齊嘉霖

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

政府與民眾關(guān)系視角下我國(guó)公共利益界定的困境探析

齊嘉霖

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

公共利益實(shí)現(xiàn)與否直接關(guān)系到每個(gè)社會(huì)成員的切身利益以及社會(huì)的和諧發(fā)展。但是，公共利益的動(dòng)態(tài)性、層次性和模糊性使得學(xué)界不能在理論上對(duì)公共利益做出明確的界定，而政府也未能在公共政策實(shí)踐中較好地界定公共利益。鑒于此，本文通過(guò)分析公共利益的概念，指出其有效的界定必然要求法律法規(guī)和公民參與的完善，在此基礎(chǔ)上，從政府與民眾關(guān)系的視角下，政府與民眾展開(kāi)有效的合作既是公共利益界定的制度要求，也是公共利益界定及實(shí)現(xiàn)的必要途徑。

公共利益；公民參與；合作

公共政策的首要特點(diǎn)在于“公共性”(publicity)。任何對(duì)公共管理和公共政策的定義之所以必須強(qiáng)調(diào)其公共性特質(zhì)，其中的一個(gè)重要原因在于政府有義務(wù)增進(jìn)社會(huì)的公共利益。正如戴維·H·羅森布魯姆、羅伯特·S·克拉夫丘克所認(rèn)為的，公共政策必須以公共利益的實(shí)現(xiàn)作為價(jià)值取向和政府的行動(dòng)指南[1]。也正因?yàn)槿绱?，大多?shù)現(xiàn)代國(guó)家都在憲法中確立了公共利益的理念和價(jià)值。我國(guó)2004年修正后的憲法也有類(lèi)似的一個(gè)關(guān)于政府征用的條款，并在后來(lái)的《物權(quán)法》中再次得到體現(xiàn)。然而，公共利益理念的確立并不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。究其原因，既有我國(guó)人口眾多、社會(huì)復(fù)雜等客觀環(huán)境，也與公共利益自身的特性有關(guān)。本文便是立足于公共利益自身特性的分析，提出必須從推進(jìn)政府與公眾合作的角度來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益，這是中國(guó)公共政策過(guò)程中解決公共利益困境的最切實(shí)途徑。

一、界定公共利益的價(jià)值與困境

公共利益是一個(gè)富含多種價(jià)值的概念，但是，迄今為止的學(xué)術(shù)研究尚不能給出一個(gè)比較一致的令人滿意的定義。當(dāng)然，這不是學(xué)者們的責(zé)任，因?yàn)楣怖娴膬?nèi)容不是固定不變的，相反，它總是處于變化之中。由于利益的內(nèi)涵受到時(shí)代和該時(shí)代國(guó)家與社會(huì)的發(fā)展水平所決定，因此，對(duì)公共利益的理解就必須與當(dāng)時(shí)具體的時(shí)代背景相結(jié)合，與當(dāng)時(shí)人們的主流愿望相匹配，在表現(xiàn)形式上更是物質(zhì)與精神之間的糅合，在時(shí)間上又顯示為當(dāng)前與未來(lái)、短期利益與長(zhǎng)期利益的對(duì)抗等。

萊斯利·雅各布總結(jié)了了四種對(duì)公共利益具有代表性的定義方式:公共利益僅僅關(guān)系到一個(gè)國(guó)家中所有公民共同享有的那類(lèi)個(gè)人利益;堅(jiān)持認(rèn)為在國(guó)家中總是存在著區(qū)別與特定公民利益的東西,意即從具體個(gè)人抽象出來(lái)的,并反過(guò)來(lái)反映由民眾的觀念本身所揭示的共同享有的公共所有物;公共利益就是那些代表一個(gè)社會(huì)里大多數(shù)公民的最好的利益或最大的好處的東西;公共利益是關(guān)系到個(gè)人作為公共社會(huì)成員所共同擁有的那些利益,如法律,秩序和政治穩(wěn)定等[2]。事實(shí)上，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，每個(gè)人不同的需求和偏好是個(gè)體為生存和發(fā)展而取得某種客觀對(duì)象的趨向和意愿，且這些需求和偏好并不是抽象的，而是融入現(xiàn)實(shí)的政治、文化、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)生活之中的，所以，雖然無(wú)法具體給出公共利益的概念，但可以試圖對(duì)公共利益做出如下解讀：

