華 堅(jiān)，馬殷琳

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇南京211100)

農(nóng)業(yè)是關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高，很大程度上依賴于農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施水平。加大對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)的投入有利于確保農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，同時(shí)也是提高農(nóng)民生活質(zhì)量、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的基本保障。推進(jìn)水利跨越式發(fā)展，投入是關(guān)鍵。2011年中央一號(hào)文件明確要求，加強(qiáng)水利建設(shè)的投入，建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。近年來(lái)，農(nóng)村水利建設(shè)投入問(wèn)題已引起學(xué)者越來(lái)越多的關(guān)注，我國(guó)目前有關(guān)農(nóng)村水利建設(shè)投入的文獻(xiàn)主要圍繞投入主體、投入分擔(dān)機(jī)制、投入管理機(jī)制及投入增長(zhǎng)機(jī)制四個(gè)方面展開(kāi)研究。

一、農(nóng)村水利建設(shè)的投入主體

目前，有關(guān)如何確定農(nóng)村水利建設(shè)投入的邊界和主體，并基于此分析如何建立有效的投入機(jī)制，仍存在一定的爭(zhēng)議。綜合大部分此類(lèi)研究，農(nóng)村水利建設(shè)的投入主體主要包括政府、農(nóng)民、私人業(yè)主以及金融機(jī)構(gòu)。政府投入主要依靠公共財(cái)政，農(nóng)民根據(jù)實(shí)際情況投勞或投資，私人業(yè)主和金融機(jī)構(gòu)則通過(guò)市場(chǎng)化投入渠道進(jìn)行投資。大部分學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村水利建設(shè)投入應(yīng)主要依靠政府及農(nóng)民，有關(guān)私人業(yè)主和金融機(jī)構(gòu)的投資研究主要涵蓋在如何通過(guò)社會(huì)集資多渠道增加投入的內(nèi)容之中。唐忠等［1］在分析我國(guó)不同時(shí)期農(nóng)田水利建設(shè)投入情況的基礎(chǔ)上，指出農(nóng)田水利建設(shè)的投入主體應(yīng)是政府和農(nóng)民。譚向勇等［2］根據(jù)“誰(shuí)受益誰(shuí)投資”的原則，認(rèn)為各級(jí)政府和農(nóng)民均應(yīng)作為小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入主體。吳加寧等［3］提出農(nóng)村水利建設(shè)應(yīng)以財(cái)政投入為主，但農(nóng)民也須負(fù)擔(dān)少量資金或以勞代資。

1. 各級(jí)政府的投入主體

農(nóng)村公共產(chǎn)品具有多層次性，這決定了我國(guó)目前從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多級(jí)供給體制(以下除中央政府外均稱地方政府)。孫志亮等［4］認(rèn)為各級(jí)政府所處地位不同，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)支配的范圍及可采用的政策工具不同，財(cái)政的資源配置職能主要由地方政府來(lái)執(zhí)行，收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的職能主要由中央政府來(lái)執(zhí)行。1978年以后，我國(guó)原有的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制被分稅制所代替，農(nóng)村水利建設(shè)的資金主要來(lái)源于中央政府的轉(zhuǎn)移支付和地方政府的預(yù)算外資金。

(1)中央政府

中央政府作為農(nóng)村水利建設(shè)投入的重要主體，應(yīng)在建設(shè)中起政策扶持和資金引導(dǎo)的作用。長(zhǎng)期以來(lái)中央政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模普遍偏小，雖然近年來(lái)增長(zhǎng)較快，但補(bǔ)助比例低于實(shí)際需要［3］。為了走出水利建設(shè)投入不足的困境，熊?。?］和何菊芳［6］提出必須加大對(duì)水利建設(shè)的投入力度，重構(gòu)轉(zhuǎn)移支付，提高中央財(cái)政收入比重，使國(guó)民收入分配向農(nóng)村、向水利等基礎(chǔ)設(shè)施傾斜。李煒光［7］認(rèn)為，中央財(cái)政分配應(yīng)傾向于不發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)其在撥款比例、專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目、各種補(bǔ)貼等方面，實(shí)行特殊的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

