楊劍

摘要：氣候變暖和海冰融化展示了北極航道開發(fā)的經濟前景。中國參與航道利用等北極事務，有利于為保障中國經濟安全和拓展海外能源供給，有利于為國家中長期發(fā)展進行知識儲備和技術創(chuàng)新。北極脆弱的生態(tài)與環(huán)境使得北極航道利用必須與生態(tài)環(huán)境保護同步進行，必須接受法律制約和環(huán)境制約。中國的北極政策需要在國際機制與政策目標之間進行統(tǒng)籌協調。中國參與北極事務要加強能力建設并體現大國責任，合理地運用外交手段，充分利用既有國際機制獲取和保護中國在北極的合法權益和利益。

關鍵詞：北極巷道 中國北極政策 北極問題

中圖分類號：D81 文獻標識碼：A 文章標號：1005-4812（2014）01-0123-137

北極地區(qū)海冰的快速融化使北極航道開發(fā)前景日益明朗。包括俄羅斯北方海航道（NSR）在內的東北航道、穿越北極極點附近海域的穿極航道（TSR）以及通過加拿大群島的西北航道（NWP）將對全球航運產生重要影響。北極航道不僅會改變全球貿易和航運格局，而且將促進環(huán)北極經濟圈的整體增長。參與利用新的海上國際貿易通道蘊含著巨大的經濟利益，是全球所有重要經濟體都不愿意錯過的機會。

中國經過三十多年的發(fā)展，已經成為一個經濟相對發(fā)達、對國際貿易高度依賴的重要經濟體，中國的航運、造船、港口等產業(yè)已進入世界先進行列。其中，中國對北極事務的參與愈來越多。2012年，中國極地科考船“雪龍?zhí)枴贝┰綎|北航道進行北極科考。2013年5月，中國與多個亞洲國家一起被批準成為北極理事會的正式觀察員。2013年夏，中國遠洋公司“永盛號”商船滿載貨物，從中國港口出發(fā)，經白令海峽，穿越北極東北航道，順利到達荷蘭鹿特丹港。世界對中國參與北極事務表達了高度的關注，中國面對北極資源利用和北極治理的雙重任務也正在協調各領域的涉北極活動，形成統(tǒng)籌內外的綜合性的北極政策。本文擬從北極經濟活動最集中的表現——航運和航道利用角度來分析中國在北極事務中的機遇與限制，歸納中國北極政策應有的定位。

一、中國經濟發(fā)展戰(zhàn)略思考下的北極航道利用

1.航道利用是北極經濟活動的集中體現

在很多關于北極經濟資源的分析文獻中，航道資源是和油氣利益、礦藏資源、漁業(yè)資源、旅游資源等相提并論的。然而仔細考慮不難發(fā)現，在北極無論是捕魚、采礦、運輸、旅游還是進行科學考察，幾乎所有的活動都離不開海上航行。因此，航道利用是北極經濟開發(fā)活動的集中體現。深入考察北極航運和航道利用中蘊含的機會和遇到的問題能幫助我們完整認識北極資源開發(fā)和環(huán)境保護的相互關系，以及如何在技術創(chuàng)新和有效治理的前提下，實現自然賦予的新的經濟利益。

北極航運已經有很長的歷史，但一直以來北極的航運主要集中于與北大西洋相連接的北冰洋海域和巴倫支海海域。二戰(zhàn)期間，英、美等國為支援蘇聯在東線開展反法西斯戰(zhàn)爭開辟了北極航線。德國為了切斷這條運輸航線，與英、美在挪威海和巴倫支海一帶進行了多次海戰(zhàn)。二戰(zhàn)結束后，美蘇冷戰(zhàn)使北極地區(qū)高度軍事化，軍事艦只特別是潛艇在北極的活動構成了相互威懾的戰(zhàn)略意義。北極航運的商業(yè)價值直到冷戰(zhàn)結束后才開始顯現出來。

北極航運包括了北極內部航運、北極域內港口到域外港口的航運、穿越北極的跨洋航運三類。隨著北極海冰的融化，夏季航運周期的延長，這三類航運的業(yè)務量都有大幅增長。從目前狀況看，北極相關航道主要承擔的是夏季北極地區(qū)內部的運輸，比如說格陵蘭沿海航運，加拿大北極群島航運，以及在巴倫支海附近俄羅斯和北歐國家之間的航運等。穿越北極連接大西洋和太平洋的航運線路還在形成之中。2010年之前，德國、挪威等國的船只先后利用了北方海航道進行商業(yè)試航，實現了歐洲與太平洋沿岸國之間的貨物運輸。2013年，中國遠洋公司和韓國現代公司也進行了穿越北冰洋的商業(yè)試航。這些試航都證明了采用北極航道可以縮短亞洲和歐洲之間的航程，不僅運輸時間減少，也節(jié)省了油料。每年使用北極航道的船只數量呈快速上升趨勢。2010年里，一共只有6艘船只通過北方海航道穿越歐洲和太平洋地區(qū)；2013年（截止到9月30日）已增到42艘。

