周方

2004年3月31日，歐洲議會及理事會(The European Parliament and the Council)發(fā)布《傳統(tǒng)草藥注冊程序指令》(Directive 2004/24/EC)，對2001年11月6日發(fā)布的《人用藥品指令》(Directive 2001/83/EC)做出修改。新指令要求所有傳統(tǒng)草藥必須在2011年4月30日之前通過簡易注冊程序(a simplified registration procedure)獲得上市許可(marketing authorization)，否則將禁止銷售。同時要求各成員國必須在2005年10月30日之前頒布本國相關(guān)立法以落實這一指令。2005年10月6日，英國制定《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》［The Medicines (Traditional Herbal Medicinal Products for Human Use)Regulations 2005］，建立傳統(tǒng)草藥專門注冊體制(Traditional Herbal Medicines Registration Scheme，THR)，同時明確了在英國需進行注冊的傳統(tǒng)草藥的范圍、注冊條件及程序。

上述指令、法規(guī)的出臺，為中藥在歐洲市場獲得合法藥品身份提供了機遇，但同時也帶來了現(xiàn)實的影響。首先，中藥是指按照中醫(yī)藥理論應(yīng)用于疾病的治療及預(yù)防的植物藥、動物藥、礦物藥等。其中植物性藥材占大多數(shù)，使用也更普遍，所以古來相沿中藥學(xué)叫做“本草學(xué)”?！冬F(xiàn)代漢語詞典》關(guān)于“中藥”的注解中也提到:“中醫(yī)所用的藥物，以植物為最多?！保?］因此，絕大多數(shù)以植物為來源的中藥產(chǎn)品需要通過注冊方能在2011年5月1日之后以藥品身份在歐洲市場銷售。對于礦物藥而言，目前的注冊體制僅允許將符合安全標準的礦物質(zhì)以輔助成分的形式添加在植物藥品當中，進而通過植物藥品注冊程序獲得上市許可。因此，純粹的礦物藥目前尚無法以藥品身份獲得上市許可。至于動物來源的藥品，歐洲醫(yī)藥管理局(European Medicines Agency，EMA)在2010年6月11日發(fā)布的《植物藥品行動計劃(2010-2011)》［Action Plan for Herbal Medicines (2010-2011)］中表示，目前其已向歐洲議會提出了關(guān)于擴展簡易注冊程序使用范圍的建議，如果該建議被采納，那么簡易注冊程序?qū)U展至其他傳統(tǒng)產(chǎn)品，包括動物來源藥品［2］。

其次，若未能通過注冊，中國中藥生產(chǎn)企業(yè)及歐洲中藥經(jīng)營業(yè)者都將面臨巨大的經(jīng)濟損失:歐洲是世界最大的植物藥市場之一，在2008年時市場規(guī)模便已達到70 億美元，約占全球市場的45%，平均年增長率為6%［3］。但截至2014年8月，中國僅有成都地奧集團生產(chǎn)的“地奧心血康膠囊”通過荷蘭藥品評價委員會審查，正式獲得上市許可(藥品注冊號:RVG102142，注冊時間:2012年3月14日)。這一方面意味著中國中藥生產(chǎn)企業(yè)將在很大程度上喪失歐洲市場;另一方面，批發(fā)商已停止進口中成藥，歐洲中藥零售商及中醫(yī)從業(yè)者只能銷售2011年4月30日之前進口的存貨，面臨有醫(yī)無藥的危險，行業(yè)前景趨黯［4］。

后指令時代，中藥何去何從?是否只有退出歐洲市場一個選擇?由于英國是歐洲各國的中藥來源地，英國的中國中藥銷售額占整個歐洲的一半以上，是除亞洲外的第二大中醫(yī)藥市場［5］。在《傳統(tǒng)草藥注冊程序指令》實施之前，中醫(yī)藥行業(yè)在英國是僅次于餐飲業(yè)的華人第二大行業(yè)，英國也因此成為中醫(yī)藥行業(yè)最為發(fā)達的歐洲國家。且根據(jù)歐盟藥品審批制度的規(guī)定，在歐盟的某一成員國經(jīng)審批而批準上市的藥品，其他成員國也應(yīng)承認該成員國的決定，并且批準該藥品在本國上市、銷售［4］。因此，選擇英國作為切入點，對其傳統(tǒng)草藥管理法律制度進行深入研究，不僅具有現(xiàn)實的基礎(chǔ)和必要性，同時對于探索中藥在后指令時代歐盟市場的生存之道，化解中國中藥生產(chǎn)企業(yè)及歐洲中藥經(jīng)營者目前所面臨的危機有所裨益。

