周 航

(中國(guó)民航大學(xué) 法學(xué)院，天津 300300)

自從人類發(fā)明了航空器，伴隨著航空器的一大難題始終是安全問(wèn)題。由于航空器的普及，干擾航空器安全飛行的人為因素呈現(xiàn)出逐年增加的態(tài)勢(shì)。其中航空器上人員的干擾行為具有直接性、突發(fā)性等特點(diǎn)，輕則造成機(jī)上秩序混亂、財(cái)產(chǎn)損失，重則導(dǎo)致航空器墜毀、機(jī)上人員傷亡。2014 年3 月8 日發(fā)生的馬航失聯(lián)事件迄今為止仍然沒(méi)有公布失聯(lián)原因，有關(guān)失聯(lián)原因的種種猜測(cè)不絕于耳，很多猜測(cè)直接指向了機(jī)上人員，包括機(jī)組人員與乘客之間的糾紛、恐怖分子劫機(jī)、機(jī)長(zhǎng)自殺等等。雖然這些猜測(cè)都還沒(méi)有得到證實(shí)，但是在馬航公布的機(jī)上人員名單中除了12 名機(jī)組人員和227 名乘客，確實(shí)沒(méi)有看到任何空中安保人員，這顯露了馬航客機(jī)安保系統(tǒng)的缺失?？罩芯?以下簡(jiǎn)稱空警)這一制度是為了防范客艙內(nèi)人為因素對(duì)飛行活動(dòng)的非法干擾而設(shè)立的，其宗旨是有效制止和預(yù)防針對(duì)航空器或航空器內(nèi)人員和財(cái)產(chǎn)的不法行為。實(shí)踐證明，空警制度的建立對(duì)航空安保事業(yè)起著不容忽視的作用。我國(guó)作為民航領(lǐng)域的大國(guó)，早在2002 年就開(kāi)始著手空警制度的建設(shè)，然而由于民航體制改革不夠徹底，相關(guān)法律法規(guī)的滯后，導(dǎo)致空警一直處于法律地位不明確的局面，圍繞著空警在客艙內(nèi)的執(zhí)法權(quán)與機(jī)長(zhǎng)、航空安全員的權(quán)力協(xié)調(diào)，空警是企業(yè)員工還是國(guó)家公務(wù)人員等問(wèn)題的爭(zhēng)論亟待解決。

一 空警制度之緣起

(一)空警的產(chǎn)生

美國(guó)是世界上最早組建空警的國(guó)家。1961 年，肯尼迪總統(tǒng)簽署了第一份小規(guī)模的空警方案。當(dāng)時(shí)，只有18 名被稱為平安警察(peace officers)的人員，聯(lián)邦航空管理局(FAA)負(fù)責(zé)培訓(xùn)，專門服務(wù)于高危航班。［1］“9·11”事件后，為加強(qiáng)空中警察的力量，布什總統(tǒng)簽署命令，成立了國(guó)土安全部，將加強(qiáng)空中和陸路交通的安全列為工作重點(diǎn)之一，并開(kāi)始大量招募空中警察。這些武裝警察身著便衣被派往美國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際各條航線上執(zhí)行安全警戒任務(wù)。［2］

20 世紀(jì)60 年代末期，暴力犯罪的急劇增加嚴(yán)重地影響到民用航空的安全，從而導(dǎo)致了1970 年6月國(guó)際民航組織大會(huì)特別會(huì)議的召開(kāi)。理事會(huì)于1974 年3 月22 日通過(guò)了有關(guān)保安的標(biāo)準(zhǔn)和建議措施，并被指定為附件17，即《保安——保護(hù)國(guó)際民用航空免遭非法干擾行為》(以下簡(jiǎn)稱《保安》)。2011 年7 月1 日，經(jīng)過(guò)第12 次修改的第九版《保安》正式生效。這次修訂增加了“機(jī)上保安員”(In－Flight Security Officers)和“已知托運(yùn)人”的定義。該附件中新增加的“機(jī)上保安員”是“空警”首次出現(xiàn)在國(guó)際公約中。

