唐雙娥

（1.湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410082； 2.湖南經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展法律研究中心，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

法治建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期、漸進(jìn)的過(guò)程。法治建設(shè)評(píng)價(jià)自然也呈現(xiàn)出階段性①錢弘道教授將我國(guó)的法治建設(shè)評(píng)估分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是立法司法領(lǐng)域的專項(xiàng)評(píng)價(jià)，包括立法后評(píng)估、司法評(píng)估以及其他領(lǐng)域?qū)Ψㄖ蔚脑u(píng)估；第二個(gè)階段是法治建設(shè)評(píng)估的全面探索，見(jiàn)錢弘道等：法治評(píng)估及其中國(guó)引用，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。屈茂輝教授認(rèn)為，早期的評(píng)價(jià)受到美國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的影響，主要是針對(duì)我國(guó)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)；到了第二個(gè)階段，隨著立法評(píng)價(jià)、司法評(píng)價(jià)、司法管理評(píng)價(jià)逐步納入到法治評(píng)價(jià)的視野中，法治環(huán)境評(píng)價(jià)才漸漸成型；第三個(gè)階段是區(qū)域法治評(píng)價(jià)，見(jiàn)屈茂輝、匡凱：社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)中法治評(píng)價(jià)的演進(jìn)，《環(huán)球法律評(píng)論》2013年第3期。。從實(shí)證角度看，我國(guó)法治建設(shè)評(píng)價(jià)從微觀層面開始，過(guò)渡到宏觀設(shè)計(jì)階段后在地方、區(qū)域內(nèi)開展；以1997年“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的提出和2005年開始的“法治余杭”指數(shù)的構(gòu)建為標(biāo)準(zhǔn)，可分為三個(gè)階段：1997年之前的階段；1997至2005年的階段；2005年之后的階段。2011年，社會(huì)主義法律體系被宣布初步形成，意味著我國(guó)將實(shí)現(xiàn)全面法治化，法治建設(shè)評(píng)價(jià)也即邁進(jìn)全方位評(píng)價(jià)的階段。十八屆三中全會(huì)決定在提出法治中國(guó)時(shí)，明確要求“建立科學(xué)的法治建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。為此，有必要對(duì)我國(guó)法治建設(shè)評(píng)價(jià)的源流予以考察，總結(jié)出可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一 依附于政績(jī)考核、具體事項(xiàng)評(píng)價(jià)的階段（1997年之前）

（一）概述

1997年黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”后，傳統(tǒng)的“法制”升華為現(xiàn)代意義上的“法治”。1999年《憲法》規(guī)定“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”后，文本上的法治在我國(guó)正式確立。世界法治指數(shù)在方法論上關(guān)注各國(guó)在實(shí)踐中對(duì)法治的堅(jiān)持，它不是通過(guò)考察寫在紙上的法律，而是通過(guò)考察這些法律在實(shí)踐中實(shí)施被執(zhí)行的效果，來(lái)衡量各國(guó)的法治狀況。①?gòu)埍Ｉ⑧嶏w：世界法治指數(shù)對(duì)中國(guó)法治評(píng)估的借鑒意義，《法治與社會(huì)發(fā)展》2013年第6期我國(guó)的法治建設(shè)走的是先有“行動(dòng)”中的法治后才有“文本”上的法治道路，在開啟法制建設(shè)時(shí)便有了“有法可依”的理念，“用法律治理”社會(huì)的“行動(dòng)”中的法治。

正如錢弘道教授指出，我國(guó)的法治建設(shè)評(píng)估從屬于法制現(xiàn)代化這一框架，屬于中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，具有轉(zhuǎn)型期的時(shí)代特點(diǎn)。②錢弘道等：法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期1997年以前，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是我國(guó)的中心。為糾正經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)其他社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的忽視，我國(guó)的法治建設(shè)評(píng)價(jià)以目標(biāo)責(zé)任制的方式，就某一事項(xiàng)進(jìn)行專題的評(píng)估。不過(guò)，這種法治建設(shè)評(píng)估因在政績(jī)考核評(píng)價(jià)體制內(nèi)進(jìn)行被認(rèn)為是無(wú)意識(shí)的。