未來從北極港口到域外港口的航運，很大程度上是因為豐富的北極資源的開發(fā)和利用。北極地區(qū)蘊藏著豐富的油氣資源和其他資源，氣候變暖使得這些資源開采的條件大為改善。相關資源勘探表明，北極地區(qū)擁有世界未探明天然氣的30%，以及世界未探明石油的13%。這些油氣主要集中于北冰洋國家的沿岸和附近海域，特別是在俄羅斯北部沿海與巴倫支海地區(qū)。此外，北極地區(qū)還擁有豐富的稀有金屬、石墨、稀土等礦藏。關于北極資源與北極航運之間的關系，德國航運協會國際和歐盟事務部部長丹迪-豪瑟（Dandiel Hosseus）指出，“氣候變化使得歐亞之間的航行變得容易，但真正驅動北極航行的動力是自然資源的價格。價格‘瓶頸一旦打破，北極地區(qū)資源的開采就會啟動，與資源開采相關的設備運輸、資源運輸和其它物品運輸將日益頻繁?！薄１睒O資源開發(fā)后的資源產品的主要市場都在北極之外，特別是歐洲大陸和東亞地區(qū)。另外，反向貿易主要是域外國家向北極出口用于建設基礎設施所需要的設備和材料。

2.為拓展新的經濟空間參與北極航道利用

要理解中國在北極航運問題上的政策選擇，一定要從國家經濟新一輪的發(fā)展和中國的國際責任兩個層面來加以理解。中國的國際責任將在本文的最后一節(jié)進行分析，這里先討論中國的經濟發(fā)展和需求。

從新一輪經濟發(fā)展角度看，拓展新的經濟空間和開展新領域中國際經濟合作，對培育國際競爭的新優(yōu)勢非常重要。中國政府關于中長期經濟發(fā)展及其國際環(huán)境做出如下判斷：在國際環(huán)境總體上有利于我國和平發(fā)展的同時，“國際金融危機影響深遠，世界經濟增長速度減緩，全球需求結構出現明顯變化，圍繞市場、資源、人才、技術、標準等的競爭更加激烈，氣候變化以及能源資源安全、糧食安全等全球性問題更加突出，各種形式的保護主義抬頭，我國發(fā)展的外部環(huán)境更趨復雜?！蔽覈膶ν忾_放將由出口和吸收外資為主轉向進口和出口、吸收外資和對外投資并重的新格局。中國將更加主動地拓展新的領域和空間，擴大和深化同各方利益的匯合點。也就是說，中國的開放戰(zhàn)略發(fā)展成全方位的開放，中國經濟要素的配置和利益分布更加全球化。與此同時，中國開放經濟發(fā)展所受到的外部制約將更加顯著，如欲在經濟高速運行中保障經濟安全，就要通過拓展新的領域和新的渠道積極創(chuàng)造參與國際經濟合作與競爭的新優(yōu)勢。endprint

未來十年，中國貿易大國的身份基本不變，中國經濟對貿易和航運的依賴還會增加。首先，從吸引外資角度看，跨國公司是否選擇中國作為生產地，貨物運輸成本是關鍵因素。隨著中國勞動力價格的提升，海上航運價格對維持外資在華投資和貿易的作用就會更加凸顯。實體經濟的規(guī)模以及與之相關的貿易量是檢驗一個國家經濟健康的重要指標。中國人口眾多，資源短缺，進出口貿易對增加就業(yè)崗位、保持經濟增長、實現人民富裕起到關鍵性的作用。其次，新航道的開辟以及由此帶來的運輸成本下降將有助于中國企業(yè)保持現有出口競爭優(yōu)勢，有助于拓展外需市場的戰(zhàn)略和投資“走出去”戰(zhàn)略。

對北極航道利用的經濟意義并不是簡單地將北極航線與傳統(tǒng)航線進行時間、成本、收益上的比較，更重要的是北極航道開發(fā)過程中形成環(huán)北極經濟圈的重大機會。北極商業(yè)航道的開通以及油氣資源的商業(yè)利用必將改變世界貿易格局，推動形成以俄羅斯、北美、歐洲為主體的環(huán)北極經濟圈，從而影響整個世界的經濟和地緣政治格局。相關國家為此正加緊制定發(fā)展戰(zhàn)略，為開發(fā)做各種準備。中國作為全球重要的經濟體，在全球化時代不應當缺席這樣一個經濟發(fā)展的機會。

3.為保障中國經濟安全積極拓展海外能源供給

2012年，中國的石油對外依存度已經超過了58%。據國務院發(fā)展中心2011年發(fā)布的“世界形勢報告”稱，在未來20年，隨著城市化的進程，中國的生產性能源消費和生活性能源消費將同時增長。到2030年，中國所需石油的70%需要進口，40%天然氣需要進口。無論中國經濟結構如何優(yōu)化，中國作為世界最主要的能源消耗國身份在中短期內無法改變。中國必須保持一定水平的經濟增長，以保障就業(yè)和改善福利，因此必須克服環(huán)境制約和保障能源供給。從這個意義上講，參與北極航道的開發(fā)和利用，通過雙邊合作獲得北極資源的供給，是在為中國的經濟安全探索新的空間和選擇。

