摘 要：環(huán)保NGO作為環(huán)境公益訴訟適格主體不僅具有正當(dāng)性，而且具有可行性。環(huán)保NGO要充分發(fā)揮其在環(huán)境公益訴訟中的重要作用，需要立法給予相應(yīng)的制度保障，確立環(huán)保NGO環(huán)境公益訴訟主體資格的合法性，明確環(huán)保NGO成為環(huán)境公益訴訟主體的適格條件及環(huán)保NGO提起環(huán)境公益訴訟的模式，建立有利于環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟的相關(guān)制度。

關(guān) 鍵 詞：環(huán)保NGO；環(huán)境公益訴訟；主體資格；制度保障

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2013）03-0065-05

收稿日期：2013-12-27

作者簡(jiǎn)介：李勁（1963—），女，遼寧葫蘆島人，渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院法學(xué)教授，研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)。

環(huán)境公益訴訟制度的核心是適格主體的確定，我國(guó)第二次修正的《民事訴訟法》確立了多元性的訴訟主體模式，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為均可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)保NGO與其他組織相比，具有提起環(huán)境公益訴訟的明顯優(yōu)勢(shì)。如何確立環(huán)保NGO的訴訟主體地位以及如何建立相應(yīng)的法律制度來(lái)保障環(huán)保NGO對(duì)環(huán)境公共利益保護(hù)作用的發(fā)揮是目前面臨的一個(gè)重要課題。

一、環(huán)保NGO作為環(huán)境公益訴訟適格主體的正當(dāng)性分析

環(huán)保NGO即ENGO（environmental non-government organization）是指環(huán)境保護(hù)非政府組織。環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“環(huán)保社會(huì)組織是以人與環(huán)境的和諧發(fā)展為宗旨，從事各類(lèi)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，為社會(huì)提供環(huán)境公益服務(wù)的非營(yíng)利性社會(huì)組織，包括環(huán)保社團(tuán)、環(huán)?；饡?huì)、環(huán)保民辦非企業(yè)單位等多種類(lèi)型?！睂h(huán)保NGO定位于現(xiàn)行《民事訴訟法》規(guī)定的有關(guān)組織，在學(xué)術(shù)界已基本達(dá)成共識(shí)，有學(xué)者提出環(huán)保組織是環(huán)境公益訴訟的主力軍；也有學(xué)者提出環(huán)保NGO是環(huán)境公益訴訟的最優(yōu)原告。之所以強(qiáng)調(diào)環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟主體中的重要地位，是由于環(huán)保NGO具有其他機(jī)關(guān)或組織所不具有的特殊優(yōu)勢(shì)，能夠擔(dān)負(fù)起提起環(huán)境公益訴訟、維護(hù)環(huán)境公共利益的使命。

首先，環(huán)保NGO成立的宗旨主要是保護(hù)環(huán)境，因此，作為環(huán)境公益訴訟的適格原告是實(shí)現(xiàn)其宗旨的最直接方式?！吨腥A環(huán)保聯(lián)合會(huì)組織章程》規(guī)定：“其宗旨是圍繞實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，圍繞維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，發(fā)揮政府與社會(huì)之間的橋梁和紐帶作用，推動(dòng)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，推動(dòng)中國(guó)及全人類(lèi)環(huán)境事業(yè)的進(jìn)步與發(fā)展?！彪S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，由此引發(fā)的環(huán)境污染、資源破壞及生態(tài)惡化呈急劇發(fā)展的態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題不僅侵害了組織及個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，而且造成了環(huán)境公共利益的嚴(yán)重?fù)p害。為了維護(hù)環(huán)境公共利益，環(huán)保NGO可以采用多種方式，如進(jìn)行環(huán)保法律宣傳、開(kāi)展相關(guān)問(wèn)題的社會(huì)調(diào)查、向行政機(jī)關(guān)提出建議以及對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行曝光等。相比之下，通過(guò)訴訟方式維護(hù)環(huán)境公共利益是最直接的方式。但是，修正之前的《民事訴訟法》沒(méi)有環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，即使是環(huán)境公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害，環(huán)保NGO也不享有環(huán)境民事公益訴訟的起訴權(quán)。因此，環(huán)保NGO對(duì)維護(hù)環(huán)境公共利益力不從心。制度破冰，為環(huán)保NGO維護(hù)環(huán)境公共利益提供了更為廣闊的空間。