(2)地方政府

地方政府主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)基層政府，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最主要的投入主體，它們直接決定農(nóng)村水利建設(shè)能否落實(shí)。分稅制實(shí)施以后，由于中央政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，資金安排相對(duì)隨意，導(dǎo)致各地方財(cái)力分配不均，水利設(shè)施均等化難以實(shí)現(xiàn)。為自求資金平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都力求擴(kuò)大預(yù)算外資金和制度外收費(fèi)，彌補(bǔ)公共經(jīng)費(fèi)的不足［5］。預(yù)算外資金主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的利潤(rùn)和管理費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金以及農(nóng)民依照法律規(guī)定所必須承擔(dān)的村提留。這種通過(guò)制度外籌資來(lái)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的模式，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，不能保證對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的充分供給［6］。為了完善地方政府財(cái)政體制，孫開(kāi)等［8］提出不應(yīng)根據(jù)以往農(nóng)業(yè)稅收水平，而應(yīng)參考農(nóng)業(yè)實(shí)際平均利潤(rùn)率和農(nóng)民實(shí)際平均收入水平來(lái)合理確定農(nóng)業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。史玲［9］認(rèn)為要擴(kuò)大縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的稅收來(lái)源，增加省以下政府的分享稅種、擴(kuò)大縣鄉(xiāng)政府在分享稅種中的比例，保證縣鄉(xiāng)政府有穩(wěn)定的收入來(lái)源。

自2006年全國(guó)免征農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)民長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)的“三提五統(tǒng)”等行政事業(yè)性收費(fèi)和基金、集資后，農(nóng)村水利建設(shè)的資金來(lái)源主要來(lái)自中央和省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，少部分來(lái)自縣鄉(xiāng)政府的“一事一議”籌集款。取消農(nóng)業(yè)稅雖然減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，但另一方面，也給縣鄉(xiāng)基層財(cái)政帶來(lái)負(fù)面影響，使本已捉襟見(jiàn)肘的縣鄉(xiāng)財(cái)政更加困難［6］。為了提高地方政府的財(cái)政自給率，李煒光［7］認(rèn)為中央與地方應(yīng)都擁有只屬于自己的主體稅種、稅收征收管理權(quán)及稅收征管體系，并建議將不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)予稅、社會(huì)保障稅等新稅種劃為地方稅種以保證地方政府的財(cái)力。

2. 農(nóng)民的投入主體

農(nóng)民是農(nóng)村水利建設(shè)的直接受益主體和主要投入主體。在集體經(jīng)濟(jì)積累較好的地方，農(nóng)民對(duì)水利建設(shè)投入資金主要以村集體的名義提供;在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民可以通過(guò)投入工時(shí)，以勞代資［3］。唐忠等［1］認(rèn)為分稅制改革以后由于農(nóng)村水利設(shè)施絕大多數(shù)處于共用的狀態(tài)，在產(chǎn)權(quán)界定不清的情況下，公共設(shè)施的外部性會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民投勞積極性的大幅下降。于良［10］對(duì)農(nóng)民群體間有關(guān)水利投資進(jìn)行博弈分析，認(rèn)為“囚徒困境”的存在需要政府投資打破原有均衡，使資金得到最優(yōu)化配置。

一些學(xué)者從實(shí)證角度分析農(nóng)民農(nóng)村水利建設(shè)投入意愿的影響因素，以期尋找提高農(nóng)民投入積極性的途徑。這些因素主要包括農(nóng)民的個(gè)人特征、家庭特征、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特征及農(nóng)民所在的社區(qū)特征?？紫橹堑龋?1］指出種植經(jīng)濟(jì)作物面積越大、擁有可灌溉耕地面積越大、農(nóng)業(yè)支出占年總支出比例越大，農(nóng)民越傾向于加大對(duì)水利建設(shè)的投入。朱紅根等［12］基于江西619戶種糧大戶數(shù)據(jù)的研究結(jié)果表明，易洪易澇面積比重、糧食補(bǔ)貼政策評(píng)價(jià)、種稻收益、村莊雙季稻種植比重、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人數(shù)及兄弟姐妹個(gè)數(shù)等變量對(duì)農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)意愿有顯著影響。劉輝等［13］提出農(nóng)民的年齡越大、文化程度越高、身體健康狀況越差、種糧補(bǔ)貼與種糧投入的比例越大，農(nóng)戶越愿意以投錢(qián)為主的方式參與小型農(nóng)田水利建設(shè)。譚向勇等［2］指出應(yīng)通過(guò)多種措施理順農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格形成機(jī)制，完善糧食流通體制改革和最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)措施，通過(guò)提高種糧的經(jīng)濟(jì)效益來(lái)提高農(nóng)民參與水利建設(shè)的積極性。

