來概括，這些活動(dòng)就是提供公共物品（或產(chǎn)品）和公共服務(wù)。共享性是指公共事務(wù)所提供的物品和服務(wù)由全體社會(huì)公眾共同享有，而不能為一個(gè)人所單獨(dú)享有。雖然社會(huì)公眾的具體范圍有大小不同，但作為公共事務(wù)就意味著這個(gè)社會(huì)中的全體公眾都可以享用這種物品、享受這種服務(wù)。從消費(fèi)的角度分析，共享性就是由全體社會(huì)公眾共同消費(fèi)公共事務(wù)所提供的物品和服務(wù)。即當(dāng)一個(gè)人在消費(fèi)某項(xiàng)物品或服務(wù)的同時(shí)，其他人也可以消費(fèi)等量的同類物品或服務(wù)。從所有權(quán)的角度分析，共享性就是由全體社會(huì)公眾共同占有公共事務(wù)所提供的物品和服務(wù)。即同一物品或服務(wù)不僅供其占有者來使用，而且無法排斥占有者以外的人來使用。

（四）非營(yíng)利性

非營(yíng)利性是公共事務(wù)區(qū)別于私人事務(wù)的重要標(biāo)志之一。作為涉及社會(huì)利益和全體公眾利益的一系列活動(dòng)，公共事務(wù)的性質(zhì)和目的在于為社會(huì)公眾謀福利，不以營(yíng)利為目的。這是由公共事務(wù)的公共性決定的。如前所述，公共事務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益為依歸，不以追求某一個(gè)體的自身利益最大化為目的。因此，可以說，公共事務(wù)是公益性的事務(wù)。一般而言，公共事務(wù)是社會(huì)成員個(gè)人和私人組織不愿做、做不好、做不了而又是社會(huì)存在與發(fā)展所必需做的事務(wù)。因此，在某種程度上可以說，公共事務(wù)是“無利可圖”的事務(wù)。這表明，公共事務(wù)是非營(yíng)利性的事務(wù)。但非營(yíng)利性并不就等于完全無償性。也就是說，在以提供公共物品和服務(wù)為主要活動(dòng)的公共事務(wù)中，有一部分是適度的有償性活動(dòng)，還有一部分是無償性的活動(dòng)。前者是需要收取一定的費(fèi)用，回收一定的成本，但不是為了獲取利潤(rùn)，以彌補(bǔ)提供公共物品和服務(wù)過程中的經(jīng)費(fèi)不足。后者是不需要收費(fèi)的義務(wù)性活動(dòng)，其經(jīng)費(fèi)主要通過其他渠道解決（如稅收等）。

三、公共事務(wù)的范圍界定

公共事務(wù)屬于社會(huì)事務(wù)的范疇。社會(huì)事務(wù)是人們所從事的各種社會(huì)活動(dòng)，如政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化及其他各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)。在這些眾多的社會(huì)活動(dòng)中，哪些屬于公共事務(wù)，哪些屬于非公共事務(wù)，需要在理論上確立一定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以便為公共事務(wù)的范圍界定提供科學(xué)的理論依據(jù)。根據(jù)上述公共事務(wù)的基本特征，我們認(rèn)為，公共事務(wù)的范圍界定標(biāo)準(zhǔn)，大體有如下幾種：