其次，環(huán)保NGO的專(zhuān)業(yè)性能夠適應(yīng)環(huán)境公益訴訟的特殊要求。環(huán)境侵權(quán)是一種特殊的侵權(quán)行為，具有侵權(quán)主體的廣泛性、侵權(quán)過(guò)程的復(fù)雜性以及侵權(quán)后果的嚴(yán)重性等特征。因此，環(huán)境公益訴訟的提起要求原告能夠證明環(huán)境違法行為的存在以及違法行為與損害后果之間具有因果關(guān)系。就環(huán)保NGO而言，其組織內(nèi)部有較為具體的任務(wù)分工，其成員具有較強(qiáng)的環(huán)保專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而且他們熱衷于環(huán)境保護(hù)事業(yè)，又有較強(qiáng)的群眾基礎(chǔ)，這些為他們提起環(huán)境公益訴訟奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

最后，環(huán)保NGO與其他訴訟主體相比，具有明顯的優(yōu)勢(shì)?？傮w上講，可以成為環(huán)境公益訴訟適格原告的有檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)以及環(huán)保NGO等。應(yīng)當(dāng)肯定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家利益和環(huán)境公共利益，因此，當(dāng)環(huán)境公共利益受到侵害的情況下，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)針對(duì)侵權(quán)行為人提起環(huán)境民事公訴。然而，檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)不是也不應(yīng)當(dāng)是作為環(huán)境公益訴訟的主要主體，只有在其他訴訟主體不愿告、不敢告或訴訟主體缺位的情況下，才應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。同樣，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)具有對(duì)環(huán)境和資源進(jìn)行管理和保護(hù)的職責(zé)，但這種職責(zé)的履行，通常情況下是通過(guò)行使行政權(quán)力，對(duì)環(huán)境違法行為人進(jìn)行行政處罰，責(zé)令侵權(quán)行為人改正或限期治理。只有當(dāng)環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)窮盡行政手段仍不能實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境和資源的保護(hù)時(shí)才能通過(guò)環(huán)境公益訴訟的方式解決。然而，有些情況下，環(huán)境與資源的嚴(yán)重?fù)p害恰恰是由于環(huán)保行政機(jī)關(guān)的濫作為或不作為造成的。對(duì)這種環(huán)境執(zhí)法狀況的改變，如果僅僅通過(guò)事后問(wèn)責(zé)的方式只能解決執(zhí)法失靈的問(wèn)題，而受到侵害的環(huán)境公共利益卻不能得到及時(shí)、有效的保護(hù)。只有發(fā)揮環(huán)保NGO的事前監(jiān)督作用，才能有效防止環(huán)境污染和資源破壞的發(fā)生，更好地保護(hù)環(huán)境公共利益。

二、環(huán)保NGO作為環(huán)境公益訴訟適格主體的可行性分析

環(huán)保NGO作為環(huán)境公益訴訟主體在國(guó)際上已得到許多國(guó)家的立法支持。美國(guó)作為環(huán)境公益訴訟制度的創(chuàng)始國(guó)，早在1970年修訂的《清潔空氣法》中就規(guī)定了公民訴訟條款，在隨后的14部環(huán)境保護(hù)法律中也都有相同內(nèi)容的規(guī)定。公民訴訟條款的具體內(nèi)容是任何人（任何公民）有權(quán)代表自己對(duì)任何人（包括美國(guó)政府及其政府機(jī)構(gòu)）提起一項(xiàng)民事訴訟，以實(shí)施某項(xiàng)具體的環(huán)境法律，以及依據(jù)該成文法頒布的行政規(guī)章、其他諸如許可證以及行政命令等特定的法律要求。[1]（p93）從形式上看，公民訴訟的原告可以是任何公民，但事實(shí)上真正由公民個(gè)人提起公益訴訟的案例卻很少。原因在于美國(guó)的環(huán)保NGO發(fā)展的非常完善，幾乎每個(gè)人都在團(tuán)體內(nèi)部，可以利用團(tuán)體的力量維護(hù)個(gè)人利益和公共利益。[2]從內(nèi)容上看，美國(guó)公民訴訟大體上可以包括兩種情況：一種是針對(duì)違反法定或主管機(jī)關(guān)核定的污染防治義務(wù)而實(shí)施污染行為的排污者；另一種是疏于執(zhí)行保護(hù)環(huán)境義務(wù)的環(huán)境保護(hù)署署長(zhǎng)。從司法實(shí)踐上看，美國(guó)環(huán)保NGO訴訟多是對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為提起的訴訟。[3]