（二）特征

1.以目標(biāo)責(zé)任制為形式，具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向性

這個(gè)時(shí)期的法治建設(shè)評(píng)價(jià)是專題性的，即專門圍繞某一主題進(jìn)行評(píng)價(jià)，以目標(biāo)責(zé)任制的形式出現(xiàn)。目標(biāo)責(zé)任考核的內(nèi)容涵蓋到政府職能的依法履行問(wèn)題，是法治建設(shè)評(píng)價(jià)的主要對(duì)象，具有很強(qiáng)的針對(duì)性、明確的目標(biāo)導(dǎo)向性。如為督促地方政府依法履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，1988年9月國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)公布了《關(guān)于城市環(huán)境綜合整治定量考核的決定》，同年底公布《城市環(huán)境綜合整治定量考核實(shí)施辦法》及一些有關(guān)文件；1992年建設(shè)部制定《城市環(huán)境綜合整治定量考核實(shí)施辦法》。從1992年開始，城市環(huán)境綜合整治定量考核正式啟動(dòng)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，為實(shí)現(xiàn)人口控制目標(biāo)，中共中央、國(guó)務(wù)院于1991年通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的決定》強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)黨委和政府應(yīng)承擔(dān)完成本地區(qū)人口計(jì)劃的責(zé)任，實(shí)行和完善人口與計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制……”，并于1991年、1993年和2006年逐步建立和完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。20世紀(jì)90年代，國(guó)企改革浪潮中為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，確保國(guó)有資產(chǎn)安全、完整和不斷增值，原國(guó)有資產(chǎn)管理局于1995年制定的《國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核試行辦法》③1995年的《國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核試行辦法》失效后，國(guó)務(wù)院于2003年制定了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，第35條強(qiáng)調(diào)“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)……建立和完善國(guó)有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)體系，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)益?！蓖菩袊?guó)有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)責(zé)任制，第6條構(gòu)建了國(guó)有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)，第7 條構(gòu)建了參考指標(biāo)。

“法律指標(biāo)是對(duì)特定的時(shí)期、特定的地域范圍內(nèi)法律現(xiàn)象的反映，它會(huì)隨著地域的不同和時(shí)間的流逝而變化?！雹芡醴Q心、蔣立山主編：《現(xiàn)代化法治城市評(píng)價(jià)——北京市法治建設(shè)狀況綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第260頁(yè)。法治建設(shè)評(píng)價(jià)因社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的重要性發(fā)生變化。隨著我國(guó)計(jì)劃生育政策的調(diào)整，人口與計(jì)劃生育法治建設(shè)評(píng)價(jià)將退出歷史舞臺(tái)。國(guó)有資產(chǎn)保值增值法治評(píng)價(jià)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變中的特殊產(chǎn)物，其范圍必隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善而縮小。城市環(huán)境綜合整治定量考核法治評(píng)價(jià)以政府在重大生態(tài)環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上的職責(zé)為評(píng)價(jià)標(biāo)的，是服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

目標(biāo)責(zé)任制形式的法治建設(shè)評(píng)價(jià)一直被保留下來(lái)，如根據(jù)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》開展的耕地保護(hù)目標(biāo)評(píng)估考核；根據(jù)《節(jié)約能源法》和《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》開展的節(jié)能評(píng)估考核以及根據(jù)《防沙治沙法》開展的防沙治沙任期目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)懲。

2.服務(wù)于政績(jī)考核

屈茂輝教授認(rèn)為，早期的法治建設(shè)評(píng)價(jià)受到美國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的影響，主要是針對(duì)我國(guó)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)⑤屈茂輝、匡凱：社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)中法治評(píng)價(jià)的演進(jìn)，《環(huán)球法律評(píng)論》2013年第3期；張保生教授也指出，“國(guó)內(nèi)法治評(píng)估項(xiàng)目主要服務(wù)于政府績(jī)效考核”⑥張保生：世界法治指數(shù)對(duì)中國(guó)法治評(píng)估的借鑒意義，《法律科學(xué)》2013年第5期。在我國(guó)，政績(jī)考核以領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核①1989年，中央組織部定出了考核領(lǐng)導(dǎo)干部的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，擁護(hù)改革開放路線；第二，讓人民滿意；第三，政績(jī)突出。1996年，中央組織部出臺(tái)《縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核辦法及考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)體系》，設(shè)立了三大類18個(gè)指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、精神文明建設(shè)和黨的建設(shè)的指標(biāo)。1998年，中央組織部下發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》，對(duì)考核方式、考核內(nèi)容、考核程序、考核結(jié)果的評(píng)定與運(yùn)用等作了明確、詳細(xì)的規(guī)定。2005年的《公務(wù)員法》第33條規(guī)定，對(duì)公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)。的形式出現(xiàn)。以目標(biāo)責(zé)任制為主要形式的法治建設(shè)評(píng)價(jià)的結(jié)果成為政績(jī)考核的重要內(nèi)容。如在人口與計(jì)劃生育方面，1991年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的決定》強(qiáng)調(diào)：“要把做好計(jì)劃生育工作和完成人口計(jì)劃作為考核各級(jí)黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的一項(xiàng)重要指標(biāo)……”；2000年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》甚至提出，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃生育部門分別進(jìn)行責(zé)任考核，落實(shí)“一票否決”制度；2006年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的決定》進(jìn)一步將對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃生育部門的“雙線考核”，擴(kuò)大為“對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門、人口和計(jì)劃生育部門分別進(jìn)行考核”的“三線考核”，實(shí)行“一票否決制度”。