（一）依據(jù)市場(chǎng)化資源配置的有效程度界定

有學(xué)者認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)事務(wù)一般可依照市場(chǎng)化資源配置的有效程度來進(jìn)行劃分。[4]所謂“市場(chǎng)化資源配置”，是指通過市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的方式來安排社會(huì)資源（如人、財(cái)、物、信息、時(shí)間等資源）的配置和使用；所謂“有效”，是指福利經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中的“帕累托效率”。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，在理想的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況下，社會(huì)資源的配置可以達(dá)到“帕累托有效”。然而，現(xiàn)實(shí)社會(huì)并不能完全達(dá)到“帕累托有效”的預(yù)設(shè)條件，如，完全競(jìng)爭(zhēng)、無外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、交易成本為零等。因此，市場(chǎng)化資源配置方式是有限度的。由此，可以依照市場(chǎng)化資源配置的“有效程度”將社會(huì)事務(wù)劃分為私人事務(wù)、公共事務(wù)以及介于兩者之間的中間事務(wù)。完全可以通過市場(chǎng)化資源配置方式得到有效解決的社會(huì)事務(wù)，屬于私人事務(wù)，如支配個(gè)人或家庭收入、選擇日用消費(fèi)品、確定企業(yè)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)方向等。無法通過市場(chǎng)化資源配置方式得到有效解決的社會(huì)事務(wù)屬于公共事務(wù)，如提供純公共物品和服務(wù)（如國(guó)防外交和公共安全）、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)等?？梢圆糠只蚓植客ㄟ^市場(chǎng)化資源配置的方式得到有效解決的社會(huì)事務(wù)屬于中間事務(wù)，如準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供（如高等教育、職業(yè)教育、衛(wèi)生等）、行業(yè)管理等。[4]在我國(guó)目前要運(yùn)用這一界定標(biāo)準(zhǔn)來界定公共事務(wù)范圍，需要進(jìn)一步健全統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，創(chuàng)造各類市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。

（二）依據(jù)非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性界定

這是借用經(jīng)濟(jì)學(xué)家所講的公共物品或產(chǎn)品的兩個(gè)重要特征即非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性來界定公共事務(wù)的范圍。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性兩個(gè)基本特征。要判斷某個(gè)物品是否為公共物品，可以從這兩個(gè)基本特征入手進(jìn)行考量。公共事務(wù)主要以提供公共物品或服務(wù)為其主要活動(dòng)。通過對(duì)某個(gè)物品或某類物品是否具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這兩個(gè)特征的識(shí)別，可以判定某項(xiàng)活動(dòng)或某類活動(dòng)是否屬于公共事務(wù)的范圍。因此，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性是界定公共事務(wù)范圍的基本依據(jù)。所謂非競(jìng)爭(zhēng)性是從物品消費(fèi)的特點(diǎn)來看，即一個(gè)人在消費(fèi)某項(xiàng)物品的同時(shí)，其他人也可以消費(fèi)等量的同類物品。所謂非排他性是從物品的所有關(guān)系來看，即同一物品不僅供其占有者來使用，而且無法排斥占有者以外的人來使用。根據(jù)是否具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以把社會(huì)事務(wù)分為私人事務(wù)、公共事務(wù)和混合事務(wù)。如果所提供的物品既不具有非競(jìng)爭(zhēng)性，又不具有非排他性特征的社會(huì)事務(wù)，屬于私人事務(wù)；所提供的物品同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征的社會(huì)事務(wù)，屬于公共事務(wù)；所提供的物品只具備其中一個(gè)特征的社會(huì)事務(wù)則屬于混合事務(wù)。