繼美國(guó)之后，印度是第一個(gè)引入公益訴訟制度的國(guó)家，而且完全是通過(guò)判例逐步發(fā)展起來(lái)的。從印度最高法院法官對(duì)公益訴訟概念的闡述中可以看出任何個(gè)人和民間團(tuán)體都有權(quán)提起公益訴訟，而不必證明其與案件有直接的利害關(guān)系。[4]（p135）印度不僅在起訴資格上非常寬松，而且在起訴方式上也相當(dāng)便利，確立了把寫(xiě)給法院、法官或法庭的信件視為令狀申請(qǐng)書(shū)的“書(shū)信管轄權(quán)”制度。[5]但是，印度環(huán)境公益訴訟的被告范圍卻受到一定的限制，只能是邦政府、中央政府和市政當(dāng)局等國(guó)家機(jī)構(gòu)，私人當(dāng)事人可以與國(guó)家機(jī)構(gòu)成為共同被告，但不能成為單獨(dú)被告。

盡管歐洲國(guó)家的環(huán)境公益訴訟沒(méi)有美國(guó)發(fā)達(dá)，但歐洲國(guó)家環(huán)境公益訴訟的最大特點(diǎn)在于環(huán)保NGO不僅首先取得了環(huán)境公益訴訟的主體資格，而且在環(huán)境公益訴訟中處于核心地位。之所以出現(xiàn)這種狀況是因?yàn)闅W洲的環(huán)保團(tuán)體不僅發(fā)展迅速，而且還具有高度專(zhuān)業(yè)化和組織化的特點(diǎn)。[6]但是，歐洲許多國(guó)家對(duì)環(huán)保NGO作為環(huán)境公益訴訟主體限制比較嚴(yán)格，包括必須進(jìn)行注冊(cè)，且成立達(dá)到一定的年限，甚至有的國(guó)家還規(guī)定某些案件只能由全國(guó)性的環(huán)保NGO才能提起。

綜觀國(guó)外關(guān)于環(huán)保NGO作為環(huán)境公益訴訟主體的立法規(guī)定，主要體現(xiàn)出以下幾個(gè)特征：第一，環(huán)保NGO取得環(huán)境公益訴訟主體資格的立法形式多樣化。既可以是環(huán)境保護(hù)單行法如美國(guó)的《清潔空氣法》、《清潔水法》，又可以頒布特別立法如意大利頒布的《關(guān)于建立環(huán)境部和環(huán)境賠償事務(wù)的規(guī)定》，還可以通過(guò)判例的形式加以規(guī)定如印度。第二，環(huán)保NGO作為環(huán)境公益訴訟主體在時(shí)間限制上有一定的差別。一些國(guó)家如美國(guó)、印度等沒(méi)有限制，而歐洲一些國(guó)家限制的時(shí)間較為嚴(yán)格，如德國(guó)、比利時(shí)、法國(guó)等國(guó)要求環(huán)保NGO至少成立3年以上，瑞典要求至少成立10年以上。[7]第三，在起訴對(duì)象上可以針對(duì)三種被告提起環(huán)境公益訴訟。一是針對(duì)行政不作為；二是針對(duì)造成環(huán)境公共利益損害的違法行為人；三是在環(huán)境違法行為人造成環(huán)境公共利益損害的情況下認(rèn)為有關(guān)政府和環(huán)保行政機(jī)關(guān)未盡到職責(zé)，因而針對(duì)政府和環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起同時(shí)將環(huán)境違法行為人列為共同被告。第四，在起訴方式上放寬要求。法院可以根據(jù)信件、新聞報(bào)道等資料行使管轄權(quán)。