1 英國傳統(tǒng)草藥管理法律制度的主要內(nèi)容

1.1 英國傳統(tǒng)草藥管理法律制度概況

從立法層面看，目前，英國涉及傳統(tǒng)草藥管理的相關(guān)立法主要包括:1968年《藥品法令》(The Medicines Act 1968)、1993年《整骨療法者法令》(The Osteopaths Act 1993)、1994年《脊椎按摩師法令》(The Chiropractors Act 1994)、2004年《人用藥品(臨床試驗)條例》［The Medicines for Human Use(Clinical Trials)Regulations 2004(a)］以及2005年《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》。同時，歐盟2001年《人用藥品指令》(含2004年《傳統(tǒng)草藥注冊程序指令》)在英國也具有法律效力。

從執(zhí)法層面看，衛(wèi)生署(The Department of Health)及英國藥品與保健品管理局(The Medicine and Healthcare Products Regulatory Agency，MHRA)是負責英國藥品審批及監(jiān)管的執(zhí)法機關(guān)。MHRA 作為衛(wèi)生署下屬的執(zhí)法機關(guān)，目前具體負責傳統(tǒng)草藥的注冊及監(jiān)管。

從傳統(tǒng)草藥的上市途徑看，2005年《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》實施之前，傳統(tǒng)草藥上市有三種途徑:第一，獲得植物藥品許可(licensed herbal medicines)。即植物藥品上市前須符合與其他藥品一樣的安全、質(zhì)量以及療效標準，進而獲得許可(2005年之前，由于中藥自身特點等方面的原因，并無中藥獲得此類許可)。第二，草藥療法豁免許可(herbal remedies exempt from licensing requirements)。此種豁免適用于那些符合《藥品法令》第12 條規(guī)定條件的草藥療法(例如:該種療法由從事此種商業(yè)活動的主體生產(chǎn)或裝配，其能夠有效排除該療法與公眾的接觸;銷售或供應(yīng)此種療法，系經(jīng)主體判斷為治療特定病患所需之行為等)。第三，以食品保健品身份上市銷售。此種途徑無需經(jīng)過藥品監(jiān)管部門的審批，但須符合食品安全等相關(guān)法規(guī)的要求，不能在包裝上標注產(chǎn)品功能主治，同時受到市場、食品、衛(wèi)生等主管部門的監(jiān)管。在2005年之前，英國大約有300～500 種獲得許可的植物藥品以食品保健品身份在市場上公開銷售，但無一列入國民基本藥物名錄(The National Drug List)［6］。2005年《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》頒布之后，建立了全新的THR 體制，規(guī)定2011年5月1日之后，未經(jīng)THR 注冊的傳統(tǒng)草藥不得在市場上銷售，也不能以食品保健品的身份繼續(xù)銷售，草藥療法的許可豁免則繼續(xù)保留。

1.2 2005年《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》的主要內(nèi)容

《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》由正文的12 個條文及7個附則構(gòu)成。正文對傳統(tǒng)草藥注冊的適用范圍、注冊程序及條件、注冊審查事項、許可的暫停使用、緊急安全限制、注冊者的義務(wù)、后續(xù)修訂與實施以及其他影響因素等內(nèi)容做出了規(guī)定。7 個附則分別規(guī)定了注冊的例外與豁免，許可、續(xù)展、更改、取消及暫停的程序，違法行為與處罰，《藥品法令》執(zhí)行條款的修訂，標簽，過渡條款以及后續(xù)修訂等內(nèi)容。分析上述條款和附則，結(jié)合目前中藥面臨的注冊困境，以下具體內(nèi)容值得特別關(guān)注:

注冊適用的范圍。根據(jù)《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》第4 條及附則1 的規(guī)定，所有傳統(tǒng)草藥均需在獲得市場許可注冊的情況下方能上市銷售，除非該傳統(tǒng)草藥系一位醫(yī)生、牙醫(yī)或者輔助處方者(a doctor，dentist or supplementary prescriber)為滿足治療其病患的特殊需要，善意、主動提供(a bona fide unsolicited order)給病人，且病人需在其指導(dǎo)之下服用藥物，并由其承擔直接個人責任。此外，還需符合以下條件:(1)該藥品必須是提供給醫(yī)生等專業(yè)人士或在醫(yī)院等由藥劑師監(jiān)督的專業(yè)醫(yī)療場所使用的。(2)不能向公眾發(fā)布與該藥品有關(guān)的廣告或說明書、傳單。(3)該藥品的生產(chǎn)及裝配行為必須在醫(yī)生等專業(yè)人士的監(jiān)督之下，以確保該藥品所具備的特征符合使用之的醫(yī)生等專業(yè)人士的特定需求。(4)需就該藥品的生產(chǎn)與包裝制作記錄，以備主管機關(guān)或其他執(zhí)法機關(guān)檢查。(5)若該藥品系在英國生產(chǎn)、包裝或由第三國進口到英國，那么生產(chǎn)者須擁有符合《人用藥品(臨床試驗)條例》規(guī)定的藥品生產(chǎn)許可證。(6)若該藥品系由藥品批發(fā)商提供，則該批發(fā)商需持有藥品批發(fā)許可證。(7)若該藥品系由醫(yī)生等專業(yè)人士自己儲備提供給其病患，其儲備藥品的總量不能超過5 L(液體)或2.5 kg(固體)。

申請注冊需要滿足的條件。根據(jù)《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》第5 條的規(guī)定，申請傳統(tǒng)草藥注冊需符合以下條件:(1)注冊申請需以書面形式提出，申請書及其他附件材料均應(yīng)提供英語版本，若原始材料為非英語版本，則還應(yīng)提供原始語言版本。(2)申請書需經(jīng)申請人本人或經(jīng)其授權(quán)的代表人簽名，同時申請需繳納相關(guān)費用。(3)申請中需附帶一份聲明，指出該藥品是否僅限藥店銷售以及在注冊中需注意的藥品銷售或供應(yīng)方法的情況。(4)申請人需來自歐盟國家。

此外，注冊申請還需符合歐盟《傳統(tǒng)草藥注冊程序指令》中有關(guān)傳統(tǒng)草藥簡易注冊程序的相關(guān)規(guī)定(第16 條ac)。具體包括:(1)要求適用于獨特適應(yīng)癥，不需醫(yī)師診斷、處方或監(jiān)督治療就可應(yīng)用［第16 條a.1.(a)-(b)］。(2)限于口服、外用或吸入制劑三種劑型［第16 條a.1.(c)］。(3)該植物藥品的原料應(yīng)為植物，但在有充分的證據(jù)證明其安全性的前提下，添加維生素或礦物質(zhì)作為輔助成分，不影響該植物藥品適用簡易注冊程序(第16 條a.2)。(4)需提交包含以下信息、報告的文件:第一，申請人的姓名或名稱及固定住址。第二，藥品的名稱。第三，藥品成分的質(zhì)量與數(shù)量。第四，潛在環(huán)境風險評估報告。第五，藥品生產(chǎn)方法說明。第六，適應(yīng)癥、禁忌癥及不良反應(yīng)。第七，劑量、劑型、管理途徑與方法及預(yù)期保質(zhì)期。第八，藥品儲藏所應(yīng)采取的預(yù)防、安全措施及其原因，對病患及廢料處理的管理措施，以及上述措施對環(huán)境的潛在影響。第九，生產(chǎn)者所采用的控制方法的說明。第十，關(guān)于產(chǎn)品特征的概要說明以及一份或多份產(chǎn)品外包裝、內(nèi)包裝及包裝說明的樣本或模型。第十一，申請人在本國獲得生產(chǎn)該產(chǎn)品許可的證明文件。第十二，臨床前藥理測試結(jié)果(results of pre-clinical pharmacological tests)［第16 條c.1.(a)ii］。(5)若該藥品已在某一個成員國或第三國獲得上市許可，則需提供證明文件及具體授權(quán)細節(jié)，若曾被拒絕授權(quán)，則應(yīng)提供被拒絕的原因。(6)要求提供該種藥品不少于30年(其中，在歐盟內(nèi)不少于15年)的藥品應(yīng)用歷史的參考文獻和專家證據(jù)［第16 條c.1.(c)］。