（三）依據(jù)公共權(quán)力界定

公共事務(wù)是涉及全體社會(huì)公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的各種活動(dòng)。這些活動(dòng)主要表現(xiàn)為公共權(quán)力的運(yùn)行。因?yàn)椤懊恳环N社會(huì)行為都是權(quán)力行為”。[5]8公共事務(wù)的活動(dòng)性質(zhì)和目的在于為社會(huì)公眾提供公共利益。公共權(quán)力是為社會(huì)公共利益服務(wù)的權(quán)力，是公共事務(wù)活動(dòng)的基礎(chǔ)和保障。如果沒有公共權(quán)力做后盾，那么，公共事務(wù)的活動(dòng)目的就難以實(shí)現(xiàn)，即使一時(shí)實(shí)現(xiàn)，也很難得以維護(hù)。因?yàn)橄鄬?duì)于私人利益來說，公共利益更容易受到侵害，“凡是公共的東西都是最得不到照顧的東西”，實(shí)現(xiàn)起來也更加困難。奧爾森（Mancur Olson）在其《集體行動(dòng)的邏輯》一書中指出，“……除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。”[6]2由此可見，公共權(quán)力是公共事務(wù)活動(dòng)運(yùn)作過程中不可或缺的要素，起著不可替代的作用。公共權(quán)力是由社會(huì)共同需要產(chǎn)生的，是全體社會(huì)成員公共意志的表現(xiàn)，對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍的約束力。它一般由國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織掌握行使。因此，公共權(quán)力是界定公共事務(wù)范圍的基本依據(jù)。根據(jù)是否依靠公共權(quán)力，可以把社會(huì)事務(wù)區(qū)分為非公共事務(wù)、公共事務(wù)和交叉性事務(wù)。那些無需依靠公共權(quán)力就能做好的社會(huì)事務(wù)屬于非公共事務(wù)；那些必須依靠和運(yùn)用公共權(quán)力去推行的社會(huì)事務(wù)屬于公共事務(wù)；那些部分或局部需要依靠公共權(quán)力去推行的社會(huì)事務(wù)，則屬于交叉性事務(wù)。

（四）依據(jù)社會(huì)公共需要界定

社會(huì)公共需要是界定公共事務(wù)范圍的根本依據(jù)。這是因?yàn)?，需要是一切生命體的本能，人亦不例外，人的一切活動(dòng)都是直接或間接、自覺或不自覺地為了滿足某種需要。人的需要多種多樣，可從不同角度對(duì)其進(jìn)行歸類。從人們需要的范圍來看，可以分為社會(huì)成員個(gè)人的需要和社會(huì)成員的公共需要。作為與社會(huì)公眾整體利益、共同利益相聯(lián)的各種活動(dòng)，公共事務(wù)主要是為了滿足社會(huì)成員的公共需要。這種公共需要在現(xiàn)實(shí)生活中，有時(shí)與個(gè)人需要一致；有時(shí)部分一致、部分不一致（對(duì)立）；有時(shí)與個(gè)人需要沒有直接聯(lián)系；有時(shí)與個(gè)人需要發(fā)生沖突。根據(jù)社會(huì)公共需要，我們可以把社會(huì)事務(wù)區(qū)分為公共事務(wù)和非公共事務(wù)。在一定的社會(huì)生活條件下，凡是具有滿足社會(huì)公共需要性質(zhì)的社會(huì)事務(wù)，屬于公共事務(wù)；凡是不具有滿足社會(huì)公共需要性質(zhì)的社會(huì)事務(wù)，則屬于非公共事務(wù)。

為了更好地把握社會(huì)公共需要這一界定標(biāo)準(zhǔn)，更有效地運(yùn)用這一標(biāo)準(zhǔn)來界定公共事務(wù)的范圍，有必要進(jìn)一步弄清社會(huì)公共需要的基本內(nèi)涵和特征。用描述的方式來概括，社會(huì)公共需要是整個(gè)社會(huì)需要的一個(gè)有機(jī)組織部分，它與社會(huì)個(gè)人需要和群體需要有關(guān)，但不是社會(huì)個(gè)人需要和群體需要的簡(jiǎn)單總和，而是這些需要的有機(jī)整合；社會(huì)公共需要不是從社會(huì)成員個(gè)人視角考察的人人都需要的需要，也不是以社會(huì)成員個(gè)人偏好為依托的多數(shù)人選擇的需要，而是從社會(huì)總體視角考察的一般的社會(huì)需要，即維持社會(huì)存在和發(fā)展的需要。[7]59社會(huì)公共需要的基本特征主要表現(xiàn)為：