二、農(nóng)村水利建設(shè)的投入分擔(dān)機(jī)制

農(nóng)村水利建設(shè)投入形式主要是中央政府提供部分資金，地方政府提供相應(yīng)的配套資金，農(nóng)民以村集體籌措的形式提供剩余的資金。事實(shí)上，盡管中央政府財(cái)政投入不斷增加，但相對(duì)巨大的需求，投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足;地方財(cái)政特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政往往只夠勉強(qiáng)維持村委會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，配套資金就以不同的形式轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上;農(nóng)民受經(jīng)濟(jì)條件等限制不愿或無(wú)法投入，故常會(huì)導(dǎo)致水利建設(shè)難以進(jìn)行。

各級(jí)政府投入分擔(dān)責(zé)任不清的現(xiàn)狀主要是由各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分問(wèn)題引起的?，F(xiàn)行財(cái)政體制只確定了中央和地方政府的收支基數(shù)及收入分成比例，而對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)劃分還不夠清晰［9］。羅偉卿［14］指出分稅制使各地省級(jí)政府仿效中央的做法，加強(qiáng)本級(jí)政府的財(cái)力，地方政府的支出職責(zé)逐級(jí)下放，由此造成地方公共財(cái)政收入一再壓縮。財(cái)權(quán)的層層上移導(dǎo)致中央和省級(jí)財(cái)政財(cái)力雄厚;而具有農(nóng)村水利建設(shè)義務(wù)的縣、鄉(xiāng)政府卻因?yàn)槿狈Y金而陷入困境。

完善農(nóng)村水利建設(shè)投入分擔(dān)機(jī)制，必須首先理順中央和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系。史玲［9］和王國(guó)敏［15］認(rèn)為，各級(jí)政府都應(yīng)該參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給之中。根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，采取以中央、省兩級(jí)政府為主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政適當(dāng)配套的方式建立起由中央、省、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。對(duì)于如何劃分中央和各級(jí)地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系，李煒光［7］指出，必須首先合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)范圍，應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事(職責(zé))就全部收歸中央，應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的事(職責(zé))就全部下放地方，真正做到各行其是，各負(fù)其責(zé)。其次，根據(jù)各級(jí)政府的事權(quán)，劃分各自的財(cái)政支出，并以此確定各級(jí)政府的財(cái)政收入。于印輝［16］認(rèn)為，地方政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)提供與本地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)的區(qū)域性和地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品。

此外，學(xué)者們也提出不同類(lèi)型的農(nóng)村水利建設(shè)，其政府分擔(dān)方式不同，籌資方式也應(yīng)有所區(qū)別。熊?。?］認(rèn)為，有效率的公共產(chǎn)品既可以由政府負(fù)責(zé)供給，也可以在區(qū)域范圍內(nèi)由集體或私人供應(yīng)。對(duì)于區(qū)域性特征明顯的公共產(chǎn)品，如小型水利灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施，可按照受益人和受益程度，根據(jù)受益原則收取使用費(fèi)，其他的一般性受益產(chǎn)品則通過(guò)征收規(guī)定比例范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)稅進(jìn)行籌資。韋鳳年［17］提出要進(jìn)一步加大“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，指出一事一議是農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”和“村提留”后一項(xiàng)新的民主辦事制度，是引導(dǎo)農(nóng)民為改善生產(chǎn)和生活條件而興修水利，促進(jìn)形成政府與農(nóng)民共同投入的良性機(jī)制。

