●劉東玲 陳文漢

干部回避制度中的“合成謬誤”成因及對(duì)策研究

●劉東玲 陳文漢

干部回避制度是我國(guó)一項(xiàng)重要的法律制度。它的制定和執(zhí)行對(duì)我國(guó)法律體系的完善有重要意義。但是，在2013年卻出現(xiàn)了回避制度回避不了人情的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的一個(gè)重要原因在于我國(guó)回避制度陷入了“合成謬誤”的陷阱中。因此，干部回避制度中“合成謬誤”出現(xiàn)的原因及如何應(yīng)對(duì)也就成為了一個(gè)值得研究的問題。

干部回避制度 “合成謬誤” 成因 對(duì)策

2013年被曝“火箭提拔”的現(xiàn)象屢見不鮮。在火箭提拔的案例中可以明顯地看出被提拔人員的提升速度之快。有的畢業(yè)三年成為鎮(zhèn)長(zhǎng)，有的五年之內(nèi)換七崗，還有的在六年內(nèi)提拔三次，最高提拔至副縣長(zhǎng)。在這一系列的現(xiàn)象出現(xiàn)以后，很多學(xué)者闡述了自己的看法：如中共中央黨校辛鳴教授指出在現(xiàn)實(shí)中不反對(duì)干部年輕化，但是應(yīng)該注意程序的公開公正。即要做到“敢于破格，但絕不能出格”。北京市委黨校姚桓認(rèn)為：“破格”只是簡(jiǎn)單規(guī)定了選拔程序，和具有直接上下級(jí)或同在一個(gè)單位的直系親屬回避制度，這給提拔干部時(shí)腐敗出格留下了可乘之機(jī)①。本文認(rèn)為，這一系列的“火箭提拔”現(xiàn)象出現(xiàn)的一個(gè)重要原因在于回避制度并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因?yàn)槲覈?guó)的干部回避制度在制定和執(zhí)行的過程中已經(jīng)陷入了“合成謬誤”的陷阱之中。

一、干部回避制度中的“合成謬誤”

1.“合成謬誤”的含義。經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中題提出了“合成謬誤”的思想。在此書中，薩繆爾森指出人們往往認(rèn)為對(duì)個(gè)人來說是正確的事情并一定適合其所屬的總體，對(duì)部分來說是對(duì)的事情，對(duì)于整體來說也是對(duì)的。但是實(shí)踐證明，這種想法往往是錯(cuò)誤的。這樣就會(huì)出現(xiàn)“合成謬誤”（fallacy of composition）。簡(jiǎn)而言之，“合成謬誤”是指從局部或單一看來是正確的理性的因素，但是經(jīng)過“群體無意識(shí)”的疊加后就會(huì)出現(xiàn)“合成謬誤”。這也是在現(xiàn)實(shí)中許多制度難以得到執(zhí)行的一個(gè)重要原因。而干部回避制度恰屬于此類。

2.干部回避制度中“合成謬誤”形成的機(jī)理?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部回避暫行規(guī)定》都明確規(guī)定了黨政干部的回避制度。其中主要包括地域回避、親屬回避以及職位回避三種回避制度。通過對(duì)這兩部法律制度中對(duì)回避制度的研究可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的回避制度已經(jīng)基本覆蓋可以徇私舞弊的范圍。但是為何又會(huì)出現(xiàn)“火箭提拔”，回避制度回避不了人情的現(xiàn)象呢？原因在于，我國(guó)的回避制度陷入了“合成謬誤”的陷阱。其形成機(jī)理如下：首先，回避制度的制定過程中針對(duì)的是理性人，即將回避的主體設(shè)定為與親屬、地域及職位有關(guān)的主體，但是在執(zhí)行過程中，卻由于我國(guó)的文化影響，這些人在“群體無意識(shí)”的影響下突破了回避制度的界限，造就了回避制度的整體無效。其二，回避制度的執(zhí)行過程中要求程序公開、公正。程序公開、公正是一項(xiàng)制度得以順利執(zhí)行的保證。但是在現(xiàn)實(shí)中，程序的公正卻成為了徇私舞弊的保證。例如，某個(gè)火箭提拔的人員被發(fā)現(xiàn)以后，該單位領(lǐng)導(dǎo)首先表明其提拔程序完全合理合法。但是，經(jīng)調(diào)查，其仍屬于違規(guī)提拔。而造成程序公開、公正仍舊避免不了這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因在于干部回避執(zhí)行的過程中過于強(qiáng)調(diào)程序的統(tǒng)一性，并沒有考慮到具體問題具體分析。這也就陷入了“合成謬誤”的錯(cuò)誤中?？傊?，干部回避制度中形成“合成謬誤”的兩種機(jī)理在于：一是群體無意識(shí)的加工；二是邏輯思維上的錯(cuò)誤，無法做到具體問題具體分析。

