李代華

(沈陽市東陵區(qū)(渾南新區(qū))水土保持移民管理辦公室，沈陽110179)

水庫移民安置問題的分析

李代華

(沈陽市東陵區(qū)(渾南新區(qū))水土保持移民管理辦公室，沈陽110179)

水庫移民安置，是一項(xiàng)集社會(huì)、政治、科學(xué)、經(jīng)濟(jì)等方面為一體的綜合性、龐大性、復(fù)雜性的工程，不僅涉及到經(jīng)濟(jì)賠償方面，還是關(guān)系到移民生活、生產(chǎn)且具有敏感性的綜合問題。文章對(duì)水庫移民安置問題進(jìn)行深入探討，并在對(duì)先進(jìn)案例進(jìn)行分析，并總結(jié)出可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和啟示的基礎(chǔ)上，提出了我國水庫移民安置問題的改進(jìn)舉措。

水庫移民;安置問題;現(xiàn)狀;改進(jìn)策略

0 前言

眾所周知，我國的水資源含量極其豐富，但由于我國是人口大國，水資源人均占有量較少，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)資料顯示，我國的水資源人均占有量約為世界水資源人均占有量的25%左右。

出于保障人民生產(chǎn)和生活的需要，水庫和水壩的建立，可在水資源的合理利用方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用，而水庫移民安置問題解決卻往往不盡完善，故而，對(duì)水庫移民安置問題的研究有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 水庫移民具備的特點(diǎn)

所謂水庫移民，是因水庫、堤防、河道、泵站、水閘等的建設(shè)產(chǎn)生的征地或拆遷需要，對(duì)人口進(jìn)行遷移或經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)的重建行為［1］。

水庫移民會(huì)涉及到面積較大的淹沒區(qū)域，因此移民安置情況較為復(fù)雜，主要有以下4個(gè)方面的特點(diǎn):強(qiáng)制性、補(bǔ)償性、社會(huì)性和挑戰(zhàn)性。

1.1 強(qiáng)制性

強(qiáng)制性是指我國的水庫移民并不是一種市場(chǎng)行為，而是一種強(qiáng)力外在作用下的政府行為，整個(gè)過程政府均會(huì)參與其中，包括組織、動(dòng)員、規(guī)劃、實(shí)施等環(huán)節(jié)。

這種帶有強(qiáng)制性的行為，會(huì)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的資源、公平、等價(jià)等內(nèi)容產(chǎn)生分歧，從而具有某種負(fù)面影響。

1.2 補(bǔ)償性

被視為社會(huì)貢獻(xiàn)的特殊群體的水庫移民，在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和發(fā)展進(jìn)程中起到了巨大作用，為平衡付出，具有補(bǔ)償性。

但我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，國力尚有提升空間，移民的補(bǔ)償還處于低標(biāo)準(zhǔn)水平(《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)［2006］17號(hào))，補(bǔ)助扶持標(biāo)準(zhǔn)為600元/a。

《關(guān)于印發(fā)遼寧省水庫移民后期扶持項(xiàng)目管理辦法的通知》(遼水合［2011］14號(hào))，補(bǔ)發(fā)后，標(biāo)準(zhǔn)為每人615元左右)。

移民的損失換不來等價(jià)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，參照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則更是無從談起［2］。

1.3 社會(huì)性

移民群體會(huì)面臨所居住環(huán)境的文化或社會(huì)結(jié)構(gòu)組織發(fā)生改變，甚至是肢解現(xiàn)狀。移民安置以人類活動(dòng)為中心，使得移民活動(dòng)具有了社會(huì)性，由于水庫移民會(huì)受到文化、經(jīng)濟(jì)、政治等影響，實(shí)際操作多具復(fù)雜性。

1.4 挑戰(zhàn)性

水庫移民工程，在帶給移民相應(yīng)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，也面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開發(fā)和新居住環(huán)境建設(shè)的機(jī)遇，從這一點(diǎn)來看，是具有挑戰(zhàn)性的。