經濟安全是一個戰(zhàn)略問題。在開放條件下，國家間經濟上的相互依賴是一個普遍現象，減少依賴的脆弱性是保障經濟安全的重要原則。由于地緣政治的原因，我國能源海外獲取形勢異常嚴峻。中國是后起大國，此前的國際能源合作對象國大多集中于政治動蕩和社會沖突地區(qū)。我國原油進口的70%來源于中東和非洲地區(qū)，如伊拉克、伊朗、利比亞和蘇丹等國。這些國家或者自身內部政局不穩(wěn)，或者與西方大國存在矛盾和沖突。這種能源合作局面也致使我國在處理地區(qū)問題時，外交立場和手段的選擇空間受到很大程度的壓縮。2009年至2012年，蘇丹、利比亞的動蕩，以及伊朗核危機的升級都說明，開拓新的能源獲取地勢在必行。北極是世界上最大的尚未有效開發(fā)的資源貯藏地。中國應從戰(zhàn)略需要出發(fā)，通過國際技術和經濟合作將北極建成保障我國社會經濟發(fā)展的重要海外資源基地之一。

4.為國家中長期發(fā)展進行知識儲備和技術創(chuàng)新

目前正處于新技術革命的孕育期。資源和環(huán)境是制約當前經濟進一步發(fā)展的重要因素，這恰恰說明新的技術革命一定與解決能源和環(huán)境制約的技術突破有關。北極地區(qū)是資源和環(huán)境脆弱連接地區(qū)，也是資源的綠色開發(fā)技術最容易取得突破性進展的地區(qū)。北極應當成為我國在一些特定科技領域取得世界領先地位的重要試驗場所。我國從1999年開始北極考察，后又建立了黃河科考站，在極地研究中已取得重大進步。

如果說南極是科學考察的理想場所，那么北極探索的重要意義在于它是技術突破的試驗場。未來我國北極科技重點應放在開發(fā)利用上。在氣候變化、資源、環(huán)境以及冰凍地區(qū)的應用技術等重大科技前沿問題上，力爭創(chuàng)新性的成果，以便更好地服務于國民經濟和社會發(fā)展。各種科學監(jiān)測和探測技術、適合極地環(huán)境的工程技術、適合北極冰區(qū)的造船技術和航行技術、凍土地區(qū)勘探和開采技術設備的研發(fā)都應作為重點研究方向。關于脆弱環(huán)境下資源利用的技術創(chuàng)新和知識儲備，也是我國以科技領先者和知識產權擁有者的身份參與北極資源開發(fā)的重要基礎。技術領先可以減少北極國家以環(huán)境壁壘和技術壁壘拒絕中國參與北極事務的理由，可以為中國提升在極地國際事務的發(fā)言權提供技術支撐。另外，加強對北極氣候和環(huán)境系統(tǒng)的科學調查，獲取第一手科學論據，可以減少或避免歐美以其所謂的“科學數據”為籌碼在全球氣候談判中對中國施壓。

總之，中國有效參與北極事務的問題應當放在國家整體發(fā)展戰(zhàn)略中來分析，來謀劃，來實施。關于中國北極政策的研究應當為新一輪發(fā)展中所面臨的經濟安全問題提供解決方案，為中國科技發(fā)展占據世界領先地位創(chuàng)造條件，為中國成為世界強國進行戰(zhàn)略運籌。中國參與北極事務是統(tǒng)籌國內國際兩個大局的一次具有考驗性的外交實踐。

二、中國參與北極航道利用的機遇和制約

1.中國參與北極事務的法理基礎和歷史經驗

世界將中國視為北極事務的新來者，其實中國參與北極事務的時間可以追溯到1925年。當時的段祺瑞政府代表中國加入了《斯匹茨卑爾根群島條約》（以下簡稱《斯約》）。根據該條約，中國的船舶和國民可以平等地享有在該條約所指地域及其領水內捕魚和狩獵的權利，自由進出該條約所指范圍的水域、峽灣和港口的權利，從事一切海洋、工業(yè)、礦業(yè)和商業(yè)活動并享有國民待遇等。此后，由于中國戰(zhàn)亂和科學能力的限制，一直沒有在北極地區(qū)開展實際活動。

改革開放后，中國在開始全面融入世界經濟的同時，積極投入極地科學研究，在極地治理和海洋環(huán)境治理中承擔起大國的責任。1982年，中國作為簽約國加入了《聯合國海洋法公約》。自此，我國的船舶和飛機享有在環(huán)北極國家的專屬經濟區(qū)內航行和飛越的自由，北冰洋公海海域的航海自由，享有公約所規(guī)定的船旗國的權益。上述兩個條約保證了中國在北冰洋和斯匹茨卑爾根群島（斯瓦爾巴群島）地區(qū)從事相應活動，特別是航行的權益。其中，中國參與北極科學考察的法律依據主要來自《聯合國海洋法公約》對領海、專屬經濟區(qū)和大陸架上的海洋科學研究制度所做的權利認定和行為規(guī)范。