我國(guó)在《民事訴訟法》修正之前，由于環(huán)保NGO與環(huán)境公共利益損害之間不存在直接的利害關(guān)系，無(wú)法針對(duì)損害環(huán)境公共利益的行為提起訴訟。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中指出：“健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟?！痹谒痉▽?shí)踐中，環(huán)保NGO以原告身份提起的環(huán)境公益訴訟之所以被人民法院受理是因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)的司法文件及工作紀(jì)要作出了相應(yīng)的規(guī)定。如昆明市法院、檢察院、公安局及環(huán)保局發(fā)布的《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：環(huán)境公益訴訟的案件依照法律規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體向人民法院提起訴訟，并負(fù)責(zé)收集證據(jù)，承擔(dān)舉證責(zé)任。[8]（p157-158）近年來(lái)，環(huán)保NGO積極參與司法實(shí)踐，推動(dòng)了環(huán)境公益訴訟制度的建立。如環(huán)保NGO提起的第一起環(huán)境公益訴訟是2009年7月中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案；環(huán)保NGO提起的第一起環(huán)境行政公益訴訟是2009年7月中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省清鎮(zhèn)市國(guó)土資源局不履行收回土地使用權(quán)法定職責(zé)案；環(huán)保NGO環(huán)境公益訴訟勝訴第一案是2010年10月中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省貴陽(yáng)市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠水污染侵權(quán)糾紛案；環(huán)保NGO提起的第一起請(qǐng)求環(huán)境信息公開(kāi)的環(huán)境公益訴訟是2011年12月中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州修文縣環(huán)保局公開(kāi)貴州好一多乳業(yè)股份有限公司相關(guān)環(huán)境信息案。[9]此外，草根環(huán)保NGO自然之友、重慶綠色自愿者聯(lián)合會(huì)和曲靖市環(huán)保局訴云南省陸良化工廠實(shí)業(yè)有限公司、云南省陸良和平科技有限公司固體廢物污染責(zé)任糾紛案已于2012年5月進(jìn)行了證據(jù)交換；常州市環(huán)境公益協(xié)會(huì)2012年6月訴高某環(huán)境公益訴訟案也已由溧陽(yáng)人民法院水資源保護(hù)巡回法庭調(diào)解結(jié)案。

可以說(shuō)，環(huán)保NGO以原告身份提起的環(huán)境公益訴訟在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展，并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但仍然存在著很多問(wèn)題，在實(shí)踐中面臨著困境，具體表現(xiàn)為：一是主體資格上的困境。雖然修正后的《民事訴訟法》規(guī)定“有關(guān)組織”可以提起環(huán)境公益訴訟，但“有關(guān)組織”的范圍并沒(méi)有明確。同時(shí)，《行政訴訟法》也并未規(guī)定環(huán)保NGO享有環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。二是自身組織建設(shè)上的困境。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《2008年中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，全國(guó)共有經(jīng)過(guò)正式登記注冊(cè)的各類(lèi)環(huán)保民間組織3539家。其中，由政府發(fā)起成立的環(huán)保民間組織1309家，學(xué)校環(huán)保社團(tuán)1382家，草根環(huán)保民間組織508家，國(guó)際環(huán)保組織駐中國(guó)機(jī)構(gòu)90家，港澳臺(tái)地區(qū)的環(huán)保民間組織約250家。[10]雖然在各級(jí)政府的大力扶持下，我國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展速度較快，但總體數(shù)量仍然較少，而且很多環(huán)保NGO是隸屬于政府的半官方公益團(tuán)體，草根環(huán)保NGO數(shù)量較少。從司法實(shí)踐看，提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保NGO大多是由政府發(fā)起的，這種狀況即不可避免地會(huì)產(chǎn)生公權(quán)僭越私權(quán)的隱憂，[11]也不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。三是經(jīng)費(fèi)來(lái)源上的困境。環(huán)保NGO是民間組織，具有非營(yíng)利性的特點(diǎn)，不是靠政府出資運(yùn)行的。環(huán)保NGO為了開(kāi)展正常工作需要一定的經(jīng)費(fèi)作為保障，通?？梢酝ㄟ^(guò)為政府做一些工作而獲得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)或者是獲得社會(huì)捐贈(zèng)，也可以通過(guò)提供環(huán)境公益服務(wù)得到一定的收入。但是，提起環(huán)境公益訴訟需要高額的鑒定費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了環(huán)保NGO的承受能力。如我國(guó)首例由草根環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟就涉及到生態(tài)環(huán)境損害鑒定。然而，高達(dá)700萬(wàn)元的鑒定費(fèi)用是原告難以承受的。[12]但若沒(méi)有鑒定結(jié)果，人民法院就無(wú)法作出判決，該環(huán)境公益訴訟就失去了應(yīng)有的價(jià)值。

