楊荻

加強(qiáng)高校專項資金內(nèi)部監(jiān)管的對策

楊荻

高校專項資金管理和使用中出現(xiàn)了“重申報，輕管理”現(xiàn)象，專項資金存在年末結(jié)余大，未完工項目多，在專項資金管理上缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，高校沒有制定專項資金管理制度，專項資金管理缺乏全方位監(jiān)管，績效評價流于形式等問題。建立專項資金監(jiān)管的長效體制，加強(qiáng)專項資金項目整體規(guī)劃，完善監(jiān)管方法，建立獎懲機(jī)制等，以加強(qiáng)專項資金內(nèi)部監(jiān)管工作，規(guī)范高校專項資金申報、使用、結(jié)余管理，保證專項資金安全，提高資金使用效益。

專項資金；監(jiān)管；長效體制；獎懲機(jī)制

近年來，國家對高等教育的投入不斷加大，其中專項經(jīng)費占財政總投入的比重越來越大。專項資金在高校學(xué)科建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮了日益重要的作用。所謂專項資金，是指政府和高校安排的，除正常經(jīng)費以外的，具有特定用途的，專款專用，需要單獨結(jié)算的資金，含教改專項、實驗室建設(shè)專項、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項、重中之重專項等。由于高校專項資金管理和使用中出現(xiàn)了“重申報，輕管理”現(xiàn)象，急需加強(qiáng)專項資金內(nèi)部監(jiān)管工作，規(guī)范高校專項資金申報、使用、結(jié)余管理，保證專項資金安全，提高資金使用效益。

一、專項資金監(jiān)管現(xiàn)狀分析

1.專項資金年末結(jié)余大，未完工項目多

從高校財務(wù)決算報表上看，年末高校正常經(jīng)費入不敷出，負(fù)債經(jīng)營；而另一方面高校專項經(jīng)費大量結(jié)存，未完工項目多。高校資金運行進(jìn)入自相矛盾的“怪圈”。究其原因有多方面：（1）專項資金多在下半年下?lián)?。目前專項資金中2/3經(jīng)費由財政部門通過國庫系統(tǒng)在下半年撥付。（2）政府采購環(huán)節(jié)影響項目進(jìn)度。專項資金開支中涉及到大量的政府采購，政府采購環(huán)節(jié)多、花費時間較長。（3）國庫支付環(huán)節(jié)影響項目進(jìn)度。國庫支付要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)，付一筆款從申請資金額度到支付完成至少要化費1個月時間。

2.在專項資金管理上缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

首先，國家層面缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，專項資金管理沒有做到統(tǒng)一口徑。部分專項資金計劃存在邊界模糊、交叉重疊的問題。某些申報高校不從學(xué)校實際出發(fā)，不肯放棄專項資金每次申報機(jī)會，利用體制弊端，采用向不同部門以及不同層級的專項管理部門申報同一項目并多次獲得經(jīng)費支持，甚至出現(xiàn)申報經(jīng)費總量遠(yuǎn)超項目投入總量的情況，從而造成一些專項項目重復(fù)立項、經(jīng)費浪費的現(xiàn)象。相反，一些有價值的項目卻因各種原因得不到任何專項資金的支持。其次，專項資金計劃管理體制對全社會的專項資金管理沒有起引導(dǎo)作用。

3.高校沒有制定專項資金管理制度

首先，主管部門在思想上對專項資金重要性認(rèn)識不足，體現(xiàn)在行動上對專項資金管理不夠重視和嚴(yán)格要求。上級部門在下達(dá)專項資金申報計劃時沒有具體、專門的管理要求，編制經(jīng)費預(yù)算只要求有一個總金額，沒有限定經(jīng)費開支的范圍、內(nèi)容，即使有也缺乏可操作性。

高校依據(jù)上級下達(dá)的專項經(jīng)費性質(zhì)來劃定學(xué)校相關(guān)職能部門對專項資金項目的管理權(quán)限。在申報項目時，一味追求上次部門經(jīng)費支持。有些高校沒有專項項目經(jīng)費預(yù)算，就根據(jù)上級部門下達(dá)的經(jīng)費數(shù)湊項目申報數(shù)，如上級沒有規(guī)定經(jīng)費限額，高校就隨意報一個項目申報數(shù)。如購買設(shè)備專項，則在網(wǎng)上查找有關(guān)報價的資料，沒有深入到市場做調(diào)查研究。在項目實施過程中發(fā)現(xiàn)，有的高校項目申報經(jīng)費預(yù)算太大，錢用不完；有的高校項目申報經(jīng)費預(yù)算太小，錢不夠購買設(shè)備等情況。高校遇到的普遍問題是項目負(fù)責(zé)人不清楚項目經(jīng)費開支報銷哪些內(nèi)容。另外，經(jīng)費報銷隨意性較大，擠占、挪用專項資金的情況時有發(fā)生；突擊花錢與資金轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在項目建設(shè)完成后，高校專項資金結(jié)余就在國庫沉淀下來。隨著高校建設(shè)項目的增多，專項資金結(jié)余金額就增大。在影響項目實施和效益同時，給財務(wù)管理帶來困難。