在從南極科考取得經驗的基礎上，中國科考隊于1999年開展首次北冰洋科學考察，進行綜合性海洋調查。截至2012年底，中國科考隊共進行5次北冰洋科學考察。主要在白令海和北冰洋東側（楚克奇海、波弗特海、加拿大海盆等區(qū)域）開展北極氣候系統(tǒng)與全球氣候系統(tǒng)的相互作用科學調查與研究。2004年，根據《斯匹茨卑爾根群島條約》所賦予的權利，在挪威的幫助下，中國在斯瓦爾巴群島地區(qū)建立了固定的科學考察站——黃河站，常年連續(xù)開展北極高層大氣物理、海洋與氣象學觀測調查。2012年，第5次北極考察還進行了通過東北航道的試航。10多年來，中國北極考察活動拓展了我國海洋活動空間，并獲得了一定的冰區(qū)海洋活動能力、知識和經驗。作為國際北極科學委員會的重要成員，中國極地科學家通過開展廣泛的北極科技合作，積累極地知識，為北極治理提供智力和技術支撐，為我國積極參與北極事務起到了先導作用。endprint

中國對北極的重要貢獻還在于參與了涉北極活動國際規(guī)則的制訂活動。在全球層面，中國積極參加與北極航行和環(huán)境生態(tài)保護相關的國際規(guī)則。我國參加的涉北極多邊條約包括《聯合國海洋法公約》、《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《國際捕鯨管制公約》、《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》、《保護臭氧層維也納公約》、《1997年消耗臭氧層物種蒙特利爾議定書》、《生物多樣性公約》、《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》、《斯匹茨卑爾根群島條約》等。我國參與的涉北極國際組織或論壇包括北極理事會、北極研究之旅、國際海事組織、國際北極科學委員會、新奧爾松科學管理委員會、極地研究亞洲論壇、北方論壇等。

國際海事組織（IMO）近年來正在制訂《國際極地水域營運船舶安全規(guī)則》（極地規(guī)則），該規(guī)則將于2014年正式出臺。它將成為規(guī)范北極航運行為、保障北極航行安全、保護航行海域環(huán)境和生態(tài)平衡最有約束力的法律文件和技術標準?！皹O地規(guī)則”的制定是一個系統(tǒng)工程，它的產生需要各國的合作。我國是該組織的領導成員之一。在“極地規(guī)則”的醞釀、草擬和制訂過程中，我國專家組代表始終從維護航運安全和提高環(huán)境保護出發(fā)，平衡現有技術和未來發(fā)展的需要，平衡北極域內國家和域外國家的利益，客觀、公正地提出了許多合理化建議，在技術上很好地支持和支撐了談判，使得所制定的條款更加符合發(fā)展需要。

如果按照歷史進程的時間坐標來看，中國參與北極事務的路徑是，首先通過國際條約的締造和簽署獲得北極活動的權益，然后在全球和地區(qū)層面參與制定北極治理規(guī)則的活動，再后是投身北極科學考察活動，并直至今日才開始參與北極經濟活動。

2.部分北冰洋沿岸國致力于開發(fā)北極航道商業(yè)價值

北極航道的商業(yè)價值首先是由北極國家發(fā)現并推廣的。部分北冰洋沿岸國出于自身利益，基于對海冰融化和世界經濟的需求的判斷，開展了一系列學術活動和社會活動，逐步引起了世界主要貿易國家的關注。從2002年起，挪威開展了“北方海上走廊”專項研究，探討如何完善北極地區(qū)海陸運輸系統(tǒng)，以便將北極航道打造成運輸成本低廉的跨地區(qū)航道，同時實現北極航道輸送能源的商業(yè)價值。2004年，北極域內國家聯合英國、德國和日本等國組成了北極海運研究工作組。2005年，加拿大交通部開展了“加拿大北極航運評估”的研究，對于加拿大北極群島的導航設施、海上通信、領航、搜救以及港口狀況、航運服務水平、環(huán)境保護和危機應對等進行了全面分析。冰島于2007年發(fā)起了“北極開發(fā)與海上交通”研究，討論北極航運的條件及相關法律問題等。北極理事會也于2009年發(fā)布了“北極海運評估報告”。這一評估性研究從2004年開始，由加拿大、芬蘭、美國領銜開展，在研究過程中進行了廣泛調查，調查范圍包括世界范圍內主要的航運公司、造船業(yè)主、船級社、航運保險業(yè)、航運協會等。該報告對2020年的北極航運及其經濟影響和環(huán)境影響進行了預測。2011年9月，時任俄羅斯總理的普京在俄羅斯北方海港口城市阿爾漢格爾斯克宣布將把北方海航道打造成與蘇伊士運河等傳統(tǒng)航線一樣重要的全球海上通道。北極國家開展一系列活動的目的之一就是吸引域外國家商船使用北極航道，體現其商業(yè)價值。另外，北極地區(qū)人口相對稀少，基礎設施落后，社會經濟發(fā)展條件相對不足，要想真正實現北極航道的商業(yè)利用，必須完善基礎設施和提高環(huán)境保護能力，這些在很大程度上有賴于域外國家的參與。

非北極行為體對此也有積極回應。2009年，歐盟委員會出臺了《面向2018年的歐盟海運戰(zhàn)略目標和建議》的報告，規(guī)劃了歐盟參與北極航道利用和環(huán)境治理的長遠戰(zhàn)略。2010年，歐盟委員會就北極航運前景發(fā)布了研究報告，分析了北極航運的法律問題和北極各國航運戰(zhàn)略及政策。歷史已經證明，海上貿易通道的重大變化對世界經濟格局的影響甚巨。圍繞著北極資源與航道的利益預期，全球的投資者將開始大規(guī)模開發(fā)前的布局和搶位。西方國家石油公司和航運公司已經進入北極開展試探性的運營。