首先，抽象性與具體性。社會(huì)公共需要既是抽象的一般社會(huì)需要，又是現(xiàn)實(shí)的具體的社會(huì)需要。具體表現(xiàn)為：一是抽象上的存在性與具體上的差異性。這是說，所有社會(huì)這個(gè)人類生活的共同體，不論國(guó)別、民族、區(qū)域、制度、歷史階段等，都有社會(huì)公共需要存在；但在具體的國(guó)家、民族、區(qū)域、歷史發(fā)展階段，這種共同存在的社會(huì)公共需要?jiǎng)t表現(xiàn)為不同的具體需要內(nèi)容與形式。二是抽象上的非區(qū)域性與具體上的區(qū)域性。意即在特定國(guó)家、民族、區(qū)域等范圍之內(nèi)，社會(huì)公共需要的內(nèi)容為相應(yīng)范圍內(nèi)的對(duì)象所共有，不存在區(qū)域差異問題；但在具體的國(guó)家、民族和區(qū)域的特定范圍內(nèi)，由于地區(qū)差異、民族差異、地域文化差異等，社會(huì)公共需要的具體內(nèi)容呈現(xiàn)出顯著的地區(qū)性特征。三是抽象上的大眾性與具體上的群體性。社會(huì)公共需要是對(duì)社會(huì)個(gè)人需要和群體需要的一種提煉和升華，它脫離了社會(huì)個(gè)人需要和群體需要的零散和雜亂，成為社會(huì)大眾的共同需要；但社會(huì)公共需要的大眾性特征在現(xiàn)實(shí)中往往具體表現(xiàn)為群體性特征，如，反映某些特殊群體的需要（如弱勢(shì)群體的需要）。

其次，穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性。社會(huì)公共需要是在一定社會(huì)歷史階段上生成的，它是與特定社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)物質(zhì)狀況緊密聯(lián)系在一起的，是對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)-歷史-文化需求的反映，具有明顯的共時(shí)性特征。這是由人們的社會(huì)活動(dòng)特性決定的。社會(huì)公共需要是人們社會(huì)活動(dòng)的產(chǎn)物，而人們的社會(huì)活動(dòng)都是在一定的環(huán)境條件下進(jìn)行的。因此，社會(huì)公共需要的內(nèi)容和重點(diǎn)必然受到特定時(shí)代和環(huán)境條件的限制。在特定時(shí)代和環(huán)境條件下生成的社會(huì)公共需要，其內(nèi)部會(huì)形成一定的需求結(jié)構(gòu)。其內(nèi)在需求結(jié)構(gòu)一旦形成，社會(huì)公共需要就會(huì)與產(chǎn)生它的一定社會(huì)相獨(dú)立，當(dāng)社會(huì)環(huán)境條件發(fā)生漸變時(shí)，它總是力圖消解這些漸變對(duì)它的影響，維持自身的穩(wěn)定性。在一般情況下，社會(huì)公共需要所形成的內(nèi)在結(jié)構(gòu)模式可以通過對(duì)局部的或小規(guī)模的社會(huì)變化的消解來確保其特征延續(xù)相當(dāng)一段時(shí)間。但這種延續(xù)是有限的。因?yàn)?，世界在不斷變化，社?huì)發(fā)展水平在不斷提高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在不斷變遷，人類生存條件在不斷改變等等。與此同時(shí)，人們社會(huì)活動(dòng)的領(lǐng)域和范圍也在不斷擴(kuò)大。伴隨這些發(fā)展變化，社會(huì)公共需要的性質(zhì)、內(nèi)容和表現(xiàn)形式也會(huì)不斷變化，從而導(dǎo)致社會(huì)公共需要原有的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與特征被不斷更新。可以說，整個(gè)社會(huì)現(xiàn)代化過程，也就是社會(huì)公共需要在保持相對(duì)穩(wěn)定的同時(shí)不斷變革更新的過程。因此，我們不能千篇一律地看待不同時(shí)代環(huán)境條件下形成的社會(huì)公共需要，也不能一成不變地看待特定時(shí)代環(huán)境條件下形成的社會(huì)公共需要，而應(yīng)該正確分析社會(huì)公共需要的相對(duì)穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性的關(guān)系。

