徐步華

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241003)

自從1648年近代第一個國際關(guān)系體系——威斯特伐利亞體系誕生以來，主權(quán)國家一直是國際關(guān)系學(xué)科研究的主要對象。然而，“毫無疑問，主權(quán)國家并不是世界政治中惟一的重要行為體或角色”。[1]除了主權(quán)國家之外，世界政治的舞臺上還活躍著各種各樣的非國家行為體(non-state actors)。可是，國際關(guān)系學(xué)者不僅對非國家行為體涵義和類別的認(rèn)識存在分歧，對非國家行為體地位和作用的評價更是褒貶不一。

一 非國家行為體的涵義和類別之辨

非國家行為體和國家是國際社會中彼此相對的兩類行為體。在全球化的作用下，非國家行為體的數(shù)量和影響都在顯著增加。然而，國際關(guān)系學(xué)者對非國家行為體的理解和認(rèn)識卻存在諸多分歧：這不僅體現(xiàn)在狹義和廣義的兩種不同范疇界定上，而且還反映在對非國家行為體所包含的國際行為體具體類別的爭論上。狹義上來說，最初學(xué)者們一般將非國家行為體分為政府間國際組織和國際非政府組織兩類。另一種觀點則認(rèn)為非國家行為體主要包含私營部門的公司行為體和第三部門的非政府組織這兩類行為體。[2]從廣義的角度而言，荷蘭學(xué)者巴斯·阿茨教授認(rèn)為非國家行為體是指“那些不是國家或國家的代表、然而在國際層面運作的、且與國際關(guān)系潛在相關(guān)的所有行為體”，[3]具體包括五類行為體：政府間組織、國際非政府組織、跨國公司、認(rèn)知共同體和其他類型行為體(包括解放運動、游擊組織、犯罪和恐怖組織以及教會和行業(yè)組織等)。英國學(xué)者達(dá)夫妮·若斯蘭和威廉·華萊士則認(rèn)為非國家行為體是“主要或完全獨立于中央政府的資助和控制，即發(fā)端于公民社會或市場經(jīng)濟(jì)，或者源自超越國家控制和命令的政治沖動；以網(wǎng)絡(luò)的形式或參與到網(wǎng)絡(luò)之中，該網(wǎng)絡(luò)至少延伸至兩個或兩個以上的國家，并進(jìn)而參與到把政治體系、經(jīng)濟(jì)和社會連接在一起的‘跨國’關(guān)系之中；以影響一個或更多國家內(nèi)部或國際機(jī)構(gòu)內(nèi)部的政治結(jié)果的方式行事”的組織，[4]主要包括：受經(jīng)濟(jì)等工具性目的激勵的行為體(如跨國公司、黑社會團(tuán)體)、促進(jìn)原則性觀念的行為體(如教會、倡議團(tuán)體)、受職業(yè)道德和理性分析激勵的專家(如智庫、知識團(tuán)體)、反映共同種族起源的行為體(如海外僑民)等。

綜上，對非國家行為體的界定和分類，國際關(guān)系學(xué)者存在著分歧，但現(xiàn)在國際關(guān)系學(xué)界基本達(dá)成的共識是，非國家行為體具有非國家性、跨國性和獨立性等特點，且至少包含三類主要的跨國行為體，即跨國公司、國際非政府組織和政府間國際組織。事實上，非國家行為體在國際體系的地位和作用才是各種國際關(guān)系學(xué)派相互爭論的焦點所在。