三、農(nóng)村水利建設(shè)投入的增長(zhǎng)機(jī)制

2011年中央一號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議都對(duì)建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制進(jìn)行了全面部署，具體分為三個(gè)方面展開(kāi):加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入、加強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)的金融支持以及廣泛吸引社會(huì)資金投資水利。學(xué)者們對(duì)于公共財(cái)政投資水利都有普遍共識(shí)，一致認(rèn)為應(yīng)發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域。華堅(jiān)等［18］通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施投入對(duì)該地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著的推動(dòng)作用。對(duì)于運(yùn)用金融支持和社會(huì)資本加大水利投入則在2011年之后得到較多關(guān)注。

1. 有關(guān)金融信貸支持的研究

2011年中央一號(hào)文件指出，加強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)的金融支持，要綜合運(yùn)用財(cái)政和貨幣政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加水利信貸資金。鼓勵(lì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)田水利建設(shè)的信貸資金，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行積極開(kāi)展水利建設(shè)中長(zhǎng)期政策性貸款業(yè)務(wù)。呂英明［19］指出，一是要通過(guò)搭建省、市級(jí)水利投融資平臺(tái)，鼓勵(lì)符合條件的地方政府融資平臺(tái)公司通過(guò)直接、間接融資方式增加水利建設(shè)信貸資金。二是鼓勵(lì)有條件的地方根據(jù)不同水利工程的建設(shè)特點(diǎn)和項(xiàng)目性質(zhì)，確定財(cái)政貼息的規(guī)模、期限和貼息率。

中國(guó)人民銀行綏化市中心支行課題組［20］從金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品兩方面探討了農(nóng)村水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制的金融支持路徑。從金融機(jī)構(gòu)角度而言，各級(jí)政府、水利管理、財(cái)稅及各金融部門(mén)要加強(qiáng)合作，協(xié)同建立一個(gè)“政府主導(dǎo)、管理部門(mén)協(xié)調(diào)、多方參與”的農(nóng)村水利融資框架體系。人民銀行應(yīng)積極配合地方政府為農(nóng)村水利建設(shè)和金融機(jī)構(gòu)的銜接搭建平臺(tái)，促進(jìn)投融資雙方建立合作長(zhǎng)效機(jī)制。保險(xiǎn)部門(mén)應(yīng)與金融機(jī)構(gòu)建立“信貸+保險(xiǎn)”合作方式，為項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)過(guò)程以及建后維護(hù)提供保障。從金融產(chǎn)品而言，各金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)農(nóng)村水利建設(shè)金融需求特點(diǎn)，在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，加快產(chǎn)品創(chuàng)新步伐。例如，針對(duì)產(chǎn)權(quán)明晰、管理健全、未來(lái)直接或間接受益預(yù)期良好的水利設(shè)施，可采取經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)抵押貸款或財(cái)政補(bǔ)貼資金抵押貸款;對(duì)由地方政府負(fù)責(zé)的水利工程項(xiàng)目建設(shè)，可通過(guò)發(fā)行地方債券彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足。

2. 有關(guān)社會(huì)資本的研究

農(nóng)村水利建設(shè)作為農(nóng)村公共產(chǎn)品，除政府投入，更需要社會(huì)資金的參與。李志娥［21］認(rèn)為應(yīng)廣泛開(kāi)辟多元化、市場(chǎng)化的投入渠道，實(shí)行以工補(bǔ)農(nóng)、以財(cái)扶農(nóng)、項(xiàng)目帶農(nóng)等多種激勵(lì)和補(bǔ)貼農(nóng)民投入的辦法，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民和社會(huì)對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)投入的積極性。于印輝［16］指出，對(duì)部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以采用政府和市場(chǎng)相結(jié)合的方式，按照“誰(shuí)引進(jìn)、誰(shuí)收費(fèi)”，“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，積極引進(jìn)市場(chǎng)資金。通過(guò)出讓公共產(chǎn)品的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、冠名權(quán)，吸引各種經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人以獨(dú)資、合資或合作的方式直接參與投資農(nóng)村公共產(chǎn)品。玉言潭［22］提出，要充分利用資本市場(chǎng)，鼓勵(lì)有實(shí)力的水利企業(yè)發(fā)行股票、債券和組建基金，鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助等方式進(jìn)入農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，甘琳等［23］認(rèn)為不同規(guī)模的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，可采取不同形式的融資模式。農(nóng)戶自用的微型工程采用承包或租賃的方式;跨村或跨鄉(xiāng)的小型工程可以按照PPP模式進(jìn)行建設(shè);對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的小型供水工程，可以采取BOT模式融資。于良等［10］提出，對(duì)于非公益型水利項(xiàng)目，應(yīng)加快現(xiàn)有農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，盤(pán)活水利資產(chǎn)，同時(shí)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)聯(lián)手;而對(duì)于準(zhǔn)公益型水利項(xiàng)目，應(yīng)科學(xué)界定其社會(huì)公益性和競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)性投資占比，分別側(cè)重于國(guó)家和企業(yè)進(jìn)行投資。