(二)歐美法律關(guān)于空警的規(guī)定

目前歐美國(guó)家關(guān)于空警的表達(dá)主要有Air Marshals 和In－Flight Security Officers 這兩種方式，雖然在表達(dá)形式上有所差異，但內(nèi)容是一致的。

美國(guó)空警一般用Air Marshals 來(lái)表示，其在國(guó)土安全部和交通保安局的監(jiān)督下建立聯(lián)邦空警服務(wù)(FAMS)，聯(lián)邦空警服務(wù)通過(guò)有效部署聯(lián)邦空中警察(FAMs)來(lái)察覺(jué)、制止和挫敗針對(duì)美國(guó)航空公司、機(jī)場(chǎng)、乘客和機(jī)組人員的不法行為，從而促進(jìn)美國(guó)民航系統(tǒng)的信心。［3］美國(guó)的空警不同于一般的警察，他們的主要工作任務(wù)是處理空中劫持、應(yīng)對(duì)恐怖襲擊、協(xié)助抓捕暴力犯罪分子等重大的犯罪活動(dòng)，由于他們的工作性質(zhì)比較特殊，具有一定的隱蔽性，因此其身份在飛機(jī)上幾乎很難識(shí)別。

加拿大和歐盟的空警一般用In－Flight Security Officers 來(lái)表示，歐盟規(guī)定其成員國(guó)根據(jù)需要將在選定的航班部署的執(zhí)法人員定義為“空警”。歐盟對(duì)“機(jī)上保安員”的定義是“由國(guó)家雇傭，在國(guó)家授權(quán)航行的航空器上執(zhí)行任務(wù)的人員，其目的是保護(hù)航空器及其乘客的安全，防止非法干擾行為危及航行安全?！边@個(gè)定義明確排除了像法航或全日空航空公司從諸如Pretory 公司中雇用私人空警的可能性。［4］

(三)國(guó)際公約中的空警規(guī)定

國(guó)際航空安保公約中關(guān)于空警的明確定義最早見(jiàn)于《芝加哥公約》附件17。修改后的附件17第九版將“機(jī)上保安員”(In－ Flight Security Officers)定義為:由運(yùn)營(yíng)人所在國(guó)政府和登記國(guó)政府授權(quán)在航空器上部署的一名人員，目的是保護(hù)航空器及其乘員免遭非法行為干擾。這不包括用于為乘坐航空器旅行的一名或多名特定人員提供專門個(gè)人保護(hù)的人員，比如私人侍衛(wèi)。2014 年4 月4 日國(guó)際民航組織公布的《關(guān)于修訂＜關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和犯有某些其他行為的公約＞的議定書》第六條第二款規(guī)定:機(jī)長(zhǎng)可以要求或授權(quán)機(jī)組其他成員提供協(xié)助，并可以請(qǐng)求或授權(quán)但不能強(qiáng)求機(jī)上保安員或旅客給予協(xié)助，來(lái)管束有權(quán)管束的人。第六條第三款規(guī)定:依照相關(guān)締約國(guó)之間雙邊或多邊協(xié)定或安排部署的機(jī)上安保員，在有理由認(rèn)為必須立即采取行動(dòng)保護(hù)航空器或所載人員的安全，防止非法干擾行為，以及如果該協(xié)定或安排允許采取行動(dòng)防止犯下嚴(yán)重罪行時(shí)，可在未經(jīng)授權(quán)的情況下，采取合理的預(yù)防措施。以上規(guī)定實(shí)際上是從國(guó)際公約的高度賦予了空警處理機(jī)上非法干擾行為的法定權(quán)力和職責(zé)。