三、環(huán)保NGO作為環(huán)境公益訴訟主體的制度保障

環(huán)保NGO要充分發(fā)揮其在環(huán)境公益訴訟中的重要作用，除其本身要積極參與，不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，還需要立法給予相應(yīng)的制度保障。

首先，確立環(huán)保NGO環(huán)境公益訴訟主體資格的合法性。從訴訟對(duì)象上看，環(huán)境公益訴訟可以分成兩大類(lèi)：一是針對(duì)公民或者組織侵害公共環(huán)境利益的行為，請(qǐng)求人民法院提供民事救濟(jì)的環(huán)境民事公益訴訟；二是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為危害公共環(huán)境利益，請(qǐng)求人民法院給予司法審查的環(huán)境行政公益訴訟。無(wú)論是環(huán)境民事公益訴訟還是環(huán)境行政公益訴訟，均具有“私人為公益”的顯著特征，而環(huán)保NGO成為環(huán)境公益訴訟主體也都屬于法律上的主體范圍之內(nèi)。[13]（p2）《民事訴訟法》的修正開(kāi)啟了環(huán)境民事公益訴訟之門(mén)，盡管將環(huán)境民事公益訴訟主體放寬為有關(guān)組織，但并未界定有關(guān)組織的范圍。因此，環(huán)保NGO成為環(huán)境民事公益訴訟主體仍需要立法的進(jìn)一步明確。對(duì)此，有學(xué)者提出應(yīng)在環(huán)境保護(hù)單行法中加以規(guī)定，但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)通過(guò)修改《環(huán)境保護(hù)法》作出明確規(guī)定。筆者贊同多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)?！董h(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法，普遍適用于環(huán)境保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域。因此，由其進(jìn)行規(guī)定是最為合適的。相比之下，在我國(guó)，環(huán)境行政公益訴訟制度還沒(méi)有破冰，環(huán)保NGO要成為環(huán)境行政公益訴訟的主體亟需立法支持。這也應(yīng)成為我國(guó)《行政訴訟法》修改的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

其次，明確環(huán)保NGO成為環(huán)境公益訴訟主體的適格條件。針對(duì)國(guó)外立法的限制條件以及我國(guó)的具體實(shí)際，學(xué)者們提出了不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者主張應(yīng)借鑒美國(guó)等國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，放寬對(duì)環(huán)保NGO的主體資格限制，尤其是大力發(fā)展草根環(huán)保NGO，以鼓勵(lì)環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟；也有學(xué)者主張應(yīng)多參考一些發(fā)展相對(duì)緩和的歐洲大陸國(guó)家的立法模式，有利于我國(guó)環(huán)境立法的規(guī)范化，避免公益訴訟對(duì)整個(gè)訴訟制度的過(guò)度沖擊；也有學(xué)者主張先采取限制措施，待環(huán)保NGO發(fā)展更為完善后，再將起訴權(quán)放寬。上述觀點(diǎn)都有其合理之處。需要明確的是，環(huán)境公益訴訟在我國(guó)是一種新型的訴訟制度，是法律移植的產(chǎn)物，這種制度的建立和發(fā)展必須適合我國(guó)的國(guó)情。當(dāng)前，我國(guó)因環(huán)境污染和資源破壞而引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，環(huán)境公共利益受到損害而沒(méi)有得到及時(shí)補(bǔ)救也較為普遍。但公眾的環(huán)保意識(shí)還較低，參與環(huán)境保護(hù)的熱情也有限，已經(jīng)成立的環(huán)保法庭可謂“門(mén)庭冷落”，甚至遭遇“零公益訴訟”的尷尬。在這種情況下，為使環(huán)境公益訴訟能夠有效開(kāi)展，過(guò)多地限制原告資格顯然是不利的。