盡管績(jī)效強(qiáng)調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)干部在其任期內(nèi)履行職責(zé)的過(guò)程中所取得的工作成績(jī)和實(shí)際效果，但工作成績(jī)和實(shí)際效果的取得以合法行使權(quán)力、依法履行職責(zé)為前提。因此，法律指標(biāo)自然成為政績(jī)考核的重要內(nèi)容。而且，雖然我國(guó)的目標(biāo)考核源于對(duì)政府人員的崗位責(zé)任制，但從后期發(fā)展形態(tài)來(lái)看，各級(jí)地方政府習(xí)慣于從整體層面將所轄各職能部門納入考核范圍，將政府所應(yīng)承擔(dān)的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理”等職能，按照工作類型、完成時(shí)限、重要程度等標(biāo)準(zhǔn)分解到各條線部門，并一一落實(shí)牽頭和成員單位，直至組織到部門形成完成目標(biāo)的鏈條。②卓萍：政府創(chuàng)新的前沿路向：從目標(biāo)考核走向績(jī)效評(píng)估，《中國(guó)行政管理》2013年第1期這表明，我國(guó)的政績(jī)考核主要是圍繞是否履行法定職責(zé)展開。

盡管我國(guó)的政績(jī)考核目前的一個(gè)難題是沒(méi)有納入法制軌道，做到依法考核；國(guó)外政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)都首先進(jìn)行相關(guān)的立法和制度建設(shè)③吳江：國(guó)外政府績(jī)效考核制度的特點(diǎn)，《小康》2007年第1期，但可預(yù)見(jiàn)的是，當(dāng)在法治中國(guó)的框架內(nèi)進(jìn)行政績(jī)考核時(shí)，政府履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等法律規(guī)定的主要職能必將成為績(jī)效考核的重點(diǎn)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能無(wú)關(guān)的工作不再納入考評(píng)范疇。這樣一來(lái)，政績(jī)考核的內(nèi)容將成為法治建設(shè)評(píng)估的重要對(duì)象，政績(jī)考核的數(shù)據(jù)將成為法治建設(shè)評(píng)估的重要數(shù)據(jù)來(lái)源、切實(shí)可靠的數(shù)據(jù)來(lái)源。

二 法治建設(shè)評(píng)價(jià)的宏觀設(shè)計(jì)階段（1997—2005）

（一）概述

1997年十五大報(bào)告提出“依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障”。1999年修改《憲法》時(shí)在第5條明文規(guī)定“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，傳統(tǒng)的“法制”升華為現(xiàn)代意義上的“法治”。為落實(shí)“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略”任務(wù)，各地的依法治?。ㄊ校┕ぷ飨嗬^展開，法治建設(shè)評(píng)價(jià)進(jìn)入全面的宏觀設(shè)計(jì)階段。

1996年黑龍江提出了《依法治省方案》；1997年江蘇省委作出了《關(guān)于推進(jìn)依法治省工作的決定》，對(duì)江蘇省依法治省工作提出明確的目標(biāo)，進(jìn)行全面部署。1999年上海市制定了《上海市進(jìn)一步推進(jìn)依法治市工作綱要》，明確提出要“努力建設(shè)社會(huì)主義法治城市”的目標(biāo)。2001年，為加快法治化建設(shè)的步伐，積極提升依法治市水平，建立社會(huì)主義法治化城市，蘇州市制定了《蘇州市2001—2005年依法治市工作規(guī)劃》等④1986年，遼寧省本溪市人大常委會(huì)率先通過(guò)《關(guān)于依法治市的決議》，開創(chuàng)了全國(guó)依法治市工作的先河。。這些依法治?。ㄊ校┮?guī)劃，描繪了地方法治建設(shè)的藍(lán)圖，其內(nèi)容涵蓋民主政治、立法、行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督與服務(wù)等法治建設(shè)的基本方面，成為法治建設(shè)評(píng)價(jià)的主要依據(jù)。