二 我國(guó)空警制度之現(xiàn)狀

中國(guó)是世界上最早在航班上派遣專門安全保衛(wèi)力量的國(guó)家之一。為應(yīng)對(duì)后“9·11”時(shí)代的新型空防安全威脅，民航總局從2002 年開(kāi)始著手組建空警隊(duì)伍。但經(jīng)十多年的發(fā)展，與空警的相關(guān)法律卻仍然處于空白狀態(tài)，現(xiàn)有的專門規(guī)范空警的文件是民航局公安局空警總隊(duì)下發(fā)的《空中警察管理規(guī)定(試行)》。除此之外，目前并沒(méi)有任何有關(guān)空警的法律法規(guī)或者規(guī)章。由于現(xiàn)階段法律法規(guī)的缺失，對(duì)于航空器內(nèi)空警與機(jī)長(zhǎng)、航空安全員之間的權(quán)力沖突和配置一直是理論界和實(shí)務(wù)界探討的命題。

(一)多種空中安保主體并存

1.機(jī)長(zhǎng)。1963 年《東京公約》規(guī)定了機(jī)長(zhǎng)在航空安保方面的四項(xiàng)權(quán)力:一是管束權(quán)。機(jī)長(zhǎng)有正當(dāng)理由認(rèn)為某人在航空器內(nèi)已經(jīng)或即將實(shí)施上述犯罪或行為的，可以對(duì)此人采取必要的合理措施，包括看管措施。二是請(qǐng)求協(xié)助權(quán)。機(jī)長(zhǎng)可以要求或授權(quán)其他機(jī)組成員進(jìn)行協(xié)助，并可以請(qǐng)求授權(quán)(但不得強(qiáng)求)旅客給予協(xié)助，來(lái)看管其他有權(quán)看管的任何人。三是驅(qū)逐權(quán)。機(jī)長(zhǎng)如果有正當(dāng)?shù)睦碛烧J(rèn)為某人在航空器內(nèi)已經(jīng)或即將實(shí)施危害航空器或所在人員或財(cái)產(chǎn)的安全，或者危害航空器內(nèi)的正常秩序和紀(jì)律的行為時(shí)，只要是為了以上目的所必須的，可以要求該人在航空器降落的任何國(guó)家的領(lǐng)土內(nèi)下機(jī)。四是移交權(quán)。機(jī)長(zhǎng)如果有正當(dāng)?shù)睦碛烧J(rèn)為，某人在航空器內(nèi)實(shí)施的行為，在他看來(lái)，按照航空器登記國(guó)的刑法已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重犯罪時(shí)，可以將該人移交給航空器降落地的任何(《東京公約》)締約國(guó)的主管當(dāng)局。［5］上述表明，機(jī)長(zhǎng)對(duì)客艙內(nèi)權(quán)力的行使擁有絕對(duì)性的支配地位。

2.航空安全員。航空安全員，是指在民用航空器中執(zhí)行空中安全保衛(wèi)任務(wù)的空勤人員。航空安全員在保衛(wèi)航空安全方面具有以下權(quán)力:一是維護(hù)航空器內(nèi)的秩序。包括實(shí)施安保檢查，對(duì)受到威脅的航空器進(jìn)行搜查，處置危險(xiǎn)物品，制止未經(jīng)授權(quán)人員或物品進(jìn)入駕駛艙等。二是對(duì)航空器內(nèi)的擾亂行為采取管束措施。這些行為包括在機(jī)上使用手機(jī)等電子設(shè)備，吸煙或使用明火，強(qiáng)占座位或行李架，盜竊或損壞機(jī)上設(shè)備，打架斗毆，尋釁滋事，妨礙機(jī)組人員履行職責(zé)等。三是制止嚴(yán)重危害飛行安全的行為。包括非法干擾行為，沖擊駕駛艙，暴力威脅飛行安全和他人人身安全，破壞航空器，暴力阻礙航空安全員執(zhí)行任務(wù)等。

3.空警?！犊罩芯旃芾硪?guī)定(試行)》共規(guī)定了12 種空警應(yīng)當(dāng)依法處理的行為。根據(jù)行為的嚴(yán)重程度，可以將其劃分為兩類:一是普通的機(jī)上擾亂行為。這些行為是一般的違法行為，在處理結(jié)果上通常以行政處罰為主。二是嚴(yán)重危害飛行安全的行為。這些行為一般都是比較嚴(yán)重的犯罪行為，往往會(huì)觸犯我國(guó)《刑法》，諸如劫持航空器罪、暴力危及飛行安全罪、破壞交通工具罪等等，這類行為的處理結(jié)果一般是定罪量刑。［6］