二 非國家行為體的地位和作用之爭

現(xiàn)實主義學(xué)派(Realism)認(rèn)為國家是國際體系中的權(quán)力中心，處于無政府狀態(tài)之中的國家，除了他國的權(quán)力制約，幾乎不受任何限制?，F(xiàn)實主義對非國家行為體在國際關(guān)系中的作用持懷疑態(tài)度。對于現(xiàn)實主義者而言，國際關(guān)系結(jié)果的最終仲裁者是權(quán)力，而結(jié)果一般會對最有權(quán)力的或最有效地運用權(quán)力的國家有利。現(xiàn)實主義者還認(rèn)為，在當(dāng)代世界中，國家是擁有最多權(quán)力的組織。非國家行為體的影響主要依賴于它們是否能成功地改變最強(qiáng)勢的國家的政策和偏好。[5]就政府間國際組織而言，它們是由國家締造的，其規(guī)則是由主權(quán)國家制定的，國際組織依賴于國家的資助，而且只有得到大國的支持才會取得成功。政府間國際組織反映了現(xiàn)有的權(quán)力平衡和強(qiáng)國的利益，與其說政府間國際組織是發(fā)揮著獨立影響的獨立的行為體，還不如說政府間國際組織是國家權(quán)力斗爭的工具。至于國際非政府組織，現(xiàn)實主義者認(rèn)為，它們要么是明顯掩飾特定國家利益的幌子，要么就是尋求削弱民族團(tuán)結(jié)和國家體系穩(wěn)定的潛在革命者?？傊?，現(xiàn)實主義堅持認(rèn)為國家是國際關(guān)系中最重要的行為體，盡管它并不否認(rèn)非國家行為體的存在，但認(rèn)為非國家行為體的影響相對于國家來說可以忽略不計。

自由主義學(xué)派(Liberalism)強(qiáng)調(diào)國際合作，對國際法和國際組織寄予很大的期望，希望建立世界性組織(或世界政府)來實施集體安全，達(dá)到規(guī)范國家行為、制止侵略和實現(xiàn)和平的目標(biāo)。與之一脈相承的新自由主義(Neoliberalism)，在承認(rèn)國家角色的重要性的同時，更重視非國家行為體在國際關(guān)系中的作用。盡管國家仍然理所當(dāng)然地是強(qiáng)有力的行為體，但是，它們現(xiàn)在必須與越來越多的非國家行為體分享國際政治的舞臺，這本身就是對傳統(tǒng)的以國家為中心的威斯特伐利亞國際政治體系形成了沖擊和挑戰(zhàn)。在新自由主義看來，戰(zhàn)后特別是20世紀(jì)60年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展，各國無論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是政治領(lǐng)域都出現(xiàn)了日益增長的相互依賴。全球化促使國際關(guān)系的多中心化，國家不再是國際關(guān)系唯一的行為體，國家過去擁有的許多權(quán)威逐步流入非國家行為體尤其是跨國公司、政府間國際組織和國際非政府組織手中。

建構(gòu)主義學(xué)派(Constructivism)批判了現(xiàn)實主義與自由主義的理性原則，主張應(yīng)用社會學(xué)視角看待世界政治，注重國際關(guān)系中所存在的社會規(guī)范結(jié)構(gòu)而不是經(jīng)濟(jì)物質(zhì)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)機(jī)制、規(guī)則和認(rèn)同在國家行為及利益形成過程中所具有的重要作用，而非國家行為體的作用和影響正是通過對規(guī)范結(jié)構(gòu)的影響或者說發(fā)揮其“軟實力”來實現(xiàn)的?，斏べM麗莫指出，權(quán)力并不像現(xiàn)實主義所宣稱的那樣總是在世界中起作用。像政府間國際組織和國際非政府組織這些非國家行為體能夠通過操縱觀念、規(guī)范和價值而不是槍炮和金錢而變得強(qiáng)大。[6]凱瑟琳·辛金克則指出，全球權(quán)力結(jié)構(gòu)本身不足以精確地為全球的穩(wěn)定和變革提供全面的解釋，只有通過增加對規(guī)范結(jié)構(gòu)的理解，我們才能更為有效地描繪出全球體系的結(jié)構(gòu)。由于我們談?wù)摰氖澜缯谓Y(jié)構(gòu)是特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和規(guī)范結(jié)構(gòu)的結(jié)合體，也因為非國家行為體對新規(guī)范和話語的創(chuàng)造至關(guān)重要，因此，她認(rèn)為非國家行為體通過改變?nèi)蛑卫淼囊?guī)范結(jié)構(gòu)而促進(jìn)了“世界政治的重構(gòu)”。[7]