當然，若申請注冊的傳統(tǒng)草藥中的有效成分符合歐盟《人用藥品指令》第10 條a 中關(guān)于“經(jīng)確認的藥品使用”(well-established medicinal use)的規(guī)定，即申請注冊的植物藥品的有效成分在歐盟境內(nèi)已至少使用10年以上，且其療效及安全性達到指令附則所要求的接受水平，那么申請人可不提供該藥品的臨床前測試結(jié)果。此種情況下，傳統(tǒng)草藥申請將被納入傳統(tǒng)使用注冊體制(traditional use registration scheme，TUR)。

主管機關(guān)的審查程序。根據(jù)《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》附則2 的規(guī)定，主管機關(guān)審查一項藥品注冊申請時，應(yīng)遵循以下程序:(1)咨詢相關(guān)委員會(requirement to consult the appropriate committee)?！端幤?人用傳統(tǒng)草藥)條例》附則2第8 條規(guī)定，主管機關(guān)在沒有就一項傳統(tǒng)草藥的注冊事宜咨詢相關(guān)委員會［例如歐盟植物藥品委員會(Committee for Herbal Medicinal Products);英國植物藥品咨詢委員會(Herbal Medicines Advisory Committee);英國中醫(yī)委員會(Chinese Medical Council)］之前，不能做出許可或拒絕的決定。(2)委員會基于對該藥品安全、質(zhì)量及療效等方面的綜合考量，為主管機關(guān)是否頒發(fā)許可提出臨時性意見(Provisional opinion)，同時應(yīng)通知申請人。申請人如希望向委員會做書面或口頭說明或提交書面支撐材料，委員會應(yīng)當同意并通知申請人。申請人應(yīng)當在接到通知之日起的6 個月或委員會指定的期間內(nèi)提交上述材料或說明。委員會在考量上述材料或說明的基礎(chǔ)上，向主管機關(guān)提交關(guān)于該種藥品應(yīng)否注冊的最終建議及原因的報告［《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》附則2第9 條］。(3)收到委員會的報告之后，主管機關(guān)應(yīng)當在考慮報告建議的基礎(chǔ)上做出是否準予注冊的初步?jīng)Q定，同時將該決定通知申請人［《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》附則2 第10 條］。申請人接到通知后，可在許可的時間范圍內(nèi)，向主管機關(guān)提交書面陳述，主管機關(guān)將在綜合考量其書面陳述的基礎(chǔ)上做出最終決定［《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》附則2第12 條］。

注冊的有效期。傳統(tǒng)草藥注冊原則上沒有時間期限，但如果根據(jù)歐盟《人用藥品指令》第24 條(2)的要求，在主管機關(guān)對該種藥品的風險—利益平衡進行重新評估的情況下，該種藥品的注冊則需要更新(renew)，否則將會導(dǎo)致注冊的失效;若該種藥品注冊已經(jīng)完成更新，但主管機關(guān)基于藥品安全監(jiān)管的合理理由要求其在更新后滿5年時再進行一次更新的，拒絕更新仍然會導(dǎo)致注冊失效［《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》第6 條(4)］。此外，若該藥品在獲準進入市場之后，連續(xù)3年停止銷售，其注冊將被撤銷［《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》第6 條(6)］。

2 中藥英國注冊的必要性及優(yōu)點

2.1 中藥在英國通過注冊的必要性

首先，如前所述，英國是中國中藥在歐洲最大的市場。因此，實現(xiàn)中藥的英國注冊，是維護中國中藥企業(yè)及歐洲中藥經(jīng)營業(yè)者在英國乃至整個歐洲市場的經(jīng)濟利益的必然選擇。