中國是一個貿易大國、航運大國，也是一個造船大國。如何在航道開通帶來的新經濟機會中占據有利位置是中國的重要課題。中國在北極航道利用上應當重視雙邊合作。通過雙邊合作可以獲得雙贏的利益，同時通過雙邊合作能夠影響合作方的政策，進而促進雙方在多邊場合的合作。例如，北歐國家、俄羅斯增加對中國的資源出口可改善其經濟結構和提升發(fā)展水平；未來圍繞著北極航道將形成新的經濟帶，俄羅斯、挪威、冰島等航線沿岸國家的基礎設施建設也會給中國投資者帶來新的機會。北極航道的開通以及常態(tài)化將縮短歐洲和東北亞的航程；而成本的節(jié)約將有助于穩(wěn)固歐洲在中國的投資，維持貿易總量的穩(wěn)定。

中國造船業(yè)需要準確判斷北極航道開通后國際海運業(yè)對船舶需求的變化。對具有抗冰能力的大型船舶的市場需求有可能增加。國際北極航運的船舶標準正在制定之中，中國造船業(yè)應當通過在國際海事組織和國際標準化組織船舶與海洋技術委員會的中國專家，掌握技術標準發(fā)展的動態(tài)，提前進行技術攻關或者開展國際合作，以保持中國造船業(yè)的國際市場份額。中國的港口和航運服務業(yè)應當提前布局，開始在航線主要停靠港口城市建立據點，開展業(yè)務。新航道的開通會帶來新的航運服務業(yè)，適應于冰區(qū)航行的航運服務和保險業(yè)務應當開始計劃。中國上海要在2020年前后建成國際航運中心，更需要開展細致的研究和前瞻性布局。

3.北極治理需要重要域外國家的參與

北極事務不僅僅是北極地區(qū)的事務，也不是僅限于北極國家參加的事務，它具有廣泛的國際性。在全球化時代，北極地區(qū)的航道利用、資源開發(fā)所影響的范圍遠超出北極地區(qū)，而應對氣候變化、保護北極環(huán)境更是國際社會共同的責任。因此，北極事務需要北極國家和非北極國家的共同參與，北極地區(qū)之外的國家在北極地區(qū)存在合理的利益，同時肩負共同治理北極的責任。為了遏制災難性的氣候和環(huán)境的變化，人類社會不僅要調整已經習慣的生產方式和生活方式，同時要投入技術、資金和人力去防止狀況嚴重惡化。北極治理是一個需要大量公共產品的人類治理活動，僅靠北極國家不可能完成這一任務。它需要世界各種有能力的行為體為此做出貢獻，一些域外大國和新興經濟體的作用應當得到重視。endprint

北極集中了太多的全球挑戰(zhàn)和全球關注。全球化促進了全球相互依賴和經濟要素的國際流動，北極地區(qū)資源和航道的開發(fā)利用會使物資、資金、人員的跨越國界的流動成倍增加。這就需要所有利益攸關方圍繞各種行為體在國際領域的各種活動去訂立共同行為準則、協議、法律等。北極域外國家在航道利用方面具有航道使用者、資源產品購買者、環(huán)境影響者等多重身份，也是不可排除的參與者。

2013年5月，在瑞典基律納召開的部長會議上，北極理事會通過了接納中國、韓國、日本、意大利、新加坡、印度等國成為正式觀察員國的申請。這次會議最重要的突破就是北極治理進一步納入了域內外國家的互動關系。會議通過的《基律納宣言》對域外國家成為正式觀察員表示了歡迎。值得注意的是，北極國家在域外國家參與北極事務問題上，是以有限制納入和歧視性的權利安排的方式加以處理的。理事會發(fā)布的觀察員手冊明言：“北極理事會所有層級的決定權是北極八國的排他性權利和責任，永久參與者可以參與其中。所有決定均基于北極國家達成的共識。觀察員的基本作用就是觀察理事會的工作。同時，理事會鼓勵觀察員繼續(xù)通過參與工作組層面的事務來做出相關貢獻。”這種左右兩分的提法明顯是在限制域外國家參與領域治理的決策過程，同時鼓勵域外國家對科學技術、信息和知識分享、環(huán)境保護和監(jiān)測、基礎設施和資金投入方面的貢獻。

4.北極航道利用的法律制約

國際法律制度是國際權力博弈所形成的國際間利益和責任的契約，是國際社會斗爭與妥協的產物。國際法的形成反映出不同歷史時期國際社會關切的變化，也反映出國際關系的發(fā)展軌跡。國際法在引導某一地區(qū)或某一領域國際關系實踐的同時，也制約著國際關系中的行為。

北極的法律制度是一個多層級的法律復合體。1982年《聯合國海洋法公約》為北極航道的國際秩序提供了一般性的國際法框架，而更早的1920年《斯匹茨卑爾根群島條約》適用于北極地區(qū)的斯瓦爾巴群島及其附近海域，迄今依然具有法律效力。此外，北極地區(qū)國家之間簽訂了一些雙邊條約和協議，就本地區(qū)的資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護、船舶航行等問題作出規(guī)定，這些國際條約和協定相互之間及與《聯合國海洋法公約》有關規(guī)定之間在某些方面也存在矛盾。