二、干部回避制度中“合成謬誤”的成因

上文已經(jīng)提及干部回避制度中出現(xiàn)“合成謬誤”的兩個(gè)機(jī)理在于群體的無意識(shí)和思維邏輯錯(cuò)誤，無法做到具體問題具體分析。至于具體成因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.具體程序性規(guī)定的缺乏。對(duì)于法律而言，實(shí)體法律與程序性的法律具有同樣的意義。但是通過查看《公務(wù)員法》和《黨領(lǐng)導(dǎo)干部回避暫行規(guī)定》可以清晰地發(fā)現(xiàn)，我國(guó)法律中并沒有或者說沒有對(duì)執(zhí)行程序的規(guī)定。我國(guó)《公務(wù)員法》明確規(guī)定，在進(jìn)行干部選拔的過程中一定要堅(jiān)持公開、公正、公平的原則。但是公開、公正、公平又如何達(dá)到？回避制度必不可少，因?yàn)闆]有回避就不可能真正地做到公平。但是，在制定了回避制度以后，回避的程序又是怎樣的？我國(guó)兩部法律中都沒有進(jìn)行明確的規(guī)定。即使有一些規(guī)定，也是模糊性的，比如在申請(qǐng)回避中的規(guī)定是由人事部門提出回避意見，由領(lǐng)導(dǎo)作出決定。但是人事部門又如何知曉回避的理由卻沒有闡明清楚。

從另一方面講，干部選拔本身具有比較完備的程序，比如無論是通過參加考試還是公開競(jìng)爭(zhēng)上崗中都做了具體的規(guī)定。但是為何又在干部選拔中出現(xiàn)類似的事件呢？主要是因?yàn)楦刹窟x拔過程中的相關(guān)人員回避沒有落到實(shí)處。沒有落到實(shí)處的主要原因在于法律中回避程序沒有具體的規(guī)定，到底哪些需要回避，需要怎樣回避沒有作出具體的規(guī)定。因此，在干部選拔過程中回避制度中程序性規(guī)定的缺乏是一個(gè)重要的問題。

正是由于這種具體程序性規(guī)定的缺乏導(dǎo)致各地在執(zhí)行的過程中各行其是，看似嚴(yán)格執(zhí)行公證公開的標(biāo)準(zhǔn)，但是卻因?yàn)閭€(gè)體在執(zhí)行過程中的“自由裁量”導(dǎo)致我國(guó)的回避制度陷入了“合成謬誤”的困境。

2.忽略文化因素的影響，回避主體的界定過于狹隘。我國(guó)自古就是一個(gè)注重血緣、地緣、親緣“三緣”關(guān)系的國(guó)度?！叭墶标P(guān)系在我國(guó)可以說是無處不在。這也是影響我國(guó)干部回避制度的一個(gè)重要因素。我國(guó)兩部法律都對(duì)回避的主體進(jìn)行了界定。例如《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第六十八條規(guī)定：公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)務(wù)工作②。但是，通過分析回避制度中規(guī)定的回避主體可以看出，其回避主體主要是指與當(dāng)事人有利害關(guān)系的并且具有血緣關(guān)系的人員。在我國(guó)“三緣”文化的影響下，具有影響力的不僅僅限于這些人員，還包括受到其親屬權(quán)力影響的人員。這些人員的存在在人們看來也是正常的，因?yàn)槲覀兊奈幕亲⒅亍叭墶标P(guān)系的。因此，正是由于在文化支撐下的這種“群體無意識(shí)”的疊加后才出現(xiàn)了現(xiàn)在的“火箭提拔”。也導(dǎo)致了我國(guó)干部回避制度的“合成謬誤”。