(二)多種主體間權(quán)力相互沖突

對(duì)于機(jī)長(zhǎng)和空警之間的權(quán)力劃分，一直是一個(gè)爭(zhēng)議比較大的問(wèn)題，總的來(lái)說(shuō)我國(guó)理論界目前有三種觀點(diǎn):一是服從說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為空警應(yīng)當(dāng)完全服從于機(jī)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)。［7］二是協(xié)調(diào)說(shuō)。該種觀點(diǎn)認(rèn)為，機(jī)長(zhǎng)在航空器內(nèi)的治安權(quán)應(yīng)該與空警在航空器內(nèi)的執(zhí)法權(quán)保持一種相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，機(jī)長(zhǎng)在行使其治安權(quán)時(shí)，空警應(yīng)該積極予以配合，協(xié)助機(jī)長(zhǎng)處理機(jī)上的違法犯罪行為;而空警行使其執(zhí)法權(quán)時(shí)應(yīng)該先通知機(jī)長(zhǎng)，得到機(jī)長(zhǎng)的認(rèn)可。［8］三是獨(dú)立說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為緊急情況下，空警為了制止恐怖、暴力行為，可以自行采取措施。此外，實(shí)踐中作為機(jī)長(zhǎng)和空警對(duì)彼此的權(quán)力大小也心存疑惑，有學(xué)者就“機(jī)長(zhǎng)與空警權(quán)力沖突時(shí)如何選擇”對(duì)空警進(jìn)行過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，其中有半數(shù)空警認(rèn)為此時(shí)“空警應(yīng)當(dāng)聽(tīng)從機(jī)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)指揮”，有近三分之一的空警認(rèn)為“機(jī)長(zhǎng)應(yīng)認(rèn)可空警的行政執(zhí)法權(quán)力”。就現(xiàn)存法律而言，無(wú)論是國(guó)際公約還是國(guó)內(nèi)法都確定了機(jī)長(zhǎng)在客艙內(nèi)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，在新的法律出臺(tái)前，為了維護(hù)機(jī)上合理的管理秩序，采取服從說(shuō)比較合理。另一方面，空警和航空安全員也會(huì)存在權(quán)力沖突問(wèn)題。由于《空中警察管理規(guī)定(試行)》中規(guī)定的空警職責(zé)基本上與航空安全員的職責(zé)相一致，因此，在處理機(jī)上同一問(wèn)題時(shí)難免會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)，因而出現(xiàn)職權(quán)沖突的情況。

三 我國(guó)空警制度之缺陷

(一)空警法律法規(guī)空缺

法律制度的健全和完善需要完備的法律法規(guī)體系作為支撐。與其他國(guó)家相比，我國(guó)空警法律法規(guī)的缺失是該制度欠缺的主要原因。從上述可以看出，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)都在相應(yīng)的法律中明確了空警的定義和職責(zé)，其健全的航空安保法體系也是空警行使職能的保障?！?·11”事件后，美國(guó)制定了專門的航空安保法——《航空暨運(yùn)輸安全法》，規(guī)范國(guó)家航空安全的保安運(yùn)作機(jī)制;澳大利亞于2003 年制定《航空運(yùn)輸保安法》，對(duì)打擊航空犯罪的職能部門作出了詳細(xì)的規(guī)定;日本早在1970年就制定了《防劫機(jī)法》，對(duì)國(guó)家公權(quán)力預(yù)防和打擊非法干擾行為予以了規(guī)定;韓國(guó)于2002 年將《航空安全運(yùn)輸法》更名為《航空安全及保安法》，從而使航空安保人員有法可依。我國(guó)目前并沒(méi)有專門航空安保法，關(guān)于航空安保的法律散見(jiàn)于《刑法》《治安管理處罰法》《民用航空法》以及相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章和司法解釋中，這些法律中都沒(méi)有關(guān)于空警的規(guī)定，這對(duì)制止日益多樣化的威脅航空安全的行為是相對(duì)滯后的。