部分北極國家對北極航道的主權和海洋權利伸張排斥了他國船只在部分海域自由航行和無害通過的權利。俄羅斯在1991年頒布的《北方海航道海上航行規(guī)則》中對該航道正式定義為位于俄羅斯內海、領海（領水）或者毗連俄羅斯北方沿海的專屬經濟區(qū)內的基本海運線。1996年，俄羅斯連續(xù)發(fā)布了《北方海航道航行指南》、《北方海航道破冰和領航指南規(guī)則》等文件。1998年又頒布了《俄羅斯聯邦內海、領海和所屬海域法》。俄羅斯宣稱北方海航道位于其內水，堅持相關的主權和主權權利。通過各種法規(guī)對該航道實行單方面控制，另外還收取高昂的破冰、領航服務費和通行費。西北航道從加拿大北方群島中穿過，加拿大認為該航道的一部分為加拿大內水，并不適用“無害通過”原則。關于西北航道，加拿大政府是堅定的主權捍衛(wèi)者。加拿大的北極戰(zhàn)略文件聲稱，加政府“正在堅定維持在北方地區(qū)的存在，有效保護和監(jiān)測北極領土主權范圍內的陸地、海洋和天空”。加拿大制訂的相關法規(guī)，要求所有船只進入加拿大北極水域時，須向加拿大海岸警衛(wèi)隊北方交通管理系統(tǒng)（NORD REG）報告。

在北極航道問題上，美國、歐盟、中國和日本等貿易大國比較強調無害通過新開辟的航道和水域的權利。認為根據《公約》東北航道和西北航道為“用于國際航行的海峽”，應適用過境通行制度，反對沿岸國單方面控制航道水域。俄、加兩國都認為，兩航道中屬于沿海國領?；€內外一定范圍的海域屬于其內水或領海，外國船舶在此航行要遵守沿岸國的國內相關法律?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》出于保護冰封地區(qū)環(huán)境的目的，賦予了“冰封區(qū)域”沿海國進行非歧視的環(huán)境立法權。沿岸國對這一條款的過度使用，也將成為北極航道使用的一個法律障礙。

簽訂于1920年的《斯匹茨卑爾根群島條約》確認了挪威對北極斯瓦爾巴群島及其領海的領土主權，同時賦予其他締約國以自由進出《斯約》地區(qū)、進行科學考察、從事生產經營和商業(yè)活動等寬泛的權利。美國、英國、德國和俄羅斯等國都主張《斯約》賦予它們在該群島專屬經濟區(qū)和大陸架的非歧視性經濟權利，而挪威對此持異議。挪威還通過國內立法，片面強化本國的海洋權利，削弱其他《斯約》締約國的合法權利。2012年8月，雪龍?zhí)柨疾齑谕緩剿雇郀柊腿簫u北側附近海域時，挪威方面曾提出警示。

雖然中國使用北極航道的法律障礙還沒有消除，圍繞北極航道權益的博弈會在相當長的一段時間存在，但北極航道的開放趨勢也不可遏制。中國政府需要與國際社會合作進行具體事務的談判，減少法律障礙，減少相關成本，實現共贏。

5.開展北極經濟活動的環(huán)境制約

對北極資源和航道開發(fā)將給世界經濟帶來巨大益處，但開發(fā)帶來的環(huán)境和生態(tài)災難會給人類后代帶來巨大的社會成本。人類在北極商業(yè)活動的增加，已開始導致脆弱的北極自然生態(tài)環(huán)境惡化，并給該地區(qū)原住民的傳統(tǒng)社會生態(tài)帶來風險。北冰洋航道一旦發(fā)生油船泄漏等污染事件，對海洋生態(tài)環(huán)境將造成無以復加的破壞。海冰若被石油污染就永遠無法清除，污染將威脅以大塊浮冰為依托的海象、海豹和北極熊的生存。因此，環(huán)境保護成為北極航道利用一個人類自設的制約。

消融的海冰更需要強硬的法律。北極的法律制度越來越集中于環(huán)境和生態(tài)的保護，相關立法的指向不在于鼓勵投資，而在于減少開發(fā)利用過程中對環(huán)境的破壞。近年來圍繞著生物多樣性保護、氣候變化應對、污染控制、瀕危動物保護、核污染治理等方面，國際社會從全球層面和區(qū)域層面制定了各種保護性的法律，一些北極國家也通過國內立法來強化環(huán)境保護。1991年6月，北極地區(qū)國家簽署了《保護北極環(huán)境宣言》，并通過了共同的《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》。1996年，北極國家又通過了《北極環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展宣言》。北極理事會所羅列的重要工作包括協調相關國家在氣候、環(huán)境、污染物處理、生態(tài)保護等領域行動。此外，《關于防止船舶污染的國際公約的1978年議定書》（MARPOL公約）、《關于對油污染的預防、應對和合作的國際公約》（OPRC條約）等重要的環(huán)保公約，也適用于北極地區(qū)。endprint