再次，客觀性與主觀性。社會(huì)公共需要是人們的一種主觀狀態(tài)，是人們對(duì)于自己的生存條件和生產(chǎn)方式及其他各種客觀事物的一種主觀的能動(dòng)反映，是人們對(duì)于各種不以人們主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀要求的一種主觀認(rèn)識(shí)。因此，社會(huì)公共需要的形成，不僅受到人們的認(rèn)識(shí)能力和認(rèn)識(shí)水平的制約，而且受到人們的價(jià)值觀念和價(jià)值取向的影響?，F(xiàn)在世界各國(guó)普遍把環(huán)?？闯墒巧鐣?huì)公共需要，就是人們主觀認(rèn)識(shí)發(fā)展和價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變的結(jié)果。而在過去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里，由于人們的認(rèn)識(shí)能力有限，認(rèn)識(shí)水平不高，價(jià)值觀念和價(jià)值取向不同，致使這種潛在的社會(huì)公共需要沒有轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的社會(huì)公共需要。由此可見，社會(huì)公共需要具有主觀性。但這種主觀性是人們對(duì)客觀條件需求的反映。即社會(huì)公共需要的內(nèi)容是客觀的，它不是憑空產(chǎn)生的，也不是人們頭腦中固有的，而是來源于人們的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，來源于人們所處時(shí)代的客觀要求和一定社會(huì)里人們的生存條件及生產(chǎn)方式。因此，社會(huì)公共需要在本質(zhì)上反映著時(shí)代和環(huán)境條件的客觀需求，具有不以人們主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀性。據(jù)此，可以說，社會(huì)公共需要標(biāo)準(zhǔn)既是一個(gè)客觀的界定標(biāo)準(zhǔn)，又是一個(gè)主觀的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。[7]60-63在運(yùn)用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)界定公共事務(wù)的范圍時(shí)，必須充分考慮客觀環(huán)境條件和人們的認(rèn)識(shí)水平及價(jià)值觀念。

上述界定標(biāo)準(zhǔn)是從理論上提出的一般標(biāo)準(zhǔn)，要運(yùn)用這些標(biāo)準(zhǔn)來界定一定區(qū)域公共事務(wù)的范圍，還需要結(jié)合實(shí)際，在進(jìn)行大量的實(shí)證研究與規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，將上述一般的理論標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為具體的具有可操作性的規(guī)則和程序。

四、公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

以上我們對(duì)公共事務(wù)的內(nèi)涵和范圍進(jìn)行了揭示和界定，但公共事務(wù)給人的印象仍然十分模糊、抽象。因此，有必要對(duì)公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)作進(jìn)一步分析。公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是一個(gè)很復(fù)雜的問題。為了使復(fù)雜的問題簡(jiǎn)單化，我們可以通過對(duì)公共事務(wù)加以分類來把握其內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其內(nèi)容。公共事務(wù)可以從兩個(gè)角度來劃分，一是依據(jù)公共事務(wù)的外部效應(yīng)范圍，二是依據(jù)公共事務(wù)自身的性質(zhì)。

依據(jù)公共事務(wù)的外部效應(yīng)范圍，可把公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分解為如下幾個(gè)層次或部分：