其次，通過注冊，將改變以往中藥在英國只能以食品保健品身份銷售的不利局面，并納入國民健康保險(National Health Security，NHS)體系，進一步提升中藥的影響力。通過實地走訪英國多地中藥店，筆者發(fā)現(xiàn)中藥在英國的主要消費人群并非華人，非華裔消費者的比例占到90%。究其原因，首先，價格是非常重要的影響因素。在英國市場上，一瓶200 粒濃縮丸規(guī)格的中成藥，均價為9 英磅(約合人民幣90元)，而中國市場同類產(chǎn)品的售價一般不會超過20 元人民幣。相比之下，華人更傾向于從中國市場購買。其次，中藥未納入NHS 體系，消費者購買中藥無法享受免費醫(yī)療的待遇，積極性自然受挫。但是對于非華裔消費者而言，自主消費中藥的可能性很低:由于中藥目前在英國是以食品或保健品的身份進行銷售，根據(jù)相關(guān)立法規(guī)定，不僅需要符合相關(guān)食品保健品安全性的標準，如農(nóng)藥殘留、重金屬含量、微生物污染等，對于來自中國企業(yè)生產(chǎn)的中成藥而言，還需要符合更為嚴格的針對進口食品的安全性等方面的要求。而且不能以任何形式宣傳中藥的功能主治及使用方法，即在商標、藥品名稱、產(chǎn)品宣傳單及廣告等中，不能使用任何描述藥品功能主治及使用方法的文字。例如中藥“健脾丸”，因“健脾”二字具有說明該藥品功能的作用，故在英國市場銷售時，該藥品被標為“健裨丸”。且其外包裝上只有產(chǎn)品名稱、商標、生產(chǎn)廠家及成分，沒有任何關(guān)于功能主治及使用方法的說明。這使得對中藥的功能主治及使用方法沒有基本認識的消費者，尤其是非華裔人士，在沒有中醫(yī)師指導(dǎo)的情況下，根本無法自主購買中藥。

2.2 選擇在英國申請注冊中藥的優(yōu)點

注冊環(huán)境良好。英國作為中藥在歐洲最大的市場，中藥銷售、使用有較為悠久的歷史，民眾對中藥的認可度較高。此外，英國是目前歐盟各成員國中頒發(fā)傳統(tǒng)草藥注冊許可最多的國家。根據(jù)2014年6月4日MHRA 公布的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自THR 制度實施以來，約有500 種傳統(tǒng)植物藥品通過簡易注冊程序獲得上市許可，并逐步進入NHS 體系［7］。且根據(jù)歐洲醫(yī)藥管理局公布的最新數(shù)據(jù)，英國也是歐盟成員國中通過TUR 批準THR 注冊申請最多的國家［8］。反映出英國政府針對傳統(tǒng)草藥的注冊持積極鼓勵的態(tài)度。

注冊費相對較低。根據(jù)英國2013年3月7日制定的《藥品(人用)(費用)條例》［The Medicines (Products for Human Use)(Fees)Regulations 2013］規(guī)定，一個包含有多種成分的復(fù)合型傳統(tǒng)草藥，每一成分的市場許可注冊費為5384英鎊，約合人民幣53840 元;而成分在三種或以下的藥品則按照標準注冊整體收費2692 英鎊，約合人民幣26920 元。如果申請注冊的植物藥品表現(xiàn)為草藥茶，且成分為三種或以下，可適用減免分類I，注冊費為599 英鎊，約合人民幣5990元;如果表現(xiàn)為草藥汀劑、精華油、脂油，或只是將草藥物質(zhì)保藏于膠囊之中，且成分為三種或以下，則可適用減免分類II，注冊費為897 英鎊，約合人民幣8970 元［9］。

與之相比，歐盟的注冊費水平則要高出許多。根據(jù)2013年3月21日最新修訂的《歐洲藥品管理局收費規(guī)則》［Rules for the implementation of Council Regulation (EC)No 297/95 on fees payable to the European Medicines Agency and other measures］規(guī)定，一種人用藥品(僅指一種配方，一種療效以及一種劑型)市場許可費為274400 歐元(約合人民幣2195200 元);每增加一種劑型增加6900 歐元(約合人民幣55200 元)，每增加一種療效增加27500 歐元(約合人民幣220000 元)［10］。