（二）特征

1.立法后評(píng)估成為法治建設(shè)評(píng)價(jià)的新形式

立法后評(píng)估制度因其客觀公正和科學(xué)性正日益受到重視。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出，規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。安徽省法制辦自1999年開始，每年選擇3至4 部政府規(guī)章，與相關(guān)實(shí)施部門聯(lián)合進(jìn)行規(guī)章實(shí)施效果測(cè)評(píng)，向省政府提交測(cè)評(píng)報(bào)告。山東省自2000年以來(lái)先后對(duì)多個(gè)地方性法規(guī)進(jìn)行了立法后評(píng)估。甘肅省2004年初開展立法“跟蹤問(wèn)效”，對(duì)《甘肅省麥積山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》等進(jìn)行了跟蹤調(diào)研。重慶市也自2004年開展了立法后評(píng)估工作，成立了地方性法規(guī)評(píng)估課題研究組，對(duì)《重慶市職業(yè)介紹管理?xiàng)l例》與《重慶市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》等進(jìn)行專項(xiàng)研究。2005年，北京市選定《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水污染防治法〉辦法》和《北京市城市規(guī)劃條例》作為評(píng)估對(duì)象開展評(píng)估工作；上海市正式啟動(dòng)對(duì)《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》的立法后評(píng)估工作程序。

盡管我國(guó)的地方政府立法評(píng)估制度剛剛起步，評(píng)估的內(nèi)容、評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估的手段都還處于探索階段，評(píng)估的實(shí)踐也還不夠成熟，但立法后評(píng)估工作已經(jīng)得到了各地的重視。江西省通過(guò)的《江西省地方性法規(guī)質(zhì)量評(píng)價(jià)辦法》，則對(duì)地方性法規(guī)質(zhì)量評(píng)價(jià)的內(nèi)涵、適用范圍、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等作了較為詳細(xì)的規(guī)定，是我國(guó)第一部關(guān)于地方性法規(guī)質(zhì)量評(píng)價(jià)的規(guī)范性文件，填補(bǔ)了我國(guó)規(guī)范法規(guī)質(zhì)量評(píng)價(jià)工作的空白。①阮慶文：關(guān)于立法后評(píng)估制度的幾點(diǎn)思考，http：／／www.chinalaw.gov.cn／article／dfxx／dffzxx／fj／200807／20080700015952.shtml

2.初步探索內(nèi)容全面的法治建設(shè)評(píng)價(jià)

這個(gè)時(shí)期的法治建設(shè)評(píng)價(jià)更多是在依法治國(guó)理念下進(jìn)行法治建設(shè)評(píng)價(jià)的理論設(shè)計(jì)。首先表現(xiàn)在法治建設(shè)評(píng)價(jià)從糾正“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的評(píng)價(jià)走向經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)“三位一體”的評(píng)價(jià)。法律作為上層建筑，必須與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)。黨的十二屆六中全會(huì)首先提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)定不移地進(jìn)行政治體制改革，堅(jiān)定不移地加強(qiáng)精神文明建設(shè)的總體布局后，我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)被形容為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)三位一體的總體布局?，F(xiàn)代化布局從局部現(xiàn)代化到全面現(xiàn)代化，即從“經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化”走向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)”現(xiàn)代化布局，決定法治建設(shè)評(píng)價(jià)覆蓋到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)“三位一體”的領(lǐng)域，相對(duì)于第一階段專題性的評(píng)價(jià)而言是全面的評(píng)價(jià)。

這個(gè)時(shí)期全面的法治建設(shè)評(píng)價(jià)還表現(xiàn)在根據(jù)各地制定的依法治省（市、縣）方案以及五年規(guī)劃進(jìn)行。如北京市開展的法治建設(shè)狀況綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的大部分指標(biāo)，“尤其是工作效能指標(biāo)部分基本上是將《北京市依法治市工作規(guī)則》的主要內(nèi)容經(jīng)過(guò)高度概括和量化后形成的”②王稱心、蔣立山主編：《現(xiàn)代化法治城市評(píng)價(jià)——北京市法治建設(shè)狀況綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第160頁(yè)。。

三 全方位、地方實(shí)踐的階段（2005年之后）

（一）概述

隨著社會(huì)主體法律體系的逐步形成，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域開始有法可依，為全面的法治建設(shè)評(píng)價(jià)奠定了基礎(chǔ)。2005年11月，杭州市余杭區(qū)在全國(guó)區(qū)縣級(jí)政府中率先提出建設(shè)法治城區(qū)的目標(biāo)，拉開了我國(guó)全方位法治建設(shè)評(píng)價(jià)的序幕，法治建設(shè)評(píng)價(jià)從單項(xiàng)的法治政府評(píng)價(jià)、綜合性的法治政府評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移到全方位的法治評(píng)價(jià)。此階段的法治建設(shè)評(píng)價(jià)中，地方級(jí)政府試圖通過(guò)將法治工程量化為可測(cè)量的指標(biāo)來(lái)逐步推進(jìn)③侯學(xué)賓、姚建宗：中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度，《法律科學(xué)》2013年第5期。