（1）全球性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的影響范圍遍及全球。如全球環(huán)境的保護(hù)、世界的和平與發(fā)展事務(wù)、世界市場(chǎng)的建設(shè)與發(fā)展事務(wù)、太空資源的開發(fā)利用、打擊國(guó)際犯罪集團(tuán)和國(guó)際恐怖組織等。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快的背景下，全球性公共事務(wù)將出現(xiàn)增多的趨勢(shì)。（2）跨國(guó)跨地區(qū)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的外部效應(yīng)溢出國(guó)界，其影響波及多個(gè)地區(qū)?？鐕?guó)跨地區(qū)性公共事務(wù)可細(xì)分為洲際區(qū)域內(nèi)跨國(guó)家的公共事務(wù)和次區(qū)域跨國(guó)跨境的公共事務(wù)。如跨國(guó)跨地區(qū)的和平與安全事務(wù)、區(qū)際江河流域的治理、區(qū)際經(jīng)濟(jì)文化的協(xié)調(diào)與合作、區(qū)際自然資源的開發(fā)利用與保護(hù)、區(qū)際法律沖突的調(diào)適等。在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的推動(dòng)下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已成為當(dāng)今國(guó)際社會(huì)中的重要現(xiàn)象。伴隨區(qū)域一體化的不斷推進(jìn)，跨國(guó)跨地區(qū)性公共事務(wù)大量興起，呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化和規(guī)?；膽B(tài)勢(shì)。[8]（3）全國(guó)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的影響范圍面向全國(guó)，如國(guó)家安全與穩(wěn)定、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)文化制度安排、地區(qū)間發(fā)展平衡、全國(guó)性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事務(wù)。（4）國(guó)內(nèi)跨地區(qū)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的影響超出某一地區(qū)的范圍，可將其細(xì)分為省際區(qū)域內(nèi)跨地區(qū)公共事務(wù)和省區(qū)域內(nèi)跨地區(qū)公共事務(wù)。如跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展、跨地區(qū)江河治理、跨地區(qū)交通設(shè)施建設(shè)、跨地區(qū)人口遷徙、跨地區(qū)環(huán)境污染整治等事務(wù)。（5）國(guó)內(nèi)地區(qū)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的外部效應(yīng)主要局限于某一地區(qū)，即一定范圍的地域空間，如特區(qū)、開發(fā)區(qū)、政區(qū)等。這類公共事務(wù)有城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、垃圾處理、街道照明、治安保衛(wèi)、市場(chǎng)監(jiān)管等事務(wù)。（6）社區(qū)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的外部效應(yīng)主要局限于某一社區(qū)。社區(qū)是以一定區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，以居民區(qū)為基本構(gòu)成單位的共同體，如城市街道轄區(qū)、居委會(huì)轄區(qū)、物業(yè)小區(qū)等。社區(qū)性公共事務(wù)在某種程度上說就是基層公共事務(wù)。如社區(qū)居民安居環(huán)境建設(shè)、社區(qū)治安保障、社區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)、社區(qū)公共生活服務(wù)提供等就屬于這方面的事務(wù)。

依據(jù)公共事務(wù)自身的性質(zhì)，可把公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分解為如下幾個(gè)類型或部分：

（1）基礎(chǔ)性公共事務(wù)。即為社會(huì)生存和發(fā)展提供基本條件的事務(wù)，這類公共事務(wù)主要是公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理事務(wù)。如公用事業(yè)設(shè)施（如自來水、電力、煤氣、公共交通和通訊等）、公共工程設(shè)施（如道路、橋梁、隧道和下水道等）和公共事業(yè)設(shè)施（如公共的教育、文化、衛(wèi)生和體育等）的建設(shè)與管理事務(wù)等。（2）管制性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)是對(duì)社會(huì)個(gè)體和群體的活動(dòng)和行為加以規(guī)范和限制的事務(wù)。如法律法規(guī)和政策規(guī)定等制度的提供、國(guó)家安全的保障與社會(huì)治安的維護(hù)、政權(quán)統(tǒng)治的維護(hù)等事務(wù)。（3）保障性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)是對(duì)社會(huì)成員的基本生活權(quán)利提供保障的事務(wù)。如社會(huì)保障（如社會(huì)保險(xiǎn)、福利、救濟(jì)、救助和慈善等）、傳染性疾病的防控、自然資源的提供與保護(hù)等事務(wù)。（4）平衡性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)是協(xié)調(diào)社會(huì)利益、消解社會(huì)矛盾和利益沖突、和諧社會(huì)環(huán)境的事務(wù)。如扶助貧困地區(qū)和弱勢(shì)群體、構(gòu)建和維護(hù)政治性的和社會(huì)性的參政議政組織、從事社會(huì)溝通及協(xié)商和監(jiān)督、構(gòu)建和維護(hù)公共倫理道德等事務(wù)。[9]188（5）服務(wù)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)是為社會(huì)成員的生活和工作提供方便的事務(wù)。如提供社會(huì)和公民所需的信息和商業(yè)服務(wù)、提供公共醫(yī)療保健服務(wù)、提供勞動(dòng)力再就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、提供公共健身娛樂服務(wù)等。