激進(jìn)的理想主義(Idealism)學(xué)派是對現(xiàn)存的以國家為中心的國際秩序的更為激進(jìn)的批評者。從卡爾·馬克思和戴維·米特蘭尼到當(dāng)代的理想主義者等，都認(rèn)為未來國家將會消失，未來的世界將是一個和平與互惠的全球公民社會。[4]當(dāng)代理想主義者以一些全球主義者和全球治理論者為代表。全球化的擁護(hù)者認(rèn)為跨國民間行為體起著建立跨國網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)共識、甚至促進(jìn)國際團(tuán)結(jié)的作用。一些“全球主義者”甚至認(rèn)為全球化會不可避免地走向一個沒有邊界的世界和經(jīng)濟(jì)的“公平競爭場”，在其中真正全球化的跨國公司會成為主要的行為體。除了提供商業(yè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品之外，國家?guī)缀鯖]有或很少有什么作用。[8]而主張全球治理的學(xué)者經(jīng)常把非政府組織描述為正在興起的、挑戰(zhàn)國家天生的權(quán)威主義和國際資本的權(quán)力的全球公民社會的先鋒，一些學(xué)者甚至把非國家行為體視為“自下而上”抵抗全球化和國際機(jī)構(gòu)的發(fā)起者，從而挑戰(zhàn)了國家的權(quán)威和實踐，塑造了全球治理的界限與特征。[9]在他們看來，全球治理不僅意味著正式的制度和組織——國家機(jī)構(gòu)、政府間合作等——制定(或不制定)和維持管理世界秩序的規(guī)則和規(guī)范，而且意味著所有的其他組織和壓力團(tuán)體——從多國公司、跨國社會運動到眾多的非政府組織——都追求對跨國規(guī)則和權(quán)威體系產(chǎn)生影響的目標(biāo)和對象。[10]換言之，一元等級制的、以國家為中心的國際格局已經(jīng)演變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)狀的無極多元的世界格局。

三 結(jié)語

由于非國家行為體活動的多樣性和復(fù)雜性，國際關(guān)系學(xué)界對非國家行為體的涵義和類別存在不少爭論，但都一致認(rèn)為非國家行為體具有非國家性、獨立性、跨國性等特征。因此，從比較寬泛的意義上，我們可以將非國家行為體界定為主權(quán)國家之外的、所有獨立進(jìn)行跨國運作的國際行為體。一般而言，跨國公司、政府間國際組織和國際非政府組織等跨國行為體都可以納入非國家行為體的范疇。這些非國家行為體彼此之間并且與國家行為體之間發(fā)生著密切的互動關(guān)系，進(jìn)而共同作用于當(dāng)代世界政治。

關(guān)于非國家行為體在當(dāng)今的世界政治經(jīng)濟(jì)體系中的地位和作用問題，一方面，我們既不能像現(xiàn)實主義者那樣完全否認(rèn)非國家行為體在全球化的作用下數(shù)量和影響兩方面不斷增加的發(fā)展趨勢，這是由于非國家行為體的活動滲透到國際社會的各個領(lǐng)域，對當(dāng)代世界政治的演變和發(fā)展產(chǎn)生了重要而深刻的影響。這主要體現(xiàn)在：首先，非國家行為體所掌握的“信息和專業(yè)知識，對于民族國家在應(yīng)付各種問題時可能很重要”；其次，非國家行為體“對政治話語、日程設(shè)置、法律制定和決策的影響力，以及在政策執(zhí)行過程中所起的公開作用”；最后，非國家行為體“本身就是國際體系中的政治、政策和制度安排之一部分”。[11]可以說，對國際關(guān)系和世界政治的任何理解和詮釋都離不開對非國家行為體作用的考察，如果再固執(zhí)地堅持絕對的國家中心主義論點顯然是不合時宜的。另一方面，我們也不能像激進(jìn)的理想主義者那樣，過分拔高了非國家行為體的地位和影響力，甚至產(chǎn)生民族國家即將被取代或走向消亡的幻覺，這是因為國家仍然是世界政治中居于主導(dǎo)地位的行為體，且保留著相當(dāng)程度的重要性，正如著名國際學(xué)者凱格利和韋特克普夫所指出的，由于國家?guī)缀鯄艛嗔耸褂帽┝Φ氖褂煤捅Ａ糁茉烊蚝蛧腋ｌ淼木薮竽芰?，國家“依然更多地塑造著非國家行為體的活動，而不是相反”。[12]國家與非國家行為體之間關(guān)系的本質(zhì)是“有時沖突，但經(jīng)常依存”，[2]然而，這種相互依存是不對稱的，顯然非國家行為體更多地依賴于國家，而不是相反。這種不對稱的權(quán)力也表明了，相對于國家而言，非國家行為體的脆弱性及其影響的有限性。

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