(1)公共利益是具有非排他性。公共利益一種公共的利益，不分階級(jí)、民族、地域及教育的差異，面向社會(huì)上所有的人。任何人對(duì)公共利益的享有都不會(huì)影響其他人對(duì)公共利益的享有，這是公共利益區(qū)別于私人利益和共同利益的基本特征。但是，公共利益與私人利益并不是在本質(zhì)上完全不同的兩個(gè)概念，“以公共利益的名義忽視和排斥個(gè)體的利益，與強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益而忽視公共利益，都是錯(cuò)誤的”[3]。

(2)公共利益具有社會(huì)共享性。公共利益肯定是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,共同利益能否轉(zhuǎn)化為公共利益,關(guān)鍵看其是否具有社會(huì)共享性，即受益的主體是否具有普遍性和不特定性的特點(diǎn)。凡是和人們生活有關(guān)的、能夠?yàn)槎鄶?shù)人共享的領(lǐng)域范圍,公共利益都可能存在,如近期人們所關(guān)注的霧霾天氣等都是危害公共利益的現(xiàn)象。

(3)公共利益是客觀存在的。公共利益既不是個(gè)人利益的簡(jiǎn)單疊加,也不能理解為多數(shù)人基于利益關(guān)系所共同認(rèn)同的那部分利益，但其卻是客觀存在的，盡管我們不能詳盡地羅列出公共利益所包含的各類(lèi)條件和內(nèi)容,但具體到公共問(wèn)題上，特別是在公共部門(mén)所提供的各項(xiàng)公共物品和服務(wù)中,都集中體現(xiàn)了公共利益的客觀內(nèi)容。

(4)公共利益的客觀內(nèi)容具有動(dòng)態(tài)變化的特點(diǎn),公共利益的內(nèi)容不是永恒不變的，而是隨時(shí)間、地點(diǎn)以及研究問(wèn)題的角度的變化而變化。它既與客觀社會(huì)條件下的生產(chǎn)力水平相關(guān),又與人們的主觀需求相關(guān)。比如100年前二氧化碳排放并不被視為危害公共利益,但隨著社會(huì)生產(chǎn)力水平的提高和人類(lèi)需求狀況的變化,由此帶來(lái)的臭氧層稀薄及全球變暖等卻成為現(xiàn)在公共利益的客觀內(nèi)容。

(5)公共利益具有層次性。公共利益不是絕對(duì)的利益，而是具有比較性的相對(duì)利益。[4]由于公共利益種類(lèi)繁多，涉及范圍大小不一，加上利益主體不同，其立場(chǎng)和對(duì)于利益的價(jià)值判斷就不會(huì)相同，沖突也就不可避免。

公共利益所具有的這些特征決定了公共利益是面向整個(gè)社會(huì)，并為社會(huì)上每一個(gè)成員提供價(jià)值的。與此同時(shí)，公共利益也應(yīng)獨(dú)立于社會(huì)上個(gè)人或團(tuán)體的需求偏好,不以他們各自不同的利益需要和目標(biāo)而變更。

二、政府視角下公共利益界定的困境

盡管實(shí)現(xiàn)公共利益是政府最根本的職責(zé)所在，但究竟什么是公共利益，怎樣界定公共利益，對(duì)于政府來(lái)講都是十分困難的事情。一方面來(lái)講，一個(gè)具體而非模糊的定義，會(huì)使公共利益有喪失社會(huì)共享性的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，一個(gè)普遍非具體的定義，則使公共利益在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中難以界定。而這兩方面問(wèn)題，則體現(xiàn)出公共利益在界定和實(shí)現(xiàn)過(guò)程中所面臨的困境。另外，當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益關(guān)系復(fù)雜、社會(huì)矛盾加劇等都使得公共利益的界定愈發(fā)困難。具體到政府的治理現(xiàn)狀，可主要分為兩點(diǎn)：

(1)法治制度有待完善。行政權(quán)時(shí)而出現(xiàn)超越憲法和物權(quán)法等有關(guān)公共利益的法律法規(guī)。但是，現(xiàn)階段的中國(guó)，關(guān)于公共利益的法律還存在很多不完善之處，更為關(guān)鍵的是，行政權(quán)借助法律的漏洞、矛盾，造成公共利益無(wú)法實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)。近些年來(lái)，由于強(qiáng)制拆遷引發(fā)的社會(huì)沖突不斷上演，如范木根案、陳寶成案等，無(wú)不反映出實(shí)行多年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》存在急需完善的地方。如何完善現(xiàn)有的法律體系，切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益是法律法規(guī)的重中之重。通過(guò)法律的完善和程序的民主可以找到公共利益在政府與公眾之間的平衡點(diǎn)，以此公正、有效地界定公共利益。