4.專項資金管理缺乏全方位監(jiān)管

在項目管理過程中發(fā)現(xiàn)有些高校沒有專項資金預(yù)算方案，項目實施過程中專項資金預(yù)算與資金決算脫節(jié)，專項資金使用中擅自改變資金用途，專項資金結(jié)余未按規(guī)定及時辦理結(jié)轉(zhuǎn)等問題，主要是專項資金管理監(jiān)管不到位造成。即使有監(jiān)管，在監(jiān)管過程中，只注重賬面檢查，忽視實地監(jiān)察、實物盤點等手段；注重資金使用的賬面規(guī)范層面，對專項資金使用的社會效益沒有判斷，監(jiān)督深度和廣度不夠；局限于賬面反映的情況，沒有深入到項目涉及到的每個人，達(dá)不到監(jiān)督目的。另外財務(wù)報銷要求使用正規(guī)票據(jù)，項目負(fù)責(zé)人為此就到稅務(wù)部門或其他部門去開票據(jù)，造成票據(jù)內(nèi)容不真實。

究其原因，專項資金從申報到使用，再到專項資金結(jié)余，整個過程沒有一個獨立的全方位的監(jiān)管體系。

5.績效評價流于形式

高校只注重項目的建設(shè)，不注重項目建成后的效益。沒有建立項目績效評價制度，或雖有項目績效評價制度，但沒有與績效評價相關(guān)的獎懲工作機(jī)制。專項建成后效益發(fā)揮的好與壞和負(fù)責(zé)項目建設(shè)的項目負(fù)責(zé)人無關(guān)，造成項目負(fù)責(zé)人在項目實施過程中缺乏責(zé)任意識。部分高校對項目負(fù)責(zé)人造成的項目效益差不進(jìn)行處罰或只是進(jìn)行輕描淡寫地批評，對大家起不了警示作用。更有部分高校項目負(fù)責(zé)人在項目建設(shè)中造成國有資產(chǎn)的浪費與流失等嚴(yán)重問題。

二、加強(qiáng)財政專項資金內(nèi)部監(jiān)管的幾點意見

1.加強(qiáng)專項資金項目整體規(guī)劃

專項資金項目建設(shè)有序進(jìn)行必須建立在科學(xué)、合理的整體規(guī)劃基礎(chǔ)上。首先高校項目管理職能部門應(yīng)根據(jù)學(xué)校近五年的發(fā)展規(guī)劃制定3～5年的與之配套的項目建設(shè)規(guī)劃，在該規(guī)劃的基礎(chǔ)上每年建設(shè)相應(yīng)的專項資金項目庫。在專項資金開始申報之際，每年根據(jù)輕重緩急原則，結(jié)合本校實際情況，從項目庫中選擇重要的、緊急的項目進(jìn)行立項申報。通過項目庫建設(shè)，不僅可以避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和東拼西湊申報項目引起的一系列問題，還對高校各項事業(yè)的穩(wěn)步開展和長遠(yuǎn)發(fā)展起到很重要的指導(dǎo)作用。

2.建立完善專項資金管理制度

完備的專項資金管理制度是專項項目實施的有力保障。專項資金管理制度包括：第一，適合學(xué)校實際的、科學(xué)的財務(wù)管理制度和會計核算制度，特別是經(jīng)費預(yù)算與績效評價制度，可以給專項項目執(zhí)行提供有效的行為規(guī)范。第二，分析、歸類各類專項資金來源、類別、性質(zhì)，建立配套的專項資金管理的規(guī)章制度?？闪⒆沩椖繉嵤┑?個環(huán)節(jié)：立項、預(yù)算、申報、執(zhí)行、資金撥付、結(jié)余資金管理及績效評價和全過程監(jiān)督等，制定包括管理目標(biāo)、審批程序、使用原則、開支范圍、核算辦法、監(jiān)督管理、評價指標(biāo)、獎懲措施等8個管理方面的專項資金工作流程圖。從而強(qiáng)化專項資金的預(yù)算管理，保證專項項目實施合法、有效、科學(xué)，確保專項資金管理工作開展有依據(jù)、有制度、有法規(guī)。