余杭出臺(tái)的“法治指數(shù)”是地方法治水平量化考核方法的突破。2007年7月，《“法治余杭”量化評(píng)估體系》初稿形成，是年11月正式通過(guò)專家論證。余杭法治指數(shù)借鑒香港模式，以“黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場(chǎng)規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會(huì)平安和諧”為依據(jù)，進(jìn)行分解，最終形成包括27項(xiàng)主要任務(wù)、77項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容的指標(biāo)體系。評(píng)估結(jié)構(gòu)可以用“1（1個(gè)指數(shù)）4（4個(gè)層次）9（9項(xiàng)滿意度調(diào)查）”來(lái)概括?！胺ㄖ斡嗪肌痹u(píng)估體系內(nèi)容涵蓋了余杭經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，力求做到具體化、目標(biāo)化、現(xiàn)實(shí)化，基本構(gòu)建了一個(gè)橫向到邊、縱向到底的指標(biāo)體系，具有較強(qiáng)的科學(xué)性、實(shí)踐性、指導(dǎo)性和鮮明的余杭特色。④朱未易：地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的實(shí)踐性探索——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設(shè)為例的分析，《政治與法律》2011年第1期根據(jù)該評(píng)估體系，浙江杭州余杭區(qū)2007年度法治指數(shù)是71.6分。除了余杭外，包括江蘇、上海、深圳、昆明、湖北等在內(nèi)的地區(qū)也開展了地方特色的法治建設(shè)評(píng)價(jià)實(shí)踐探索，“法治湖南”“法治廣東”“法治浙江”等甚至成為熱門詞匯。這些地方法治建設(shè)評(píng)價(jià)正逐漸成為我國(guó)法治建設(shè)及法治建設(shè)評(píng)價(jià)的重要“試驗(yàn)田”。

（二）特征

1.全方位

與專題性的法治建設(shè)評(píng)價(jià)以政府是否依法實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)為對(duì)象不同，如火如荼開展的地方法治建設(shè)評(píng)價(jià)采納的是廣義上的法治。錢弘道教授指出了這點(diǎn)：地方評(píng)估法制進(jìn)程中對(duì)法治的廣義界定，在一些國(guó)家和地區(qū)不屬于法治的內(nèi)容也納入其中。①錢弘道等：法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期這里不區(qū)分這點(diǎn)。杭州余杭區(qū)的“‘法治余杭’量化評(píng)估體系”中將依法行政的評(píng)估內(nèi)容歸納為12 個(gè)方面，其分為立法領(lǐng)域、執(zhí)法領(lǐng)域和監(jiān)督領(lǐng)域等幾個(gè)方面的依法行政內(nèi)容。②朱未易：地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的實(shí)踐性探索——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設(shè)為例的分析，《政治與法律》2011年第1期

更突出的是，此階段的法治建設(shè)評(píng)價(jià)涵蓋社會(huì)生活的多個(gè)方面。如《四川省依法治省綱要》將黨的十八大依法治國(guó)方略和十八屆三中全會(huì)法治中國(guó)建設(shè)部署在四川具體化、實(shí)踐化，始終圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定大局，著力于將法治建設(shè)貫穿于“五位一體”建設(shè)各方面。

2.地方性

在“依法治?。ㄊ校狈ㄖ位\(yùn)動(dòng)中，我國(guó)從省級(jí)政府、市級(jí)政府一直到區(qū)（縣）級(jí)政府都制定了各自的“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”或者“法治建設(shè)狀況（綜合）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”。如2008年底《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》出爐。隨后包括四川在內(nèi)的?。ㄊ校┘娂娭贫烁髯缘姆ㄖ谓ㄔO(shè)（評(píng)價(jià)）指標(biāo)體系。2010年，湖北省頒布了《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》。2011年，遼寧省頒布《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》；江蘇省頒布《法治政府建設(shè)階段性目標(biāo)考核評(píng)價(jià)辦法》；四川省出臺(tái)《四川省市縣政府依法行政評(píng)估指標(biāo)》等。

可見(jiàn)，在法治建設(shè)評(píng)價(jià)中，地方政府的熱情非常高。錢弘道教授將此稱為“法治評(píng)估區(qū)域化”，即中國(guó)的法治評(píng)估基本上是在各地開展，某種程度上可以說(shuō)地方政府推進(jìn)法制建設(shè)的過(guò)程中存在一種“縣際競(jìng)爭(zhēng)”的現(xiàn)實(shí)狀況。③錢弘道等：法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期