需要指出的是，由于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，法律條文中使用不確定的法律概念，進(jìn)而提升法律的彈性使用，幾乎是常有的事情。另外，作為法律條文的載體，語(yǔ)言本身的模糊性，使法律的精確性受到影響，進(jìn)而影響到法律對(duì)一些概念，比如對(duì)于公共利益這樣的概念的界定。而公共利益自身的模糊性、復(fù)雜性以及多變性，政府部門(mén)有法可依與有法必依的選擇，司法部門(mén)在裁定公眾與政府之間糾紛的公正性又加劇了單純從法律法規(guī)層面界定公共利益的難度。

(2)公民參與制度內(nèi)途徑有待拓寬和規(guī)范。公民參與公共利益界定的制度和機(jī)制不成熟，聽(tīng)證程序不完善，公民自身素質(zhì)有待加強(qiáng)，公民參與的組織化程度偏低。正是由于公民參與到政府決策的制度內(nèi)的途徑不夠，政府在決策過(guò)程中無(wú)法有效吸納公民參與、了解民眾利益訴求。同時(shí)，公民在自身合理合法的利益無(wú)法得到保障、要求無(wú)法得到政府回應(yīng)時(shí)，自然而然會(huì)選擇制度外途徑來(lái)保障自身利益，而政府缺乏此類(lèi)參與途徑的應(yīng)對(duì)手段，才會(huì)造成群體性事件。

眾所周知，聽(tīng)證會(huì)是擴(kuò)大公民參與的一條有效的制度內(nèi)途徑，而作為聽(tīng)證會(huì)的主要形式和內(nèi)容，價(jià)格聽(tīng)證直接關(guān)系到公眾的切身利益，價(jià)格聽(tīng)證會(huì)是為克服“關(guān)門(mén)定價(jià)”的弊端，提高政府制定價(jià)格的公開(kāi)性和透明度而開(kāi)展的。聽(tīng)證制度來(lái)源于西方國(guó)家，1993年深圳在全國(guó)率先實(shí)行價(jià)格審查制度，可以說(shuō)是聽(tīng)證制度的雛形。國(guó)家層面上，我國(guó)從1996年首次提出聽(tīng)證的概念的《行政處罰法》、1998年將聽(tīng)證制度引入行政決策領(lǐng)域《價(jià)格法》、2000年通過(guò)的《立法法》、2001年的《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》、2002年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等引入了聽(tīng)證制度的法律法規(guī)進(jìn)行了一一梳理?！秲r(jià)格法》明確規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度。”但是，隨著“聽(tīng)證會(huì)專(zhuān)業(yè)戶”、“聽(tīng)證會(huì)無(wú)人報(bào)名”等現(xiàn)象的披露，聽(tīng)證制度的公信力廣受社會(huì)關(guān)注。“逢聽(tīng)必漲”的現(xiàn)象也使聽(tīng)證制度廣受質(zhì)疑。聽(tīng)證會(huì)的種種不盡如人意之處使其開(kāi)始廣受公眾質(zhì)疑，民意“被代表”、缺乏透明度等指責(zé)不絕于耳。這種制度內(nèi)參與途徑的不規(guī)范，往往會(huì)使公民參與的熱情喪失。

因此，目前社會(huì)中大量的群體性事件，公民參與公共政策過(guò)程中的制度缺失和不規(guī)范是一個(gè)重要的原因。參與的制度化有助于實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間就公共利益的具體內(nèi)容達(dá)成一致，將絕大多數(shù)民眾的意見(jiàn)傳遞到政府部門(mén)之中。如何能使聽(tīng)證制度不流于形式，使公眾在切實(shí)關(guān)系到自身利益的問(wèn)題上有更多的發(fā)言權(quán)，直接關(guān)系到公共利益的有效界定。要界定好、實(shí)現(xiàn)好公共利益，保證社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，必須進(jìn)一步加強(qiáng)公民參與的制度化、參與渠道的多樣化和規(guī)范化，政府也應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公民自身利益訴求的回應(yīng)。