(二)空警法律性質(zhì)模糊

在我國(guó)，航空安全員和空警都肩負(fù)著航空安全保衛(wèi)的任務(wù)。航空安全員作為航空公司的雇員，一般是由航空公司的空乘人員兼任，他們并非國(guó)家公務(wù)人員，更不能行使警察的職權(quán)。然而，我國(guó)雖然組建了空警隊(duì)伍，空警名義上是我國(guó)警察的一個(gè)特殊警種，但其法律地位卻有別于一般的國(guó)家公務(wù)人員。首先是在領(lǐng)導(dǎo)體制上，空警總隊(duì)雖由民航局公安局組建而成，應(yīng)屬民航局進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理，但是空警組建完成后即被派往國(guó)內(nèi)各航空公司，空警總隊(duì)在各航空公司總部設(shè)立了空警支隊(duì)或空警大隊(duì)，這些派駐在各航空公司的空警實(shí)際上成為了航空公司的一個(gè)部門，同時(shí)需要服從航空公司的領(lǐng)導(dǎo)和管理。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體例不僅讓公眾對(duì)空警作為國(guó)家工作人員的性質(zhì)產(chǎn)生了質(zhì)疑，而且嚴(yán)重影響了其職能的發(fā)揮。有相關(guān)報(bào)道指出，由于機(jī)上空乘人員緊缺，某些航空公司讓空警兼任服務(wù)旅客的職能，實(shí)際上就使他們與航空安全員無(wú)明顯差異，這就嚴(yán)重違背了空警組建的初衷。

空警組建的初衷是以國(guó)家公權(quán)力的行使來(lái)保障作為公共運(yùn)輸?shù)暮娇掌髽I(yè)的安全，其職責(zé)是預(yù)防和打擊各種影響飛行安全的空中滋擾行為和非法干擾行為?？站M建之初雖有國(guó)家財(cái)政予以保障，但卻無(wú)法享受國(guó)家公務(wù)員的待遇，現(xiàn)實(shí)中空警的工資大多由各航空公司支付，這直接導(dǎo)致空警名為國(guó)家公務(wù)人員，實(shí)為航空公司企業(yè)員工的局面。法律性質(zhì)的模糊不僅影響了空警制度的改革和發(fā)展，而且也會(huì)對(duì)我國(guó)航空安保事業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

(三)空警權(quán)責(zé)混亂

空警作為人民警察的重要組成部分，其法律地位應(yīng)由《人民警察法》加以規(guī)定。［9］根據(jù)《人民警察法》第2 條第1 款的規(guī)定:人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)?？站鳛橐粋€(gè)特殊警種，其同樣承擔(dān)著預(yù)防和打擊違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人的人身和財(cái)產(chǎn)安全的任務(wù)，是保衛(wèi)社會(huì)秩序的重要力量。因此，《人民警察法》中規(guī)定的一般警察享有的權(quán)力，空警也應(yīng)該享有。但是實(shí)踐中，由于空警工作的特殊性，很多普通公務(wù)員享有的權(quán)利空警都無(wú)法享有，諸如正常的休息休假的權(quán)利，享受公職人員福利待遇的權(quán)利等等?！蛾P(guān)于修訂＜關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和犯有某些其他行為的公約＞的議定書》第六條第二款規(guī)定了機(jī)長(zhǎng)可以請(qǐng)求或者授權(quán)但不能授權(quán)空警管束他人;第三款規(guī)定空警在某些情況下可以未經(jīng)機(jī)長(zhǎng)授權(quán)行使機(jī)上治安權(quán)力;第十條規(guī)定了空警對(duì)因行使權(quán)力受到訴訟概不負(fù)責(zé)，(與修改草案相比，正式公布的《關(guān)于修訂＜關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和犯有某些其他行為的公約＞的議定書》中刪去了機(jī)上保安員的定義，由于之前各國(guó)對(duì)此爭(zhēng)議較大，修訂后的《東京公約》采取了回避的態(tài)度)。