3.主客觀評(píng)價(jià)相結(jié)合

法律指標(biāo)有客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)之分。主觀指標(biāo)是人們對(duì)客觀法律現(xiàn)象的感受，表現(xiàn)為人們的心理狀態(tài)、清潔、愿望和滿意程度等。傳統(tǒng)上，人們所運(yùn)用的大量法律統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一般都是客觀指標(biāo)。對(duì)法律狀況的了解，除了客觀指標(biāo)外，還應(yīng)有主觀指標(biāo)。國(guó)際上研究主觀指標(biāo)的呼聲認(rèn)為，主觀指標(biāo)對(duì)于社會(huì)狀況、社會(huì)運(yùn)行質(zhì)好壞及法律生活的評(píng)價(jià)最有說(shuō)服力。④王稱心、蔣立山主編：《現(xiàn)代化法治城市評(píng)價(jià)——北京市法治建設(shè)狀況綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第32頁(yè)。

此階段的法治建設(shè)評(píng)價(jià)中，主觀指標(biāo)開始受到關(guān)注。如“余杭法治”評(píng)估中，有9項(xiàng)滿意度調(diào)查，包括黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)法治意識(shí)、市場(chǎng)秩序規(guī)范、兼顧工作、民主政治參與、安全感。而《四川省依法治省綱要》第21條明確指出，要以保障人民群眾政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益、文化權(quán)益為主要內(nèi)容，建立覆蓋城鄉(xiāng)的群眾權(quán)益保障體系。

三 法治中國(guó)建設(shè)評(píng)價(jià)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)

（一）法治建設(shè)評(píng)價(jià)宜采取體制性的路徑

目前世界上對(duì)法治的研究，主要分為兩種路徑：一種是價(jià)值性的進(jìn)路，審視法律的內(nèi)容，看其是否確認(rèn)某些基本人權(quán)和價(jià)值⑤戴耀廷：香港的法治指數(shù)，《環(huán)球法律評(píng)論》2007年第6期，如世界銀行的法治指數(shù)；另一種是“體制路徑”，更聚焦于政府是否依法行事的考核方式，如“世界正義工程”的法治指數(shù)中“政府的自律和他律的均衡”被放在了法治定義的四項(xiàng)基本原則之首。體制路徑“對(duì)法治的理解著重于看政府是否依法行事，政府的體制、運(yùn)作的程序，是否可以確保達(dá)到利用法律來(lái)管治社會(huì)的目的。”香港2005年的法治指數(shù)采取的是體制路徑的法治評(píng)價(jià)。

在中國(guó)，法治的“體制路徑”更符合我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)，因?yàn)椤耙粋€(gè)社會(huì)的法治情況，很大程度上還是取決于政府的執(zhí)政情況”；加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的控制，是法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)⑥王長(zhǎng)斌：中國(guó)法治建設(shè)芻論，《中外法學(xué)》1999年第1期。我國(guó)已經(jīng)開展的法治建設(shè)評(píng)價(jià)采取的都是體制性的路徑，評(píng)價(jià)地方人民政府是否依法行事。如最早開始的城市環(huán)境綜合整治定量評(píng)價(jià)，在于通過(guò)對(duì)地方人民政府在實(shí)現(xiàn)每個(gè)五年計(jì)劃確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)上的考核評(píng)價(jià)，使城市人民政府的職能開始轉(zhuǎn)向宏觀管理和城市環(huán)境綜合整治。因?yàn)樵凇耙粋€(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線的指導(dǎo)下，城市人民政府形成了強(qiáng)烈的“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向激勵(lì)”。如果沒(méi)有這種考核評(píng)價(jià)，我國(guó)城市環(huán)境質(zhì)量保不定會(huì)出現(xiàn)“隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的翻番，環(huán)境污染也翻番的嚴(yán)重局面”。耕地保護(hù)目標(biāo)法治評(píng)價(jià)在于判斷政府依法保護(hù)耕地職責(zé)的履行情況；節(jié)能目標(biāo)的評(píng)價(jià)在于通過(guò)節(jié)能減排，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。因此，我國(guó)未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的法治建設(shè)評(píng)價(jià)應(yīng)一如既往地采取體制性的路徑，以推動(dòng)我國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)程。

（二）法治建設(shè)評(píng)價(jià)以糾正政府唯經(jīng)濟(jì)效益的做法為宗旨

十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)徹底否定“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的錯(cuò)誤理論和實(shí)踐，把黨和國(guó)家的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”成為黨的基本路線，也成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本路線。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，由于片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，忽視發(fā)展的質(zhì)量，大部分地方政府基本公共服務(wù)的供給是動(dòng)力不足的?！氨鶅鋈撸且蝗罩?。