同時(shí)，政府的發(fā)展理念也有待改進(jìn)，不能為了經(jīng)濟(jì)的短時(shí)內(nèi)快速發(fā)展，忽略公民其他的利益訴求、環(huán)境的合理利用和保護(hù)等關(guān)乎經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的條件。同時(shí)，損害民眾利益的行為不僅表現(xiàn)在為了短時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略可持續(xù)發(fā)展中，也表現(xiàn)在一些面子工程、形象工程上，不僅花銷(xiāo)巨大，而且收益有限?？梢?jiàn)，中國(guó)社會(huì)的復(fù)雜性和獨(dú)特性使得在界定公共利益上存在很大的困難。一直以來(lái)，治理過(guò)程當(dāng)中，都存在可用資源少、制度基礎(chǔ)相對(duì)缺乏等不利因素。如何解決公共利益界定和實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，既需要政府的努力，也需要民眾的努力，更需要有穩(wěn)定的機(jī)制和制度連接政府與民眾。

三、政府與民眾關(guān)系視角下的公共利益界的困境

在這樣一個(gè)時(shí)代里，“如果沒(méi)有公眾的積極參與，政府很難使其行動(dòng)合法化[5]59”。在之前的社會(huì)形態(tài)中，在解決公共問(wèn)題時(shí)，可以按照政府的方式來(lái)解決。約翰·托馬斯很好地總結(jié)了在這種合作框架下所帶來(lái)的益處，“首先，由于公民或公民團(tuán)體的參與為決策帶來(lái)了更多的有效信息，這使得決策質(zhì)量有望提高;其次，伴隨著公民參與公共決策過(guò)程，公民對(duì)于決策得接受程度大大提高，從而促進(jìn)了決策得成功執(zhí)行;再次，如果公民能夠輔助公共服務(wù)得提供，那么，公共部門(mén)提供得服務(wù)就會(huì)更有效率和效益;最后，公民參與將會(huì)增強(qiáng)公民對(duì)于政府行為得理解，從而會(huì)減輕人們對(duì)政府機(jī)構(gòu)得批評(píng)，改善官僚遭到圍攻得困境”[6]。

但是現(xiàn)在，由于參與主體的多元化，就需要一種市場(chǎng)的、協(xié)商的方式來(lái)解決問(wèn)題。這是由于政府越來(lái)越發(fā)覺(jué)現(xiàn)今社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜，單單依靠政府一己之力已無(wú)法順利地達(dá)成政策目標(biāo)，這便需要政府借助其他力量來(lái)進(jìn)行直接管理，并在管理過(guò)程中予以監(jiān)督和指導(dǎo)，現(xiàn)階段管不了且管不好的事情，應(yīng)通過(guò)與民眾的合作來(lái)解決。作為政府機(jī)構(gòu)，紅十字會(huì)在雅安震后救援過(guò)程中，爆發(fā)了極大的信任危機(jī)。人們并不信任紅十字會(huì)，而是更多地選擇壹基金這樣的民間機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地震首日壹基金籌款1000多萬(wàn)，而紅十字會(huì)只籌到14萬(wàn)，這與五年前汶川地震相比，出現(xiàn)了極其戲劇性的扭轉(zhuǎn)，像騰訊、阿里巴巴、中國(guó)平安、萬(wàn)科等公司，以及王石、柳傳志、潘石屹等名人都將善款捐給了壹基金，對(duì)于整個(gè)社會(huì)來(lái)講，這是一個(gè)巨大的示范效應(yīng)。羅昌平便在微博中說(shuō)道，“地震捐款從紅十字轉(zhuǎn)向壹基金，這是五年后的一次民意票選”。

同時(shí)，不應(yīng)忽略的是，政府實(shí)際也在做出改變，并嘗試通過(guò)協(xié)商、合作等方式在公共問(wèn)題上與民眾共同治理。政府也應(yīng)基于政府與公眾開(kāi)展廣泛合作的理念，通過(guò)搞試點(diǎn)來(lái)主動(dòng)要求民眾對(duì)其自身利益的表達(dá)。比如說(shuō)最初溫嶺民主懇談會(huì)的雛形，創(chuàng)意便在于變“干部對(duì)群眾的說(shuō)教”為“干部與群眾的對(duì)話”這種合作的理念。由于懇談會(huì)的這種形式代表了政府與民眾的合作，公眾與基層公務(wù)員之間有了良性的互動(dòng)，“即使提供服務(wù)的效率并沒(méi)有改變，但更多的參與可能會(huì)使政府更受顧客的歡迎”[5]78。政府愿意去傾聽(tīng)民眾的聲音，民眾也勇于說(shuō)出自己的想法，這種互動(dòng)合作的形式代替了以往的形式，不僅更真實(shí)地反映公共利益的客觀內(nèi)容，也實(shí)現(xiàn)了公共利益在精神層面的內(nèi)在主張。