1)可參照新的社會(huì)主義發(fā)展思路對(duì)移民區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

2)移民安置工程會(huì)受到現(xiàn)實(shí)問題的影響，存在風(fēng)險(xiǎn)性［3］。

2 當(dāng)前我國水庫移民安置問題現(xiàn)狀

存在的問題主要有:輕移民重工程、輕安置重遷移、移民與工程投資體制不一和后期扶持欠完善。

水庫移民工程可謂機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)共存，若移民安置得當(dāng)，會(huì)給我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到良好的推動(dòng)作用，反之，對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)來說則是一個(gè)利壞因素。

當(dāng)前，由于水庫移民本身特點(diǎn)或者是其它原因，實(shí)際工程中還存在很多問題，面臨亟待解決現(xiàn)狀。

2.1 輕移民重工程

水庫移民進(jìn)展過程中，往往出于工程盡快上馬目的，有意無意的低估或忽略移民安置群體數(shù)量與移民安置的不合理因素，略顯操之過急?；虿捎幂^低水平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)甚至降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將工程造價(jià)進(jìn)行降低再降低，給庫區(qū)和移民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了消極影響;或一味強(qiáng)調(diào)就近安置，造成了人地關(guān)系緊張、人口密度過大等問題［4］。

2.2 輕安置重遷移

水庫移民進(jìn)展過程中，對(duì)土地征用和資金補(bǔ)助的關(guān)注，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對(duì)移民生活、生產(chǎn)等體系的重建和規(guī)劃力度。

水庫淹沒現(xiàn)象，帶給移民的損失是間接性與直接性并存、有形和無形并存的，但政府在實(shí)際的補(bǔ)償工作中，往往只會(huì)片面的注意有形的和直接的損失，而忽略無形的和間接的損失。

由于水庫移民的非自愿性和被動(dòng)性，移民面臨的不僅僅是生活、生產(chǎn)方式的改變，還需要有足夠的生產(chǎn)成本為依托。

究其原因在于，移民不僅失去了有形和直接的生產(chǎn)資料，同時(shí)也會(huì)失去無形和間接的資源，如創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機(jī)遇、受雇增加、鄰里幫助等，而這些資源在長久以來已成為移民生活、生產(chǎn)的重要組成部分，甚至還會(huì)有依賴性，一旦熟悉和賴以生存的資源被剝奪，被迫接受新的事物和環(huán)境，不僅增加了生產(chǎn)成本，也帶來了心理壓力，從這一點(diǎn)來看，移民還會(huì)面臨收入降低或陷入貧困的窘境。

可見，實(shí)物性補(bǔ)償對(duì)移民的生產(chǎn)、生活來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的［5］。

2.3 移民與工程投資體制不一

水庫移民的投資，依據(jù)的是當(dāng)下社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制下的市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行，業(yè)主(政府)會(huì)站在自身理性投資者的角度出發(fā)，盡可能將移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行壓制，達(dá)到投資成本的降低。

而低水平的移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不可能將移民原有的經(jīng)濟(jì)體系予以恢復(fù)，這不利于移民生活、生產(chǎn)等方面水平的提高。

不可否認(rèn)的是，政府會(huì)針對(duì)有形、直接的資源損失進(jìn)行補(bǔ)償，但這些損失資源所帶給移民的收益或許遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出補(bǔ)償。

外部資金就成為移民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期的主要經(jīng)濟(jì)來源，長久惡性循環(huán)下去，移民經(jīng)濟(jì)體系的重建只能是任重道遠(yuǎn)，或者是毫無希望可言。

以2013年東陵區(qū)(渾南新區(qū))水庫移民為例:全區(qū)農(nóng)村居民24.89萬人，人均純收入為11 763元，計(jì)劃總投資為101.48萬元，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目便占據(jù)了69萬元(占比高達(dá)68%)，工程投資參照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的成分明顯，與移民投資間的出入較大。