空警的職責(zé)目前也只能參照《人民警察法》的規(guī)定。《人民警察法》第20～23 條規(guī)定了人民警察的各項(xiàng)職責(zé)，重點(diǎn)包括遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助;對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助;應(yīng)當(dāng)積極參加搶險(xiǎn)救災(zāi)和社會(huì)公益工作等等。以上規(guī)定雖然比較全面，但是并不完全符合空警這一特殊職業(yè)的要求。眾所周知，空警的工作地點(diǎn)主要是在客艙內(nèi)，那么在其離開(kāi)客艙后是否仍需履行警察職能值得探討。此外，空警如何與地面警察進(jìn)行協(xié)同執(zhí)法打擊不法分子，空警在國(guó)際航班上能否配備警用武器進(jìn)入他國(guó)，空警如何與其他國(guó)家司法機(jī)關(guān)協(xié)同打擊跨國(guó)犯罪等問(wèn)題也亟待國(guó)內(nèi)法律和雙邊或多邊協(xié)議加以規(guī)范。

四 我國(guó)空警法律地位之完善

我國(guó)空警制度雖然自建立至今已經(jīng)走過(guò)了10年的歷程，但無(wú)論是在立法上還是在實(shí)踐中都存在著諸多缺陷，除了客艙內(nèi)執(zhí)法權(quán)力的沖突外，我國(guó)空警制度最突出的一個(gè)問(wèn)題是缺乏全面、統(tǒng)一的執(zhí)法程序規(guī)定。［10］空警制度存在的諸多不足對(duì)我國(guó)航空安保事業(yè)以及整個(gè)民航事業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展是極為不利的。見(jiàn)賢而后能思齊，國(guó)際上一些民航強(qiáng)國(guó)在空警制度上的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，有很多是值得我們借鑒的。

(一)理順航空保安人員之間的關(guān)系

空警作為一個(gè)特殊警種，擔(dān)負(fù)著航空保安的重要作用，其在飛機(jī)上的身份一般都是比較隱蔽的，因此除非是特別嚴(yán)重的情況，空警一般不宜輕易暴露自己的身份。空警的職責(zé)應(yīng)定位于對(duì)威脅航空器安全及其內(nèi)部人員的人身和財(cái)產(chǎn)方面的非法干擾行為采取法律措施，對(duì)于機(jī)上一般的滋擾行為完全可以交由安全員或機(jī)長(zhǎng)進(jìn)行處理?？站鳛閳?zhí)法人員，對(duì)于客艙內(nèi)的違法違規(guī)行為有著比較高的預(yù)見(jiàn)性和洞察力，而機(jī)長(zhǎng)一般處于駕駛艙中，很難及時(shí)獲悉客艙內(nèi)的情況，因此，對(duì)于發(fā)生在客艙內(nèi)的緊急情況，諸如恐怖襲擊、暴力劫機(jī)、劫持人質(zhì)、故意殺人、搶劫等事件，這些事件本身就要求很高的及時(shí)性，若是空警請(qǐng)示機(jī)長(zhǎng)的命令則很可能錯(cuò)過(guò)了制止罪犯的最佳時(shí)機(jī)，所以空警有權(quán)在未通知機(jī)長(zhǎng)的情況下及時(shí)作出處理。對(duì)于客艙內(nèi)的非緊急事件則應(yīng)由機(jī)長(zhǎng)或安全員進(jìn)行處理，必要時(shí)機(jī)長(zhǎng)可以要求空警予以協(xié)助。至于空警和航空安全員權(quán)力沖突的情況，出于航空運(yùn)營(yíng)成本的考慮，可以在航行干線或重點(diǎn)航線上配備空警，而在航空支線或普通航線上配備航空安全員即可，極其特殊的情況下可安排航空安全員和空警同時(shí)配備在同一航班上。