這種轉(zhuǎn)變并非易事，因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)城市政府受到大量經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的考核，已經(jīng)形成了強(qiáng)烈的“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向激勵(lì)”。要使城市政府的職能真正轉(zhuǎn)換過(guò)來(lái)，我國(guó)法治建設(shè)目標(biāo)的設(shè)定首先應(yīng)更多地關(guān)注于通過(guò)法治建設(shè)評(píng)價(jià)，督促政府轉(zhuǎn)變職能的手段，履行社會(huì)管理和提供基本公共服務(wù)，而不是追求GDP 的增長(zhǎng)。為了糾正以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”為中心的做法給社會(huì)帶來(lái)的不利局面，包括《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《節(jié)約能源法》在內(nèi)的法律，通過(guò)規(guī)定目標(biāo)責(zé)任制予以糾正。事實(shí)上，我國(guó)已開展的專題法治建設(shè)評(píng)價(jià)都以政府轉(zhuǎn)變唯經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能為目的。

（三）以政府推進(jìn)為主

內(nèi)源性法治現(xiàn)代化道路是保障法治永續(xù)持存的關(guān)鍵，不管是世界正義工程還是的法治指數(shù)還是我國(guó)香港地區(qū)的法治指數(shù)都是由非政府組織設(shè)計(jì)、實(shí)施的。我國(guó)選擇走的是“政府推進(jìn)型”法治道路，這已是不爭(zhēng)的事實(shí)。“政府推進(jìn)型”法治道路，是指一國(guó)的法治化運(yùn)動(dòng)在國(guó)家“上層建筑”的推進(jìn)下啟動(dòng)和進(jìn)行，“政府”是法治化運(yùn)動(dòng)的主要?jiǎng)恿?，法治目?biāo)主要在政府的目標(biāo)指導(dǎo)下設(shè)計(jì)形成。①郭學(xué)德：試論中國(guó)的“政府推進(jìn)型”法治道路，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2001年第2期在“政府推進(jìn)型”法治道路中，法治建設(shè)評(píng)價(jià)也是政府推動(dòng)型的，如余杭法治指數(shù)、昆明法治指數(shù)。

政府推進(jìn)型的法治建設(shè)評(píng)價(jià)的做法符合我國(guó)的情況。事實(shí)上，起到實(shí)際效果的法治建設(shè)評(píng)價(jià)是以中央政府推進(jìn)的專題評(píng)價(jià)，如城市環(huán)境綜合整治定量考核、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。我國(guó)法治建設(shè)評(píng)價(jià)之所以以中央政府的推進(jìn)為主，是因?yàn)榈胤秸诨竟卜?wù)的供給以及對(duì)違法行為的監(jiān)管，首先存在意愿嚴(yán)重不足的情形，地方政府難以轉(zhuǎn)變服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心的職能。因此，在需要轉(zhuǎn)變地方政府職能的領(lǐng)域，都會(huì)長(zhǎng)期存在政府推進(jìn)型的法治建設(shè)評(píng)價(jià)。

四 法治中國(guó)建設(shè)評(píng)價(jià)之展望

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。回顧我國(guó)法治建設(shè)評(píng)價(jià)的歷程，可以對(duì)我國(guó)法治建設(shè)評(píng)價(jià)作如下展望：

（一）“五位一體”全方位的法治建設(shè)評(píng)價(jià)

我國(guó)已開展的專題法治建設(shè)評(píng)價(jià)都以政府轉(zhuǎn)變唯經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能為目的。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大任務(wù)后總體布局由三位一體擴(kuò)展為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)四位一體。2012年，黨的十八大又進(jìn)一步擴(kuò)展為包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的五位一體，意味著現(xiàn)代化布局從局部現(xiàn)代化到全面現(xiàn)代化，從不大協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化到全面協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化。與此相適應(yīng)，2011年當(dāng)中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系被宣布已經(jīng)形成后，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了有法可依。與現(xiàn)代化布局同步，我國(guó)法治建設(shè)評(píng)價(jià)將從微觀到全面，圍繞五個(gè)領(lǐng)域全面展開，針對(duì)具體領(lǐng)域開展專項(xiàng)法治建設(shè)。

（二）從服務(wù)于政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)走向獨(dú)立的評(píng)價(jià)