四、農(nóng)村水利建設(shè)投入的管理機(jī)制

有關(guān)農(nóng)村水利建設(shè)投入管理機(jī)制的研究主要從資金的投向管理、資金投入的決策程序以及監(jiān)管機(jī)制三個(gè)方面展開(kāi)。

1. 有關(guān)資金投向管理的研究

用于公共產(chǎn)品建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付首先由中央分配到地方，在各地區(qū)間調(diào)配資金的過(guò)程中，資金的投向管理十分關(guān)鍵。一些學(xué)者基于公平性的視角，分別從城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異對(duì)公共產(chǎn)品資金投向問(wèn)題進(jìn)行探討。葉興慶［24］和熊?。?］認(rèn)為由于城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)還沒(méi)有打破，城鄉(xiāng)相對(duì)獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給體系依然存在，使得當(dāng)前資金投向偏向城市，對(duì)農(nóng)村的投入明顯不足。農(nóng)村水利作為投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)低的產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中更加處于弱勢(shì)地位。此外，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府、地方政府、村集體共同投入的分擔(dān)機(jī)制下，必然出現(xiàn)資金投入在地區(qū)間分配不均，東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府有財(cái)力提供較多的公共產(chǎn)品，而西部地區(qū)地方政府無(wú)力供給的局面。

要從根本上實(shí)現(xiàn)公平，必須首先解決城鄉(xiāng)供給差異的問(wèn)題。陶勇［25］和王國(guó)敏［15］建議我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改革的整體目標(biāo)是建立實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的供給制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)向“一元”轉(zhuǎn)換。這需要改變重城市輕農(nóng)村的支出政策，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)。針對(duì)各地農(nóng)村間貧富差距較大的問(wèn)題，熊?。?］認(rèn)為國(guó)家應(yīng)本著公平的原則，按貧窮程度通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)農(nóng)村地方性公共產(chǎn)品的供給予以支持，并進(jìn)行嚴(yán)格預(yù)算及跟蹤監(jiān)督，以保證資金確實(shí)分配到位。

2. 有關(guān)決策程序的研究

資金分配到地方政府后，決策程序直接決定資金將投入到哪一類(lèi)公共產(chǎn)品的建設(shè)中，也決定了該建設(shè)項(xiàng)目是否能夠切實(shí)滿足農(nóng)民需求。農(nóng)村水利建設(shè)屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品的范疇，參考農(nóng)村公共產(chǎn)品的有關(guān)研究，一些學(xué)者對(duì)決策程序進(jìn)行了分析。葉興慶［24］指出，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出范圍非常有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的部分公共事業(yè)和村范圍內(nèi)的全部公共事業(yè)并未納入公共收支范圍，因而鄉(xiāng)以下的大部分公共產(chǎn)品，包括水利基礎(chǔ)設(shè)施都屬于制度外供給。制度外公共產(chǎn)品的供給是由自上而下的決策程序決定的。這就意味著制度外公共產(chǎn)品的供給，主要不是由鄉(xiāng)、村社區(qū)內(nèi)部的需求決定，而是由社區(qū)外部的指令決定，容易導(dǎo)致供給脫離農(nóng)民的實(shí)際需求。要保障農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施滿足農(nóng)民的真實(shí)需求，必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，達(dá)到由社區(qū)內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的目標(biāo)。為此，首先要建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，使一個(gè)村或一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn);其次，要改革農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法，應(yīng)真正由村社居民民主選舉產(chǎn)生，而不是由上級(jí)組織部門(mén)安排。在此基礎(chǔ)上，熊巍［5］提出完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策機(jī)制，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，恢復(fù)村民委員會(huì)的自治性質(zhì)，使其成為村民公共產(chǎn)品偏好的真實(shí)代表者。