3.建立健全專項資金監(jiān)管的長效體制

第一，制定高校專項資金監(jiān)督制度，明確監(jiān)督檢查的對象、內(nèi)容和責(zé)任，及學(xué)校職能管理部門和使用院系在專項資金監(jiān)督檢查工作中的權(quán)利和義務(wù)。要在學(xué)校各部門、各院系中形成項目管理的科學(xué)合理分工，達(dá)到相互監(jiān)督、相互制約、防止舞弊的目的。對專項項目實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)要實施授權(quán)制度，必須要兩個人以上處理同一件事，項目審批人和經(jīng)辦人相分離。第二，實行監(jiān)督檢查負(fù)責(zé)制。高校監(jiān)督檢查部門專職負(fù)責(zé)專項資金的監(jiān)督檢查工作,做到規(guī)劃部署、組織協(xié)調(diào)、檢查處理三統(tǒng)一。第三，實行專項資金管理聯(lián)絡(luò)員制。建立專項資金管理聯(lián)系專門網(wǎng)絡(luò),如QQ群等，由各專項項目負(fù)責(zé)人指派一名人員作為聯(lián)絡(luò)員。聯(lián)絡(luò)員除了負(fù)責(zé)項目文字抄送、參加有關(guān)專項資金專題會議外，還負(fù)責(zé)提供本項目資金撥付和使用情況等財務(wù)資料。第四，建立專項資金管理檔案。內(nèi)容包括:年度內(nèi)學(xué)校各職能部門申報立項的專項資金財政預(yù)算安排的項目、額度情況；財政撥付專項資金的進(jìn)度、專項資金年度使用和學(xué)校資金配套情況、各專項資金年度結(jié)余情況、各專項項目建成后績效情況及專項資金查處情況等。

4.完善監(jiān)管方法

專項資金是國家資金的組成部分。根據(jù)權(quán)利和義務(wù)相等的法律原則，高校在擁有專項資金使用權(quán)的同時，要承擔(dān)有關(guān)專項資金相應(yīng)的法律責(zé)任。高校審計部門是國家各部門內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門，要充分發(fā)揮其獨立審計監(jiān)督的職能。對專項資金的監(jiān)管類別包括所有專項項目，企業(yè)給的錢除外，做到專項資金審計監(jiān)管全覆蓋。高校審計部門工作范圍涵蓋專項資金項目管理所涉及的各部門、環(huán)節(jié)、時間點，包括：項目論證、立項、實施和驗收等四環(huán)節(jié)。內(nèi)部審計要與時俱進(jìn)，創(chuàng)新審計技術(shù)和方法，可借助無利害關(guān)系的社會中介審計機(jī)構(gòu)，采用項目跟蹤審計的辦法，從源頭抓起，發(fā)現(xiàn)問題，及時解決，確保專項項目實施規(guī)范、合理、公正。

5.充分利用監(jiān)管檢查成果，以績效評價為抓手，建立獎懲機(jī)制

高校要把專項資金建設(shè)的績效結(jié)果和項目負(fù)責(zé)人年終工作考核掛鉤，必須建立合理的獎懲機(jī)制，獎罰分明，充分調(diào)動項目負(fù)責(zé)人的工作積極性和創(chuàng)造性，提高項目負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識，促使項目負(fù)責(zé)人監(jiān)督項目的整個建設(shè)過程，從而提高項目的績效。高校項目組成員因工作失誤而影響項目建設(shè)的，高校按規(guī)定在處分經(jīng)辦人的同時，也要處分項目負(fù)責(zé)人，同時分管此項目的院領(lǐng)導(dǎo)也要受到處分，達(dá)到警示作用。對情節(jié)特別嚴(yán)重，造成國有資產(chǎn)浪費和流失的，該追究法律責(zé)任的決不姑息。確保專項建設(shè)有序發(fā)展，減少項目建設(shè)過程中各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，減少財政資金投入，提高專項資金使用效益，保障高校教育事業(yè)安全有序進(jìn)行。

[1]黃智杰，閔向上，林正琴.對完善高校專項資金監(jiān)督機(jī)制的思考.財經(jīng)界，2013.5.

[2]宋立根，趙海宏，司瑞安.財政專項資金監(jiān)管現(xiàn)狀與對策財政監(jiān)督，2011.

（作者單位：中國美術(shù)學(xué)院）