2.4 后期扶持欠完善

幾乎所有的水庫移民工程預(yù)算中都涵蓋了后期扶持這一項(xiàng)，但毋庸置疑的是，后期扶持在工程的貫穿始終占比甚微。這就使得前期配合度較高的移民，錯(cuò)失了生產(chǎn)、生活扶持的最佳時(shí)期，從而得不到實(shí)質(zhì)意義上的補(bǔ)助。

水庫移民的工程周期相當(dāng)長，而后期扶持環(huán)節(jié)的正式開展，卻處于整個(gè)工程投產(chǎn)之后，前期配合度較高的移民搬遷完畢后，并不能真正參與到后期扶持政策的貫徹和落實(shí)期，故而，后續(xù)矛盾的升級(jí)便有跡可循。

如按照國三峽辦規(guī)字［2011］83號(hào)文件指示，新增土地補(bǔ)償，參照上級(jí)下發(fā)額度，3人補(bǔ)償金額為26748元，人均8916元，處于低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)水平在所難免，占比稍顯略低也是不爭的事實(shí)［6］。

3 我國水庫移民安置問題的改進(jìn)策略

鑒于我國水庫移民安置問題的現(xiàn)狀，再加上經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的事實(shí)，不妨借鑒外國水庫移民安置問題的解決策略，并以我國的基本國情、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等問題出發(fā)，對(duì)國外經(jīng)驗(yàn)“取其精華，去其糟粕”，從而使我國的水庫移民安置策略得以不斷補(bǔ)充和完善。

3.1 世界銀行、日本和印度的移民安置舉措

時(shí)至今日，世界銀行在全國范圍內(nèi)已然興建了水利工程400余項(xiàng)，可謂經(jīng)驗(yàn)豐富。在對(duì)移民的態(tài)度上，往往以提高移民的經(jīng)濟(jì)收入能力為首要因素，組織遷移時(shí)優(yōu)先考慮與移民原有生活環(huán)境相近的地區(qū)，創(chuàng)造出工程利益移民可分享?xiàng)l件。

日本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的編制，參照的是物價(jià)水平和土地價(jià)格等，當(dāng)物價(jià)水平出現(xiàn)上漲時(shí)則及時(shí)追加，在有可能的情況下，盡量滿足移民提出的合理要求，因其經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大，故而在安置補(bǔ)償上多采取“只多不少”策略。

印度與我國一樣，同屬于發(fā)展中國家，但其水庫移民安置策略以土地補(bǔ)償取代了現(xiàn)金補(bǔ)償，即移民可收獲的農(nóng)業(yè)土地到與原有面積對(duì)等，且移民以戶為單位，可免費(fèi)獲得一塊宅基地，自行建設(shè)住宅，并不代表具有強(qiáng)制性，若移民由于自身原因不接受政府補(bǔ)償土地，還可以自行購買其他，政府會(huì)提供出合理價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)，

此外，政府還會(huì)給予移民部分生活補(bǔ)助，以移民的戶名將費(fèi)用存入銀行，且具有優(yōu)先就業(yè)的優(yōu)勢(shì)，印度同是人口大國，但其重視“有土安置”，給我國的水庫移民安置可帶來啟示。

3.2 我國水庫移民安置問題的改進(jìn)策略(以經(jīng)驗(yàn)、啟示為線)

我國水庫移民安置問題的改進(jìn)策略有以下4點(diǎn):統(tǒng)籌規(guī)劃、合理預(yù)算、加大后期扶持力度、提高移民生產(chǎn)技能和了解民意，化解矛盾。

3.2.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，合理預(yù)算

水庫移民安置工程之初，將移民經(jīng)費(fèi)預(yù)算提到議事日程，并進(jìn)行可行性調(diào)查和研究，對(duì)移民的數(shù)量、遷移安置費(fèi)用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，編制出合理預(yù)算，對(duì)以往的低標(biāo)準(zhǔn)予以取締，嚴(yán)禁出現(xiàn)低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或人為降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象。