3. 有關(guān)監(jiān)管機(jī)制的研究

除需求表達(dá)機(jī)制要真實(shí)可靠外，貫穿農(nóng)村水利建設(shè)投入全過(guò)程的監(jiān)管機(jī)制同樣重要。由于預(yù)算的不完全和行政體制改革滯后等問(wèn)題，農(nóng)村公共資源在使用過(guò)程中往往缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致資金使用效率低下，農(nóng)村水利建設(shè)資金投入也存在同樣的問(wèn)題。華堅(jiān)［26］等對(duì)農(nóng)村水利基礎(chǔ)建設(shè)投入產(chǎn)出效率進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)我國(guó)各地區(qū)農(nóng)村水利建設(shè)投入產(chǎn)出效率差異較大且整體偏低。陶勇［25］指出，政府在資金的籌措、管理和使用方面缺乏規(guī)范的監(jiān)督，資金經(jīng)常被挪作他用，而且較多的中間環(huán)節(jié)使公共資金被層層“過(guò)濾”，公共產(chǎn)品被層層加價(jià)，造成農(nóng)村水利建設(shè)供給成本增加，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。

針對(duì)這一問(wèn)題，一些學(xué)者給出了提高資金使用效率的建議。何菊芳［6］認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)供給資金的管理與監(jiān)督，建立績(jī)效考核制度和政府問(wèn)責(zé)制度，建立公民對(duì)政府工作人員有效監(jiān)督的機(jī)制。羅偉卿［14］提出要提高考核體系中公共服務(wù)比重，而不是僅僅關(guān)注地方GDP的增長(zhǎng)。王國(guó)敏［15］和熊?。?］認(rèn)為在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上要實(shí)行決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，進(jìn)一步提高農(nóng)村公共資源的利用率;而對(duì)于村集資，應(yīng)實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，以便村民監(jiān)督。這些舉措運(yùn)用到農(nóng)村水利建設(shè)的資金管理上同樣適用。

五、農(nóng)村水利建設(shè)投入的研究展望

從研究視角來(lái)看，大部分學(xué)者從全國(guó)視角展開(kāi)對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)投入機(jī)制的研究，這雖然具有普適性，但卻不能針對(duì)性地反映不同地區(qū)農(nóng)民的真實(shí)需求。未來(lái)的研究可以從區(qū)域差異化的視角展開(kāi)，通過(guò)比較分析提出具有實(shí)踐意義的決策建議。

從研究方法來(lái)看，絕大多數(shù)學(xué)者采用的是文獻(xiàn)研究方法，通過(guò)現(xiàn)實(shí)情況分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，來(lái)分析農(nóng)村水利建設(shè)投入機(jī)制的理論框架。除關(guān)于農(nóng)民投資意愿影響因素的研究，采用實(shí)證研究的文獻(xiàn)還不多見(jiàn)。就實(shí)證研究的范疇而言，在財(cái)政投入方面，對(duì)中央、省級(jí)和地方政府的農(nóng)村水利財(cái)政分擔(dān)比例進(jìn)行研究具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，目前有關(guān)農(nóng)村水利建設(shè)投入的研究主要集中在現(xiàn)狀分析和政策建議上，對(duì)于一些具體問(wèn)題尚需進(jìn)一步深入研究。例如，對(duì)于農(nóng)村水利建設(shè)投入績(jī)效考核指標(biāo)的建立，農(nóng)村水利建設(shè)財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分及匹配，以及農(nóng)村水利建設(shè)新型籌資方式的探索等，這些研究對(duì)指導(dǎo)未來(lái)農(nóng)村水利建設(shè)投入具有重要的意義。

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