我國(guó)專題性的法治建設(shè)評(píng)價(jià)的重要形式——目標(biāo)責(zé)任制被納入黨的政績(jī)考核體制內(nèi)。但法治建設(shè)評(píng)價(jià)還是不同于政績(jī)考核評(píng)估。法治建設(shè)評(píng)價(jià)是服務(wù)于法治的，其最終要符合法治的基本目標(biāo)：控權(quán)與維權(quán)，使國(guó)家的權(quán)力得到制約，有效保護(hù)公民權(quán)利。因此，法治建設(shè)評(píng)估一方面評(píng)估有權(quán)力的主體是否依法行使權(quán)力，權(quán)力是否受到法律的控制；另一方面評(píng)估公民的權(quán)利是否能夠順利實(shí)現(xiàn)，其受到損害后是否能順利得到國(guó)家的救濟(jì)。法治建設(shè)評(píng)估的對(duì)象既涉及到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，也涉及到普通的公民。中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，地區(qū)之間的發(fā)展差異大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡，從而政績(jī)考核的內(nèi)容也存在較大的地區(qū)差異。我國(guó)是單一制的國(guó)家，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成的現(xiàn)狀下，更應(yīng)該注重和加強(qiáng)全國(guó)層面的法治的“普遍性”，各級(jí)政府和部門主導(dǎo)的法治指數(shù)設(shè)計(jì)要避免過(guò)分強(qiáng)調(diào)自身的“差異性”而背離法制內(nèi)涵的“普遍性”。①侯學(xué)賓、姚建宗：中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度，《法律科學(xué)》2013年第5期這意味著我國(guó)的法治建設(shè)評(píng)價(jià)將從服務(wù)于政績(jī)考核走向普遍性的評(píng)價(jià)。

同時(shí)，隨著依法治黨的深入，黨的政績(jī)考核機(jī)制必將走入法治的軌道，與現(xiàn)行《公務(wù)員法》、《公務(wù)員處分條例》相銜接?！耙婪ㄖ吸h”的“法”除了黨的規(guī)章制度外，自然是法律，首先是國(guó)家的憲法。因此，政績(jī)考核首先是法治建設(shè)評(píng)價(jià)考核，政績(jī)考核的工作業(yè)績(jī)是法治建設(shè)評(píng)估的重要內(nèi)容，政績(jī)考核的數(shù)據(jù)成為法治建設(shè)評(píng)價(jià)重要、可靠的數(shù)據(jù)來(lái)源。

（三）從以內(nèi)部法律責(zé)任為保障的評(píng)價(jià)走向以政治責(zé)任為保障的評(píng)價(jià)

法治政府是責(zé)任政府。廣義上，政府責(zé)任意味著政府及其工作人員應(yīng)當(dāng)履行促進(jìn)社會(huì)正義與美好的法定職能與社會(huì)義務(wù)。②馬懷德：法制現(xiàn)代化與法治政府，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2010年版，第62頁(yè)建設(shè)責(zé)任政府的核心是建立一套完善的政府責(zé)任追究機(jī)制。③韓兆柱：責(zé)任政府與政府問(wèn)責(zé)制，《中國(guó)行政管理》2007年第2期政府責(zé)任追究機(jī)制可以是內(nèi)部的，也可以是外部的。法治建設(shè)評(píng)價(jià)的最初形式——目標(biāo)考核，作為政府組織的內(nèi)部控制機(jī)制，政府不僅在目標(biāo)設(shè)定、調(diào)整等方面獨(dú)立于公眾和社會(huì)組織，法治建設(shè)評(píng)價(jià)的結(jié)果效力也是內(nèi)部的，即實(shí)行內(nèi)部的責(zé)任追究機(jī)制，與升遷掛鉤?！妒〖?jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》第8 條規(guī)定，耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果確定為不合格的地區(qū)，由監(jiān)察部、國(guó)土資源部對(duì)其審批用地情況進(jìn)行全面檢查，按程序依紀(jì)依法處理直接責(zé)任人，并追究有關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！秵挝籊DP能耗考核體系實(shí)施方案》規(guī)定，各省級(jí)政府節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核結(jié)果經(jīng)審定后，要交由干部主管部門依照《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》等規(guī)定，作為考核省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的重要依據(jù)，并實(shí)行一票否決制。

在現(xiàn)代民主制度下，政府所要承擔(dān)的責(zé)任首先是政治責(zé)任。所謂政治責(zé)任，是指政府行使行政權(quán)時(shí)因違反其政治義務(wù)而向選民（或人民）承擔(dān)的否定性后果。目前，《節(jié)約能源法》除了在第6條規(guī)定內(nèi)部責(zé)任外，還在第5條規(guī)定了政治責(zé)任：國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告節(jié)能工作。因此，我國(guó)今后的法治建設(shè)評(píng)價(jià)應(yīng)更多采納政治責(zé)任的保障機(jī)制，以符合民主的要求。