此外，《聯合國海洋法公約》第十二部分也制定了保護海洋環(huán)境、防治和減輕海洋環(huán)境污染等行為準則。公約的第234條關于冰封區(qū)域特別做出了專門規(guī)定：“沿海國有權制定和執(zhí)行非歧視的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經濟區(qū)范圍內冰封區(qū)域對海洋的污染。這種法律和規(guī)章應當適當顧及航行和以現有最可靠的科學證據為基礎對海洋環(huán)境的保護和保全?！薄氨鈪^(qū)域”是極地環(huán)境保護的一個特定概念。這一個概念的確立是為了防止冰封地區(qū)海洋污染可能對生態(tài)平衡造成重大損失或無可挽救的擾亂，也防止冰封區(qū)對航行造成危險。俄羅斯和加拿大等國以此為據，制定了關于北極海域船舶污染的國內法。這些法律既有符合整體環(huán)保的一方面，也有擴大自身權力和利益的考慮。

中國在參與北極航道利用過程中，環(huán)境保護的責任不可推卸。由于地域環(huán)境的差異以及技術的落后，中國不可能在短時間內完全獲得既能參與極地航行又能保護極地生態(tài)環(huán)境的技術和設備。在開發(fā)技術尚未成熟的條件下，中國可以通過技術合作的方式，克服與環(huán)境保護相關的技術壁壘和法律壁壘。但從長期來講，發(fā)展脆弱環(huán)境下的綠色開發(fā)技術將是中國經濟的發(fā)展趨勢。

三、北極航運事務與中國的大國責任

1.中國參與北極事務的國內協調

中國北極事業(yè)的發(fā)展是國家綜合國力的體現。國內涉北極相關領域的發(fā)展積累著中國參與北極事務的能力。同時，發(fā)展必將帶來各領域新的需求。這些需求既包括對國內其他部門政策和資源投入的需求，也包括對外交手段的需求。各領域需求之間總體是一致的，但也存在時序上的差異，存在著內外的差異，存在著與國家其它方面利益之間輕重緩急的差異。中國的北極政策需要機構間的協調，目標間的協調以及時序進度上的協調。進入21世紀以來，北極進入了大規(guī)模開發(fā)利用的準備期，北極事務的領域擴展迅速，從科學調查與研究擴展到能源、運輸、經濟貿易、政治、外交等領域，其復雜度開始超過南極事務，其管理事務大大超越某一單個職能部門。北極事務已經從科學和經貿領域的國際合作，上升到外交戰(zhàn)略運籌的層面。2011年，國務院決定成立跨部委的北極事務協調組，從國家層面來進行跨部門的協調，以新的決策機制適應變化了的北極形勢和需要。

中國領導人李克強在2011年6月的一份批示中肯定了極地事業(yè)在我國海洋事業(yè)中占有重要地位，對促進可持續(xù)發(fā)展具有的重大意義。他同時指出：“十二五時期，我國極地考察事業(yè)正處于可以大有作為的戰(zhàn)略機遇期。希望全體極地考察工作者緊緊圍繞現代化建設，繼續(xù)發(fā)揚南極精神，進一步加強能力建設，深入開展極地戰(zhàn)略和科學研究，積極參與國際交流合作，有效維護國家權益，為我國極地事業(yè)發(fā)展、為人類和平利用極地做出新的貢獻。”國務院領導的批示反映了極地事業(yè)在中國新一輪發(fā)展中的地位，反映了中國北極事業(yè)和北極政策的重點和方向。中國的極地事業(yè)有助于推動可持續(xù)發(fā)展、促進現代化建設并為人類和平做出貢獻。中國極地事業(yè)相關部門在行動上應當大有作為的領域包括：能力建設、科學研究、戰(zhàn)略研究、維護權益、國際合作等諸多方面。

中國北極政策的戰(zhàn)略目標應當是：在北極局勢快速變化之際，著眼于環(huán)境問題對全球發(fā)展的重要意義，著眼于中國長遠的發(fā)展利益。依托現有的科學技術基礎和外交工作基礎，整合國內各部門力量，以科學考察和環(huán)境技術為先導，以航道和資源利用為主線，以國際合作為平臺，遵從和利用相關國際機制確立的責任和權益，加快實現由單純科考向綜合利用、局部合作向全面參與的轉變。積累極地研究的知識和人才儲備，實現技術領先，減少我參與北極事務的技術壁壘和環(huán)境壁壘。

中國的北極政策要與中國經濟發(fā)展需求相適應，要與中國的大國地位相適應，要與中國的科技發(fā)展水平相適應。我國北極政策的選擇源自對自身發(fā)展利益和能力的評估，源自對北極地區(qū)自然環(huán)境變化和政治經濟秩序變化的評估，源自對國際規(guī)則和外交手段的有效運用。我國北極事業(yè)的發(fā)展與單純的國內地區(qū)和領域發(fā)展有很大的不同，它需要將國內經濟發(fā)展需求、科學技術能力準備、戰(zhàn)略資源投入、外交策略運用與國際環(huán)境配合有機地結合在一起。