目前國內(nèi)研究成果關(guān)于中國中藥企業(yè)為何沒有通過歐盟注冊的原因分析中，普遍提及了“單個中成藥的注冊成本約為100 萬元人民幣，而一家中藥企業(yè)一般有多個品種，申請費用比較高”［11］的問題。而研讀歐盟及英國植物藥注冊費的相關(guān)規(guī)定后，不難發(fā)現(xiàn):第一，英國植物藥注冊費的計算標準是藥品成分的數(shù)量，如果成分為三種或以下藥物，該種植物藥的注冊費只需人民幣不足3 萬元;如果為成分超過三種的復(fù)方藥物，每一成分的注冊費約為5 萬余元人民幣。以六味地黃丸為例，包含六種成分，故注冊費為30 余萬元人民幣。此外，如果該種植物藥品表現(xiàn)為草藥茶或草藥汀劑等形式，還可以享受注冊費減免，注冊費僅有約6 千至9 千元人民幣。由此可知，英國植物藥注冊費遠遠低于上述提及的100 萬人民幣的標準。第二，根據(jù)最新修訂的《歐洲醫(yī)藥管理局收費規(guī)則》規(guī)定，目前一種僅表現(xiàn)為一種配方，一種療效以及一種劑型的植物藥品在歐盟的注冊費已經(jīng)超過219萬元人民幣。所以，對于之前認為注冊費過于高昂，持觀望態(tài)度的中藥企業(yè)來說，新收費標準的出臺無異于“雪上加霜”。

3 中藥英國注冊的短期與長期策略

3.1 短期策略

中成藥一般保質(zhì)期為5年，而目前英國市場上銷售的中成藥均生產(chǎn)于2011年4月30日之前。因此，即使零售商擁有大量存貨可以滿足短期市場需求，那么最晚到2016年存貨保質(zhì)期屆滿時，如果還沒有合法的中成藥被進口到英國市場，零售商除了關(guān)門別無他法。故而，中藥在英國注冊具有現(xiàn)實的緊迫性。而短期策略正是指針對此種迫切需要而提出的:

首先，應(yīng)委托在英國或其他歐盟成員國已經(jīng)注冊設(shè)立的主體(如進出口公司、商會等)提出注冊申請。無論是歐盟《傳統(tǒng)草藥注冊程序指令》(第16 條b.1.)，還是英國2005年《藥品(人用傳統(tǒng)草藥)條例》［第5 條(5)］，均規(guī)定傳統(tǒng)草藥的注冊申請者和注冊證書持有者必須為在歐盟境內(nèi)注冊成立的機構(gòu)主體。因此，中國中藥企業(yè)無法直接向歐盟EMA 或英國MHRA 提出注冊申請。而由于短時間內(nèi)在歐盟國家成立新公司并不現(xiàn)實，因此轉(zhuǎn)而委托一些已經(jīng)在歐盟成員國注冊設(shè)立的中藥進出口公司或者商會提出申請，是應(yīng)對上述規(guī)定的不二法門。例如，英國長城中草藥批發(fā)公司(Great Wall UK Ltd)就是由華人設(shè)立的英國最大的中草藥批發(fā)公司，熟悉英國相關(guān)立法及中草藥自身特點，有利于順利提出注冊申請。當然，在委托申請環(huán)節(jié)，委托方應(yīng)與受托方簽訂內(nèi)容詳實的委托合同，以確保相關(guān)權(quán)益和義務(wù)的順利履行，避免后續(xù)風險的發(fā)生。

其次，選擇具有競爭力的中藥品種進行注冊。目前國內(nèi)大量中藥企業(yè)主要生產(chǎn)仿制藥，在國際市場上缺乏競爭力?？紤]到注冊的經(jīng)濟成本，短期內(nèi)應(yīng)當優(yōu)先選擇具有競爭力的中藥品種申請注冊，以提升注冊成功的幾率。例如受到專利保護的中藥創(chuàng)新品種，不僅在市場上獨占鰲頭，也便于收集有關(guān)藥品安全性、療效的參考文獻及專家證據(jù)。