(二)健全航空安保法律體系

立法是法治的前提和基礎(chǔ)。法律是社會(huì)治理的手段，是通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整而實(shí)現(xiàn)對(duì)一種規(guī)范的社會(huì)秩序的建立［11］，航空安保立法也是如此。在我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中僅有民航公安局空警總隊(duì)發(fā)布的《空中警察管理規(guī)定(試行)》，該規(guī)定對(duì)空警的性質(zhì)和職權(quán)作出了相應(yīng)的規(guī)定，但是從法律位階的角度看，該規(guī)定僅是一份規(guī)范性文件，對(duì)我國(guó)空警體制的發(fā)展和完善并不會(huì)起到實(shí)質(zhì)上的促進(jìn)作用。新加坡空警制度與我國(guó)空警制度建立的時(shí)間相當(dāng)，但其制度的建設(shè)遠(yuǎn)比我國(guó)要成熟。該國(guó)于2003 年對(duì)其警察法(The Force Act)進(jìn)行修改，規(guī)定空警是新加坡人民警察的一部分。在警察法中將空警作為一個(gè)特殊警種加以規(guī)定是十分必要的，它不僅明確了空警的公務(wù)員地位，而且也能成為其他公安部門制定相關(guān)政策和法規(guī)的法律依據(jù)?！睹裼煤娇辗ā返认嚓P(guān)的法律法規(guī)需要與國(guó)際公約的規(guī)定相銜接，因此，關(guān)于空警的法律地位應(yīng)當(dāng)及時(shí)提上《民用航空法》以及《航空安全保衛(wèi)條例》等法律法規(guī)的修改日程，可以借鑒歐美國(guó)家的做法，在這些法律法規(guī)中專章規(guī)定空警的定義以及權(quán)力和職責(zé)或者由民航主管部門出臺(tái)專門的《空中警察管理辦法》。

(三)明確空警的國(guó)家公務(wù)人員地位

空警法律地位之明確除相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)，還要在實(shí)質(zhì)上給予空警作為國(guó)家公職人員的待遇。首先是需要加大國(guó)家財(cái)政投入?？站贫鹊慕ㄔO(shè)和完備需要大量的國(guó)家財(cái)政資金支持，美國(guó)在空警的財(cái)政支出上雖然與建立之初相比有所減少，但每年仍至少保證4 到5 億美元的預(yù)算。［12］加拿大空警在2004 年至2006 年間的每個(gè)季度由航空運(yùn)輸安全局向皇家騎警支出1 000 萬(wàn)美元，安排重組之后，則由聯(lián)邦政府直接開(kāi)始資助計(jì)劃。負(fù)責(zé)航空安全的機(jī)構(gòu)每年向加拿大皇家騎警支出4 000 萬(wàn)美元的資金用于國(guó)內(nèi)以及國(guó)際航班上的武裝警察威懾恐怖分子。我國(guó)空警的工資目前由國(guó)家財(cái)政和航空公司共同支付，這在某種程度上顯示出我國(guó)對(duì)空警財(cái)政支出的不足。空警的建設(shè)方面應(yīng)建立完整透明的經(jīng)費(fèi)預(yù)算體系，由國(guó)家財(cái)政每年或者每季度向空警隊(duì)伍投入固定的財(cái)政資金。其次需要改變由航空公司直接向空警支付工資的形式?？梢杂膳神v空警的航空公司每年向空警總隊(duì)繳納一定的報(bào)酬，作為空警總隊(duì)用以支付空警工資的來(lái)源。