國際地位和國際合作能力是一國參與國際事務的重要籌碼。在同樣的國際法規(guī)定面前，有能力者可以合法地獲取更多的權力和利益。中國能否有效參與北極資源利用和環(huán)境保護，與各個領域的能力和成就息息相關。一個部門能力建設方面的發(fā)展，不僅可以為所轄領域提供參與途徑，也能為整個國家的北極事業(yè)發(fā)展鋪就道路。在能力建設方面，中國應當通過加強北極國際交流與合作，積累北極的知識和經驗，加緊引導和培養(yǎng)北極專門人才。在參與北極事務的循序漸進過程中，應當綜合利用經濟實力、科技能力、外交能力、文化影響力，探索在不同領域中的參與北極事務的有效途徑，實現中國北極政策的戰(zhàn)略目標。

2.中國參與航道利用等北極事務的大國責任

北極航道的利用和開發(fā)會形成一個全球化的產業(yè)鏈和利益鏈，北極環(huán)保也會構成一個超越北極地區(qū)的責任鏈和貢獻鏈。在北極開發(fā)和北極環(huán)境保護兩個方面，中國都將不可回避地將扮演重要角色。作為北半球的一個貿易大國，海上航道的法律制度與我航行利益直接相關。在中國根據相關國際法享有參與北極航道利用的權利、獲取相關權益的同時，中國作為一個發(fā)展中的大國也必須承擔起維護北極地區(qū)和平、保持環(huán)境友好、促進可持續(xù)發(fā)展的全球責任。

北極治理是由全球、區(qū)域以及國家間雙邊和國內治理多層面組成的。中國的大國責任應當從多個層面加以落實。首先在全球層面，應當在聯合國等全球組織中為北極環(huán)境治理、氣候變化、生態(tài)保護做出自己的貢獻。在全球層面，中國是全球大國，是聯合國安理會常任理事國，是國際海洋法公約的締約國，是環(huán)境保護國際制度的重要建設者，這些身份決定了中國可以在維護和平的問題上、在合理處理國家主權與人類共同遺產之間矛盾的問題上，在平衡北極國家與非北極國家利益上，以及在維護北極脆弱環(huán)境問題上都可以扮演領導者和協調者的角色。其次，在北極區(qū)域組織中發(fā)揮正面作用，與北極理事會等組織加強溝通，在過程中體現域外國家參與的必要性。第三，在與北極國家開展的經濟和科技合作中，注意體現合作者的社會責任，實現兩國根本利益共贏的同時，在具體投資地和合作地體現應有的人文關切和環(huán)境關切。作為未來航道的利用國，同時也是承擔國際義務的北極理事會的正式觀察員，中國尊重北極國家的主權和主權權利。中國注意到北極國家之間圍繞航道利用的法律定位存在著分歧和矛盾。隨著北極航道大規(guī)模商業(yè)化利用日期的臨近，利益相關方有可能坐下來協商解決相關問題。中國應當關注并在不同的國際平臺上參與解決如下問題：（1）加拿大在北極群島的相關直線基線劃法與國際法的不一致性，以及相關水域的法律地位問題，還應盡早明確外國船只通過西北航道的航行權利等問題；（2）北方海航道相關水域的法律地位問題；（3）聯合國海洋法公約第234條（關于冰封區(qū)域）的適用空間范圍問題；（4）厘清聯合國海洋法公約第234條與海洋法公約中用于國際航行的海峽之過境通行制度之間的關系；（5）《斯約》締約國之間，特別是其他締約國與挪威之間關于專屬經濟區(qū)的劃分、資源利益劃分、科考具體規(guī)定的制定應當進行相關的談判加以明確。

盡管中國在北極擁有正當的權益和適當的利益關切，國際社會特別是北極國家對中國在北極的活動依然充滿了疑惑和不信任感。有關中國“攫取北極資源，破壞北極環(huán)境”的論調，對中國參與北極事務產生阻礙。中國的北極政策不是國內發(fā)展政策，不能完全從自身利益和能力出發(fā)，需要在國際機制與中國政策目標之間進行協調和統(tǒng)籌，需要合理、有效地運用外交手段，充分利用既有國際機制獲取和保護合法利益。中國各部門參與北極事務過程中存在著時序上的漸進性，內力外力的綜合性，整體參與和局部參與的互助性關系。中國參與北極航道利用應當遵循三符合原則：符合國際法相關基本準則，符合經濟全球化的趨勢，符合中國與相關國家雙邊利益的需要。要考慮北極國家、北極原住民和其他涉北極行為體的關切。樹立中國參與北極事務的正面形象，減少可能遇到的排斥力。

中國應當在國際場合明確表示自身立場：北極的可持續(xù)發(fā)展是人類共同的利益，北極的地區(qū)和平、有效治理、環(huán)境友好、綠色開發(fā)、科技進步符合包括中國在內的世界各國的利益，中國愿意為此做出自己的貢獻。中國不謀求在北極擁有領土主權，尊重北極國家的主權和主權權利。中國鼓勵北極國家承擔起維護北極和平、生態(tài)環(huán)境的相應責任。中國將加強與北極國家、北極地區(qū)國際組織之間的合作，按照互利共贏的原則為人類和平、為經濟發(fā)展攜手共進。

（作者簡介：上海國際問題研究院研究員，博士，上海，200233）

收稿日期：2013年11月

（責任編輯：左品）endprint