3.公民在回避制度中的作用得不到充分發(fā)揮。公民是干部主要的服務(wù)對(duì)象。公民對(duì)于回避制度的執(zhí)行享有監(jiān)督的權(quán)力。但是由于我國(guó)干部回避制度不論在程序上還是在回避主體的界定上都陷入了“合成謬誤”的陷阱中。這也就使得公民的監(jiān)督作用難以得到發(fā)揮。雖然這兩方面的因素導(dǎo)致了公民作用難以得到發(fā)揮，但是同時(shí)也是公民在回避制度中的作用難以得到發(fā)揮才使我國(guó)的回避制度進(jìn)一步陷入了“合成謬誤”的困境。其主要體現(xiàn)在：

首先，干部回避制度往往在某一地域切實(shí)得到了貫徹。但是，由于我國(guó)文化因素的影響，干部之間利用影響力相互為對(duì)方謀利益的行為逐漸在干部中成為不成文的規(guī)定。在此過程中，公民作為監(jiān)督的主體，同樣也受著這種文化的熏陶，久而久之，這種行為就被社會(huì)所接受。公民的監(jiān)督作用完全被忽略。此時(shí)的回避制度就陷入了另一種程度的“合成謬誤”。這樣也就導(dǎo)致我國(guó)干部的回避制度在執(zhí)行的過程中更加難以落到實(shí)處。

其次，干部回避制度的執(zhí)行過程中公民有權(quán)力對(duì)其執(zhí)行的程序以及執(zhí)行的內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)疑。但是，對(duì)于我國(guó)公民而言，較為容易進(jìn)行監(jiān)督的是干部回避制度的程序。但是回避制度中程序性規(guī)定的缺乏卻又使公民喪失了這份權(quán)利。因此，在沒有監(jiān)督下的程序，也就只能繼續(xù)陷入“合成謬誤”的陷阱。

4.干部回避制度難成法律體系。上文已經(jīng)提及我國(guó)法律對(duì)于回避制度的程序和實(shí)體的規(guī)定都過于籠統(tǒng)。各地實(shí)踐情況不一，如若只是按照同一種情況進(jìn)行執(zhí)行，往往就容易陷入“合成謬誤”的困境。在現(xiàn)實(shí)生活中，這種例子比比皆是。例如，公司在進(jìn)行跨國(guó)并購的過程中，起并購的不僅僅是其資金、設(shè)備、人員。其中，最為重要的是兩國(guó)的文化。因?yàn)?，不同的?guó)家文化背景不同，如果只是按照一個(gè)國(guó)家的文化進(jìn)行管理，這個(gè)公司勢(shì)必會(huì)陷入“合成謬誤”的困境。我國(guó)的干部回避制度同樣也存在著類似的問題。我國(guó)各地雖然文化背景一致，但是，不同地區(qū)的情況是不相同的。如果沒有一部統(tǒng)一全局的法律就很難起到指揮的作用，這樣也就容易陷入了“合成繆誤”的陷阱中去。

三、改善干部回避制度中“合成謬誤”的原則及對(duì)策

1.改善干部回避制度中合成謬誤的原則。干部回避制度中的“合成謬誤”形成總體來說是由于全體的無意識(shí)和無法做到因地制宜。因此，要改善干部回避制度，必須從以下兩個(gè)方面擺脫“合成謬誤”困境的困擾。首先：無論是干部還是公民都應(yīng)該擺脫這種群體無意識(shí)的狀態(tài)。徹底改變干部回避制度中徇私枉法的做法。其次，要求立法者在立法的過程中切實(shí)考慮各方面的影響因素，切忌以偏概全，真正做到局部與整體的結(jié)合，盡量避免合成謬誤的出現(xiàn)。