五、結(jié) 語

作為一門學(xué)科，公共行政的研究無法回避其管理對(duì)象和活動(dòng)領(lǐng)域的探討。從理論上厘清公共事務(wù)的范疇，具有以下現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)價(jià)值：

一是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府職能的合理定位。按照公共事務(wù)的界定標(biāo)準(zhǔn)，凡屬于私人領(lǐng)域自主的事務(wù)，就不應(yīng)納入政府的職能范圍，即“不該干的、不該管的，堅(jiān)決退出”；而屬于公共領(lǐng)域的事務(wù)，政府則責(zé)無旁貸，即“該做的、該管的，必須盡職盡責(zé)”，避免出現(xiàn)政府職能越位、缺位現(xiàn)象。

二是深化行政審批制度改革。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確指出，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革。公共事務(wù)的層次性劃分為多中心的政府分級(jí)治理提供了依據(jù)，即中央政府應(yīng)最大限度減少對(duì)微觀事務(wù)的管理，取消對(duì)市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的社會(huì)事務(wù)的審批；把直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的社區(qū)性、地方性公共事項(xiàng)下放給地方和基層管理；將涉及地方性審批事項(xiàng)下放到下級(jí)行政機(jī)關(guān)，使審批決策更加接近申請(qǐng)人。

三是創(chuàng)新政府管理服務(wù)機(jī)制。如，根據(jù)公共事務(wù)的屬性差異，可采取多元行為主體合作共治、責(zé)任分擔(dān)的制度安排；根據(jù)公共事務(wù)的可分割性或可排他性程度，可采取公共服務(wù)提供和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相分離的制度設(shè)計(jì)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買管理服務(wù)。

［1］陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999.

［2］夏書章.現(xiàn)代公共管理概論[M].長(zhǎng)春：長(zhǎng)春出版社，2000.

［3］王樂夫，陳干全.公共管理的公共性及其與社會(huì)性之異同析[J].中國(guó)行政管理，2002（6）.

［4］劉旭濤.公共事務(wù)：政府職能界定的重新思考[J].中國(guó)行政管理，1998（5）.

［5］張良.公共管理學(xué)[M].上海:華東理工大學(xué)出版社，2001.

［6］曼瑟爾·奧爾森.集體行動(dòng)的邏輯[M].上海:三聯(lián)書店上海分店，上海人民出版社，1995.

［7］黃恒學(xué).中國(guó)事業(yè)管理體制改革研究[M].北京：清華大學(xué)出版社，1998：59，60-63.

［8］陳瑞蓮.論區(qū)域公共管理研究的緣起與發(fā)展[J].政治學(xué)研究，2003（4）.

［9］施雪華.政府權(quán)能理論[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

Public Affairs in the Public Administration

HOU Bao-jiang

（Department of Public Management,College of Politics and Law,Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou,Guangdong 510665）

Public affairs are various kinds of activities connecting with the public's whole interests and common interests.Public affairs belong to the categories of the social affairs and essentially they are social,public,sharing and non-profit.Their defining criteria are multidimensional.The social public need is the fundamental basis.Their internal structure can be divided into different levels or parts.

public affairs； public administration； public management

D 63

A

1001-4225（2014）03-0068-06

2013-09-29

侯保疆（1966-），男，湖北荊州人，廣東技術(shù)師范學(xué)院公共管理系教授。

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金（11YJA810004)；廣東省教育廳項(xiàng)目（10WYXM050）；廣東技術(shù)師范學(xué)院科研啟動(dòng)項(xiàng)目的階段性成果

（責(zé)任編輯：汪小珍）