再次，優(yōu)先選擇單方或成分在三種以下的中藥進行注冊。雖然，復(fù)方藥物的注冊在歐盟各成員國均普遍存在。2006年首個在歐盟成員國(德國)通過注冊審批的德國MCM Klosterfrau Vertriebs GmbH 公司生產(chǎn)的傳統(tǒng)植物藥品Kolsterfrar Melisana，就是由13 種成分構(gòu)成的復(fù)方制劑。但相較于西方植物藥品而言，中藥復(fù)方制劑不僅僅成分復(fù)雜，同時藥品是通過多種成分按照“君臣佐使”等中醫(yī)理論配伍，進而實現(xiàn)降低毒性、提高療效的目的。此種特性使得中藥復(fù)方制劑在申請注冊時，面臨很難提供藥理測試數(shù)據(jù)的困難。相比之下，單方制劑因其組方簡單且成分相對明確，不僅申報和審批時技術(shù)難度較低，而且注冊的經(jīng)濟成本也較為低廉。前述提及的“地奧心血康膠囊”，便是一種單方制劑，其主要成分是薯蕷皂苷。

最后，對于有效成分已經(jīng)在歐盟安全使用10年以上的中藥，則應(yīng)當優(yōu)先考慮通過TUR 體制進行注冊。一方面，相較于收集、提取該藥品已銷售超過30年(其中，在歐盟不少于15年)的證明材料而言，證明已經(jīng)在歐盟安全使用10年以上的難度較低。另一方面，如能適用TUR 體制，便無須提交臨床前藥理測試報告，這一點對于中藥而言，尤為重要。

3.2 長期策略

從長遠角度考量，為保障更大多數(shù)中藥通過注冊，就必須從改善注冊環(huán)境、切實提高中藥質(zhì)量等角度著手。

首先，應(yīng)當積極關(guān)注、參與相關(guān)國家、地區(qū)藥典的制定，降低中藥注冊難度。根據(jù)歐盟《傳統(tǒng)草藥注冊程序指令》第16 條h.3 的規(guī)定，HMPC 將建立歐盟藥典植物專論(Community herbal monographs)并予以公布，凡是使用專論中記載的植物制成的植物藥品，在申請注冊時，無需提供有關(guān)安全性和使用歷史的參考文獻及專家證據(jù)。同時指令要求各成員國也應(yīng)在其藥典中增加植物專論。從2006年10月26日至今，已有115 種植物專論經(jīng)公開發(fā)布后添加至《歐洲藥典》當中［12］。英國目前也每年更新《大英藥典》(The British Pharmacopoeia，BP)并向公眾公開［13］。而每一種專論在正式發(fā)布之前都會經(jīng)過專家論證、發(fā)布初稿、廣泛的征求意見、修改、發(fā)布最終版本等多個階段。如果中國政府、相關(guān)商會及企業(yè)能夠密切關(guān)注專論的制定過程，并積極參與其中，便有可能爭取到將中藥納入專論的機會。而一旦某種中藥被納入專論，那么所有使用該種中藥生產(chǎn)的藥品在申請注冊環(huán)節(jié)便都可省卻提交有關(guān)安全性和使用歷史的參考文獻及專家證據(jù)的麻煩。事實上，目前大部分企業(yè)正是因為無法提供相關(guān)參考文獻和專家論證而被注冊機關(guān)拒之門外。

其次，建立符合國際化要求的中藥質(zhì)量標準。目前中國中藥企業(yè)雖已完成藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范(Good Manufacturing Practice，GMP)認證，但由于中國實施的是發(fā)展中國家GMP 認證標準，與美國、歐盟等發(fā)達國家、地區(qū)所實施的GMP認證標準存在較大差異，導(dǎo)致中藥產(chǎn)品往往因為質(zhì)量未能達到歐盟對藥品的質(zhì)量要求而難以通過注冊許可。例如重金屬殘留一項，歐盟對汞(Hg)的檢測限要求是≤0.1 mg/kg，而中國執(zhí)行的標準是≤0.2 mg/kg。因此，為了保障人民的身體健康，為了切實推進中藥走向國際市場，必須建立符合國際化要求的中藥質(zhì)量標準，切實提高中藥質(zhì)量。