2.改善干部回避制度中“合成謬誤”的對(duì)策。至于如何改善干部回避制度“合成謬誤”，在遵循以上兩個(gè)原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該針對(duì)干部選拔中出現(xiàn)“合成謬誤”的具體問題制定具體的對(duì)策。

（1）應(yīng)該積極完善我國(guó)法律中的程序性規(guī)定。上文已經(jīng)提及我國(guó)在干部選拔中有關(guān)回避的規(guī)定并沒有具體的程序性規(guī)定。因此，有必要積極完善程序性規(guī)定。至于如何完善，可以從以下幾個(gè)方面入手：首先，明確回避申請(qǐng)的程序。不僅僅局限于法條的規(guī)定，應(yīng)該在地方的細(xì)則中詳細(xì)列支申請(qǐng)所需的文件以及申請(qǐng)的主體和申請(qǐng)的提交等方面，所需要的表格應(yīng)該一應(yīng)俱全。其次，完善申請(qǐng)審批的程序?；乇艿氖欠駵?zhǔn)予對(duì)于申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人都有著重要的影響，因此，我們有必要對(duì)申請(qǐng)的審批程序和審批的實(shí)施者作出具體的規(guī)定。再次，準(zhǔn)確界定申請(qǐng)和時(shí)間限制。對(duì)于干部選拔來說，時(shí)間是重要的，只有在進(jìn)行干部選拔之前審批完畢，才能真正地保證干部選拔中的公正。最后，明確救濟(jì)的程序。在對(duì)回避的申請(qǐng)、審批的程序作出具體規(guī)定后，我們還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)回避的救濟(jì)程序的規(guī)定。因?yàn)?，在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)于回避的救濟(jì)提及可能較少，這就使我們不得不強(qiáng)調(diào)對(duì)回避的救濟(jì)程序。

（2）積極借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，放寬回避主體的限制。“官二代”的現(xiàn)象不僅在我國(guó)存在，在國(guó)外也是存在的。通過研究國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)問題的解決可能由一定的好處。其中對(duì)回避制度的規(guī)定主要有：第一，對(duì)近親屬的界定方面來看，美國(guó)法律禁止聯(lián)邦官員雇用任命、推薦或提升自己的親屬到該官員所控制的任何機(jī)構(gòu)或部門工作，并指出親屬是指公務(wù)員的父母、子女、兄弟姐妹、叔舅嬸姨、侄甥、岳父母、婿媳、姻兄弟姐妹等，涵蓋面非常大；菲律賓對(duì)親屬也作出了擴(kuò)大的解釋，與美國(guó)相類似。第二，從干部選拔的方法來看，美國(guó)在進(jìn)行干部選拔的過程中為了避免“人情”作用，多采用評(píng)價(jià)中心法，即由組織內(nèi)部的高級(jí)管理人員和專門聘請(qǐng)來的職業(yè)心理學(xué)家組成的小組進(jìn)行,對(duì)該組織擬選拔的人進(jìn)行選考③。日本的《國(guó)家公務(wù)員法》則規(guī)定，“一切職員的任用，都要依照本法律和人事院規(guī)則的規(guī)定，根據(jù)其人的考試成績(jī)、工作成績(jī)以及能力的其他實(shí)證來進(jìn)行?！变浻每荚噷?duì)于具備人事院規(guī)則規(guī)定的報(bào)考資格的所有國(guó)民，在平等條件下公開進(jìn)行④。”

因此，我們應(yīng)該盡量將《公務(wù)員法》中規(guī)定的親屬范圍加以放寬，這樣可以在一定程度上減少“人情”提拔出現(xiàn)的幾率，這對(duì)于其他干部來說也是一種公平。至于如何放寬，應(yīng)該在經(jīng)過調(diào)研后，認(rèn)真調(diào)查“人情關(guān)”出現(xiàn)時(shí)的范圍，盡量準(zhǔn)確確定范圍，只有盡力做到準(zhǔn)確才能真正保證干部選拔過程中的公正，切實(shí)把回避制度落到實(shí)處。