(四)簽署雙邊或多邊協(xié)議

國(guó)際航空保安法是多個(gè)主權(quán)國(guó)家意志一致的結(jié)果。在國(guó)際航空保安法產(chǎn)生的過(guò)程中，每個(gè)國(guó)家都是以其享有的國(guó)家主權(quán)為前提，并運(yùn)用國(guó)家主權(quán)來(lái)參與公約的草擬和簽訂活動(dòng)的。國(guó)際航空保安法的產(chǎn)生依賴于各個(gè)主權(quán)國(guó)家的彼此合作，國(guó)際航空保安法的適用更是離不開(kāi)國(guó)家之間的合作。［13］空警執(zhí)法權(quán)力的代表著一國(guó)公權(quán)力的行使，其擁有本國(guó)法律規(guī)定的持有槍支器械的權(quán)力，部署在航班上的空警從一國(guó)飛往另一國(guó)的過(guò)程中就可能造成他國(guó)法律禁止這類人員的進(jìn)入。因此，在空警制度走向國(guó)際化之后還需要各國(guó)之間簽署有關(guān)空警的雙邊或多邊協(xié)議。澳大利亞在建立空警之初就開(kāi)始積極尋求與周邊國(guó)家達(dá)成有關(guān)空警的協(xié)定。2002 年12 月17 日澳大利亞政府代表和新加坡政府代表在巴厘島召開(kāi)地區(qū)性安保會(huì)議，兩國(guó)達(dá)成了在往返新澳的國(guó)際航班上增加空中警察的雙邊協(xié)定。［14］

我國(guó)空警制度的建設(shè)和完善還需要很長(zhǎng)的一段時(shí)期，在未來(lái)的發(fā)展過(guò)程中應(yīng)當(dāng)緊跟國(guó)際航空保安公約現(xiàn)代化的步伐，加強(qiáng)和完善相關(guān)的法律法規(guī)，同時(shí)應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒其他國(guó)家在空警制度建立過(guò)程中的成功經(jīng)驗(yàn)，有步驟地開(kāi)展與其他國(guó)家和地區(qū)之間合作，制定有關(guān)空警的雙邊協(xié)議或多邊協(xié)議，全方位、多層次地提升我國(guó)空警防范空中非法干擾行為的能力。

馬航失聯(lián)事件一方面揭示了地面安檢的疏漏與不足，另一方面也反映了馬來(lái)西亞當(dāng)局在空中安保系統(tǒng)中空警制度的空白與缺失。2014 年3 月10日，馬來(lái)西亞華總會(huì)長(zhǎng)方天興建議馬來(lái)西亞政府和民航局建立空中警察制度，以進(jìn)一步加大大馬客機(jī)的保衛(wèi)系統(tǒng)。［15］

空警制度作為一國(guó)航空安保體系的重要組成部分如今已成為多數(shù)民航大國(guó)保障民航安全的重要力量。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，民用航空作為一種交通方式正逐漸走向平民化、大眾化，未來(lái)將會(huì)有越來(lái)越多的人選擇飛機(jī)作為出行方式，這將對(duì)航空安保事業(yè)提出更大的挑戰(zhàn)，作為航空安保的重要組成部分，空中警察肩負(fù)的任務(wù)也越來(lái)越重。因此，未雨綢繆，我國(guó)應(yīng)當(dāng)緊跟國(guó)際步伐，以此次《東京公約》的修訂為契機(jī)，借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)和完善本國(guó)的空警立法，理順我國(guó)目前航空安保人員之間權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)狀，明確我國(guó)空警的法律地位。空警法律地位的確立有利于打擊非法干擾行為，抑制和預(yù)防航空犯罪，從而保障我國(guó)民航業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。空警制度的確立還有利于整個(gè)民航內(nèi)部體系的建設(shè)，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)民航大國(guó)到民航強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變做好制度保障。

［1］Katherine stein，“Search and Seizure at Cruising Altitude:an Analysis of the Reborn Federal Air Marshal and Fourth Amendment complications in the twenty—first century”，70 J.Air Law and Commerce.FaU，2005，675.

［2］美國(guó)空警是干啥的(答讀者問(wèn))［N］.環(huán)球時(shí)報(bào)，2005－12－16(9).

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［15］馬來(lái)西亞華總會(huì)長(zhǎng)建議政府設(shè)“空中警察”制度［EB/OL］.［2014－03－18］.http://news.sina.com.cn/c/2014－03－11/095529678869.shtml.