公共利益概念界定的困境，無(wú)論是在學(xué)術(shù)研究上還是在現(xiàn)實(shí)生活中，使我們不得不在界定的方法上尋求突破，而法律的完善化和參與的制度化在實(shí)踐中表明是一條行之有效的途徑，中國(guó)也根據(jù)自身的國(guó)情以及借鑒西方的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)人民代表大會(huì)制度來(lái)完善法律，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等制度來(lái)使參與制度化。在我國(guó)當(dāng)前條件下，絕對(duì)地認(rèn)為政府必定會(huì)自覺(jué)地把社會(huì)公共利益作為自己行為的約束條件，實(shí)際上是很難做到?！拔ㄒ坏霓k法就是用法律來(lái)約束政府行為，將政府行為納入法律監(jiān)督的范圍?！盵7]

但是，在制度層面保證了公共利益的實(shí)現(xiàn)并不一定能夠真正實(shí)現(xiàn)公共利益，因?yàn)楣怖鎸?shí)現(xiàn)需要一套行之有效的途徑。這些措施的有效實(shí)施離不開(kāi)政府與公眾的有效合作這條途徑。政府與公眾的有效合作使得政府需要不斷地復(fù)雜化，去代表和溝通每個(gè)階層的公眾，復(fù)雜化也意味著政治體系的不斷完善并使得政府內(nèi)部在有關(guān)政策的決定上出現(xiàn)共識(shí)降低的困難，這種困難使得政府反過(guò)來(lái)訴諸于公眾的支持來(lái)使政策順利通過(guò)。這就使得這種有效合作對(duì)于現(xiàn)階段的中國(guó)有著非比尋常的意義，既有利于公共利益的合理界定及充分實(shí)現(xiàn)，又有利于政治的民主化進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

所以，公共利益的有效界定和實(shí)現(xiàn)，不僅需要一個(gè)有效合法的政府、完善的法律法規(guī)、制度化的公民參與途徑，還需要通過(guò)多元化的管理主體，建立政府與公眾之間的良性合作關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)以公民權(quán)和公共利益為核心的服務(wù)型政府。改變過(guò)去長(zhǎng)期形成的“管制”理念，完善和強(qiáng)化公共服務(wù)職能，真正做到實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。

[1] 戴維·H·羅森布魯姆 ，羅伯特·S·克拉夫丘克，德博拉·戈德曼·羅森布羅姆.公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑[M].張成福，孟慶存，游祥斌，等譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002:6-15.

[2] 萊斯利·雅各布.民主視野[M].吳增定,劉鳳罡，譯.北京:中國(guó)廣播電視出版社, 2000:36.

[3] 唐賢興. 中國(guó)民主的制度結(jié)構(gòu)——復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論：第6緝 [M].上海：上海人民出版社；2008.

[4] 李葉葉.公共利益研究綜述[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2008(2):219-222.

[5] 蓋伊·彼得斯．政府未來(lái)的治理模式[M].吳愛(ài)明，譯．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[6] 李穎.國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角下的馬克思廉價(jià)政府思想探析[J]，河南理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2013(4):264-268.

[責(zé)任編輯 楊玉東]

Dilemma of Defining Public Interest from the Perspective of Government-Public Relation

QI Jia-lin

(SchoolofInternationalRelationsandPublicAffairs,FudanUniversity,Shanghai200433,China)

The realization of public interest concerns the vital interests of each social member and social harmony. However, because of its dynamic, hierarchical and ambiguous nature, we can’t give a clear definition in theory, nor can in the practice of public policy. In view of this, through the analysis of the concept of public interest, this paper points out its definition requires improving laws and citizen participation. From the perspective of government-public relation, effective cooperation of government and citizen is not only the requirement of the system, but also the necessary approach to the definition and realization of public interest.

public interest; citizen participation; corporation

2013-02-17

齊嘉霖(1988—)，男，河南宜陽(yáng)人，博士生，主要從事當(dāng)代中國(guó)公共政策方向研究。 E-mail：jialinsh@hotmail.com

D035

A

1673-9779(2014)03-0259-04