（3）積極調(diào)動(dòng)公民的積極性，擴(kuò)大公民的參與作用。公民是干部提供服務(wù)的主要消費(fèi)者，對(duì)于干部是否合格，最有發(fā)言權(quán)的便是公民。因此，在干部選拔的過程中應(yīng)該積極發(fā)揮公民的作用，包括回避制度同樣也如此。對(duì)于誰應(yīng)該回避，公民也應(yīng)得到積極參與的權(quán)利。首先，我國(guó)法律中應(yīng)該明晰公民參與的權(quán)利，充分調(diào)動(dòng)公民的積極性。其次，制定易于公民參與的程序。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)法律規(guī)定過于模糊，普通公民由于法律專業(yè)素質(zhì)的缺乏，可能很難參與其中。因此，應(yīng)該在實(shí)施回避之前，盡可能詳細(xì)地通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等工具傳播相應(yīng)的知識(shí)，使公民擁有相應(yīng)的知識(shí)。再次，也應(yīng)該完善公民反映意見渠道的制度。至于公民如何對(duì)回避提出自己的意見，相關(guān)部門可以通過大眾媒體進(jìn)行匯集，選取的方式應(yīng)該盡量地簡(jiǎn)單易操作。同樣，對(duì)于作為競(jìng)爭(zhēng)者的干部也有權(quán)利向有關(guān)部門提出回避申請(qǐng)。

（4）完善回避過程中的監(jiān)督制度?！叭饲椤边x拔的出現(xiàn)無論近親屬是否實(shí)行了回避，回避的效果如何，回避過程中是否有違規(guī)先現(xiàn)象都需要進(jìn)行監(jiān)督。因此，在實(shí)施回避的過程中應(yīng)該積極進(jìn)行監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)。法律中更應(yīng)該對(duì)監(jiān)督主體、方式和程序作出明確的規(guī)定。在規(guī)定監(jiān)督的過程中應(yīng)該注意：監(jiān)督不應(yīng)該僅僅局限于上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，應(yīng)該積極實(shí)施部門間的監(jiān)督和上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督和公民的監(jiān)督。只有完善各個(gè)方面的監(jiān)督，才能保證干部選拔過程中的透明度。

（5）形成完備的法律體系，確保制度行之有效。回避制度雖然僅僅是一項(xiàng)制度，但是要把某項(xiàng)制度落到實(shí)處，應(yīng)該做到事實(shí)和程序完備。因此，對(duì)于干部選拔中回避制度中出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)該加強(qiáng)回避制度相關(guān)法律的完善。只有具有一套行之有效的制度與回避制度配合使用，才能真正把回避制度落到實(shí)處。其中，必不可少的法律制度就是相應(yīng)的程序性制度。同時(shí)，應(yīng)該積極完善回避制度的實(shí)體規(guī)定。只有各方面都完備，“火箭提拔”才能被杜絕，人情才能被回避。

四、結(jié)語

通過研究可以發(fā)現(xiàn)，干部回避制度中的“合成謬誤”是一個(gè)值得研究的問題。同時(shí)也是在其他法律制定的過程中應(yīng)該注意的一個(gè)問題。只有在法律的制定和執(zhí)行中切實(shí)避免這種錯(cuò)誤的存在，才能有助于保證法律被貫徹執(zhí)行。

注釋：

①鄭水泉,韓字.干部選拔：敢于破格，絕不出格[J].紅旗文稿，2013（14）

②法律出版社法規(guī)中心.中華人民共和國(guó)公務(wù)員法[M].北京，法律出版社，2012

③吳明明.美國(guó)選拔管理干部的方法[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，1986

④林喆.國(guó)外如何斬?cái)嗳箮шP(guān)系[J].熱點(diǎn)述評(píng)，2010

（責(zé)編：若佳）

C960

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1004-4914（2014）01-013-03

劉東玲，廣東海洋大學(xué)碩士研究生，研究方向：公共行政管理理論與實(shí)踐；陳文漢，廣東海洋大學(xué)碩士研究生導(dǎo)師、副教授 廣東湛江 524088）