最后，建立中藥國際化發(fā)展戰(zhàn)略。目前中國中藥企業(yè)對于國際市場的發(fā)展動態(tài)及相關(guān)政策法規(guī)知之甚少，面對新變化，應(yīng)對無策。因此，政府主管部門、相關(guān)商會以及中藥企業(yè)應(yīng)當盡快建立國家、行業(yè)以及企業(yè)的中藥國際化發(fā)展戰(zhàn)略。戰(zhàn)略中應(yīng)當包括預(yù)警機制、不同發(fā)展階段的戰(zhàn)略目標及措施、知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略、人才培養(yǎng)戰(zhàn)略以及戰(zhàn)略實施評價機制等內(nèi)容，以有效提高中國中藥企業(yè)的國際競爭力。以人才戰(zhàn)略為例，目前中國嚴重缺乏精通法律、中醫(yī)藥理論以及外語的高級復(fù)合型人才，導(dǎo)致理論研究滯后，大量研究成果屬于低水平、重復(fù)性研究，無法滿足社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。因此，必須將人才培養(yǎng)提高到戰(zhàn)略層面，有目的、有計劃地培養(yǎng)此類復(fù)合型人才。

4 小結(jié)

英國是中藥在歐洲市場上的主要銷售國家，其相關(guān)政策法規(guī)環(huán)境對中藥而言也較為有利。因此，通過委托符合條件的主體，選擇具有競爭力的中藥品種以及簡單組方的中藥產(chǎn)品等途徑，盡快在英國獲得中藥的上市許可，進而開拓整個歐盟市場，不失為當前中國中藥企業(yè)應(yīng)對歐盟藥品監(jiān)管政策調(diào)整的優(yōu)選方案之一。但從中藥產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展來看，還必須從積極參與主要市場國家的立法及政策制定、切實提高中藥質(zhì)量以及從戰(zhàn)略層面系統(tǒng)打造中藥產(chǎn)業(yè)等方向長期努力。

［1］現(xiàn)代漢語詞典(2002年增補本)［M］.北京:外語教學(xué)與研究出版社，2002:2485.

［2］EMA.Action Plan for Herbal Medicines 2010-2011［EB/OL］.［2014-08-08］.http://www.ema.europa.eu/docs/en_GB/document_library/Other/2010/06/WC500093179.pdf.

［3］劉斌.植物藥市場發(fā)展加速，全球市場容量巨大［N］.市場信息報，2008-10-07(5).

［4］晁毓山.《傳統(tǒng)植物藥指令》實施，歐盟市場中醫(yī)藥如何解困［N］.中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報，2011-05-09(A08).

［5］王丹.英國啟動修訂《藥品法》，中藥前景拽在誰手［N］.醫(yī)藥經(jīng)濟報，2007-03-16(001).

［6］WHO.Report of a WHO global survey-National policy on traditional medicine and regulation of herbal medicines［EB/OL］.［2014-08-08］.http://apps.who.int/medicinedocs/en/d/Js7916e/.

［7］MHRA.Herbal medicines regulation:Licensed herbal medicines［EB/OL］.［2014-06-08］.http://www.mhra.gov.uk/Howweregulate/Medicines/Herbalmedicinesregulation/Licensedherbalmedicines/index.htm.

［8］EMA.Uptake of the traditional use registration scheme and implementation of the provisions of Directive 2004/24/EC in EU Member States.EMA/322570/2011 Rev.3.p4［EB/OL］.［2013-07-20］.http://www.ema.europa.eu/docs/en_GB/document_library/Report/2011/05/WC500106706.pdf.

［9］The UK Parliament.The Medicines (Products for Human Use)(Fees)Regulations 2013.［EB/OL］［2014-06-09］.http://www.legislation.gov.uk/uksi/2013/532/contents/made

［10］WIPO.Rules for the implementation of Council Regulation (EC)No 297/95 on fees payable to the European Medicines Agency and other measures［EB/OL］.［2014-06-09］.http://www.wipo.int/wipolex/zh/text.jsp?file_id=214930.

［11］吳樂珺，張蕾，崔鵬.中藥在歐洲面臨生死劫［N］.人民日報，2011-04-13(21).

［12］EMEA.Community herbal monographs［EB/OL］.［2013-07-19］.http://www.emea.europa.eu/ema/index.jsp?curl=pages% 2Fdocument_library% 2Flanding% 2Fdocument_library_search.jsp＆mid=WC0b01ac058009a3dc＆searchkwByEnter=false＆isNewQuery=true＆keyword=Community + herbal +monographs＆referenceNum=＆docType=All＆inYear=All＆committeeSelect=All＆keywordSearch=Submit.

［13］EMEA.The BP 2013［EB/OL］.［2013-07-22］.http://www.pharmacopoeia.co.uk/.