保證移民安置資金渠道的暢通，在源頭上減少或規(guī)避移民補(bǔ)償資金落實(shí)不到位的產(chǎn)生;移民經(jīng)費(fèi)要做到專款專用，禁止挪用或盜用，杜絕移民經(jīng)費(fèi)短缺問題的出現(xiàn)。

3.2.2 加大后期扶持力度

若條件允許，可組建促進(jìn)移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)，以滿足移民安置后生產(chǎn)、生活的相關(guān)需求。在移民安置地，成立基金會(huì)或理事會(huì)，對(duì)移民經(jīng)費(fèi)進(jìn)行科學(xué)有效的管理，針對(duì)移民生產(chǎn)、生活出現(xiàn)的缺口，及時(shí)采取貼息扶持政策。

此外，移民管理部門可對(duì)移民進(jìn)行指導(dǎo)，開發(fā)生產(chǎn)項(xiàng)目，暢通資金流渠道，降低移民生產(chǎn)、生活成本。

3.2.3 提高移民生產(chǎn)技能

大部分移民遷移后，生活方式、環(huán)境等發(fā)生了不同程度的變化。

為促使移民盡快適應(yīng)新環(huán)境，要開展農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)活動(dòng)，提高移民的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，進(jìn)而使其綜合素養(yǎng)得以提升，以提高移民生活、生產(chǎn)水平為目標(biāo)，從而適應(yīng)日漸多變的競爭環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)收入。

3.2.4 了解民意，化解矛盾

由于水庫移民的強(qiáng)制性特點(diǎn)，移民本身多處于被動(dòng)地位，且非自愿成分居多。從移民非自愿性這一角度來看，移民在工程之初產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸心理便無可厚非。為促使移民安置問題的妥善解決，應(yīng)了解民意，致力于提高民眾配合度，及時(shí)對(duì)民眾抵觸心理進(jìn)行疏導(dǎo)，從而促使矛盾和沖突的化解，進(jìn)而確保水庫移民安置的高效性。

4 結(jié)語

由上觀之，我國的水庫移民安置過程中還存在諸多問題，移民安置解決不得當(dāng)或低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償策略的實(shí)施，難免會(huì)出現(xiàn)移民怨聲載道現(xiàn)象，不僅如此，在一定程度上還會(huì)使我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐放緩。

故而，只有對(duì)水庫移民的相關(guān)舉措和配套體系予以優(yōu)化，并結(jié)合我國的國情，汲取有效經(jīng)驗(yàn)，才可以穩(wěn)定移民的生產(chǎn)和生活，進(jìn)而為移民安置的順利進(jìn)展做好保障。

［1］張乃超，馬斌.中小型水庫移民工作實(shí)物指標(biāo)調(diào)查與補(bǔ)償問題的研究［J］.水利科技與經(jīng)濟(jì)，2009(10):895-898.

［2］謝美娥.西南地區(qū)庫區(qū)移民致貧機(jī)理與規(guī)避路徑研究［J］. 生態(tài)經(jīng)濟(jì):學(xué)術(shù)版，2009(02):85-89.

［3］蘇愛華，付保紅.中國水庫農(nóng)村移民安置方式比較分析［J］. 云南地理環(huán)境研究，2008，20(05):73-78.

［4］曾建生.水利工程移民專業(yè)化管理研究［J］.河海大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2008(18):27-33.

［5］朱美榮.水庫移民中安置性移民與開發(fā)性移民的比較研究［J］. 地理科學(xué)進(jìn)展，1999，18(03):201-207.

［6］何漢生，姚亮.淺議水庫移民安置與庫區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展［J］. 人民長江，1999，30(07):33-34.

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1007-7596(2014)06-0226-03

2013-11-21

李代華(1976-)，女，遼寧沈陽人，助理工程師，研究方向?yàn)樗畮煲泼窦八７矫妗?/p>