再次，明確環(huán)保NGO提起環(huán)境公益訴訟的模式。造成環(huán)境公共利益損害的原因可能是某些企業(yè)、組織或者個(gè)人的排污行為，也可能是環(huán)保行政機(jī)關(guān)的作為或者不作為，還有的情況下是環(huán)保行政機(jī)關(guān)故意不作為導(dǎo)致的。針對(duì)這些情況，環(huán)保NGO提起環(huán)境公益訴訟是應(yīng)當(dāng)采取直接訴訟模式還是前置訴訟模式？[14]筆者認(rèn)為，直接訴訟模式具有使糾紛迅速進(jìn)入司法程序的特點(diǎn)，有利于訴權(quán)的行使和環(huán)境公共利益的盡快保護(hù)。但是，在對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行懲治方面實(shí)際上存在著司法權(quán)與行政權(quán)兩種國(guó)家權(quán)力相互之間的關(guān)系問(wèn)題。通常情況下，環(huán)保行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)行使行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等行政權(quán)力對(duì)公民、法人或者其他組織損害環(huán)境的行為進(jìn)行懲治，能夠起到保護(hù)環(huán)境公共利益的作用。問(wèn)題在于有些情況下，環(huán)保行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，甚至出于各種原因不履行職責(zé)。因此，環(huán)保NGO提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)采取前置訴訟模式。具體來(lái)講，作為環(huán)保NGO首先應(yīng)將了解環(huán)境公共利益是否受到損害作為日常工作，及時(shí)掌握相關(guān)信息，一旦發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織實(shí)施了污染環(huán)境的行為，造成環(huán)境公共利益的損害，要通知并要求行政機(jī)關(guān)采取行政手段加以制止。如果行政機(jī)關(guān)不作為或者行政機(jī)關(guān)采取行政手段仍然不能有效制止環(huán)境污染行為，可借鑒美國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，由環(huán)保NGO于起訴前一定時(shí)間內(nèi)告知即將成為被告的污染者，如果在規(guī)定期限內(nèi)仍然不停止環(huán)境違法行為，則應(yīng)向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。這樣既可以督促環(huán)保行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，有利于維護(hù)環(huán)境行政管理秩序，還可以節(jié)約司法資源，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的目的。[15]

最后，建立有利于環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟的相關(guān)制度。一是證據(jù)制度。證據(jù)制度在訴訟法中處于核心地位。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《民事訴訟法》、《侵權(quán)行為法》以及最高人民法院司法解釋的規(guī)定，民事訴訟實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證規(guī)則，環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。環(huán)境公益訴訟與一般的民事訴訟相比，證據(jù)的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性均較強(qiáng)，環(huán)保NGO提起的環(huán)境公益訴訟在取證方面難度又較大，因此，舉證責(zé)任的分配應(yīng)采取有利于原告的原則。在原告證明污染行為與損害后果時(shí)，如果需要有關(guān)機(jī)關(guān)出具鑒定意見(jiàn)等證據(jù)的，具有特定職能的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行行政職責(zé)，積極促進(jìn)公益訴訟。[16]二是建立環(huán)境公益訴訟基金。我國(guó)環(huán)保NGO普遍面臨的一個(gè)難題就是資金短缺，盡管有些環(huán)保NGO通過(guò)多種方式獲得了一定的資助，但仍然無(wú)法滿足環(huán)境公益訴訟的需要。環(huán)境公益訴訟訴權(quán)的行使與資金短缺的矛盾將是制約環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟的一大難題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)大力發(fā)展環(huán)境公益訴訟基金加以解決。三是建立一定的激勵(lì)機(jī)制。與檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟不同的是，環(huán)保NGO提起環(huán)境公益訴訟是私人為公益，其與案件本身沒(méi)有直接的利害關(guān)系。因此，對(duì)環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟應(yīng)建立配套的激勵(lì)機(jī)制，可以采用減免一定的訴訟費(fèi)用、原告敗訴案件的受理費(fèi)由環(huán)境公益訴訟基金支付、對(duì)勝訴的環(huán)保NGO給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)等方式。只有這樣，才能調(diào)動(dòng)環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟的積極性，使環(huán)境公益訴訟這一新的訴訟制度在我國(guó)不斷發(fā)展，使環(huán)境公共利益得到及時(shí)有效的保護(hù)。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）