章元佳

2009年，奧巴馬首次當(dāng)選美國總統(tǒng)。在其上任后的第二天便簽署了一項(xiàng)嚴(yán)格限制游說行為的行政令，可惜收效甚微。四年之后，再次競選總統(tǒng)時(shí)他又一次提到要把游說集團(tuán)的影響從華盛頓的政策決策環(huán)節(jié)中剔除。

奧巴馬二次入主白宮后，開始著手限制政治說客的影響力，設(shè)法將眾多說客排除在政府機(jī)構(gòu)顧問團(tuán)外，目前華盛頓的1萬多名正式注冊的政治說客將面臨飯碗不保的窘境。而白宮和國會(huì)山中上演的各方權(quán)力爭斗中若是真少了那些政治說客的身影又會(huì)是怎樣的一番景象呢？

“第四權(quán)力中心”暗中發(fā)展

在華盛頓的市中心，位于白宮和國會(huì)山之間有一條享有盛名的“K街”。這條橫貫東西的大道兩側(cè)，密密麻麻聚集著多達(dá)上千家的公關(guān)公司、游說機(jī)構(gòu)和一些民間社團(tuán)和組織。雖然銘牌各異，稱謂不同，但透過那虛掩的門禁、遮陽的百葉窗，仿佛能看到三五成群的職業(yè)說客、公關(guān)專家們穿針引線地搭建著一條看不見的權(quán)力延伸線，對美國政治生活發(fā)揮著巨大影響力。由于“K街”游說集團(tuán)勢力龐大，因此被美國人戲稱為除了行政、立法和司法之外的“第四權(quán)力中心”。

最初，美國的“建國之父”們?yōu)榱藴p少金錢對于權(quán)力的侵蝕和影響，煞費(fèi)苦心地把美利堅(jiān)合眾國的首都選在了當(dāng)時(shí)遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)金融中心的一片沼澤地里。但是200多年過去，不僅華盛頓早已今非昔比，當(dāng)年那些只能站在走廊里苦苦等待的說客，如今已經(jīng)登堂入室，坐擁翻云覆雨的決策影響力。

在游說活動(dòng)中，職業(yè)說客們肩負(fù)著在立法和行政部門推進(jìn)客戶利益和權(quán)益的職責(zé)。為了使“下情上達(dá)”，游說機(jī)構(gòu)利用各種名目由頭，組織聽證會(huì)、發(fā)布會(huì)、研討會(huì)，以民意民情為籌碼，運(yùn)用一切可能的辦法來影響議員立法和行政部門的政策制定及執(zhí)行過程。每次當(dāng)美國的聯(lián)邦政府經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃剛一通過，財(cái)政部和議會(huì)參眾兩院的撥款委員會(huì)門前就立刻門庭若市，各路游說人馬你方唱罷我登場，找關(guān)系、卡位置、謀利益，都想從這幾千億的大蛋糕上分得一塊。

在過去的20多年中，隨著游說活動(dòng)專業(yè)化、職業(yè)化、信息化程度的不斷提高，這個(gè)行業(yè)也從之前半遮半掩、模模糊糊的灰色地帶，一躍成為公眾矚目、不容或缺的高級政府公關(guān)門類。特別是在小布什執(zhí)政的八年時(shí)間內(nèi)，因其一貫支持照顧大企業(yè)、大財(cái)團(tuán)的政策立場，加上其內(nèi)閣成員們深厚的商業(yè)企業(yè)背景，更為游說團(tuán)體們提供了一個(gè)大展身手的舞臺(tái)。

“旋轉(zhuǎn)門”養(yǎng)肥的千萬富翁

美國游說政治中一個(gè)無法割除的痼疾，就是所謂的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，即政府官員離任后進(jìn)入游說公司當(dāng)高薪職業(yè)說客，受人之委，回來游說以前的官方同事，為委托人圖利。媒體戲稱該現(xiàn)象為“政府辦公大樓和游說公司之間只隔著一扇旋轉(zhuǎn)門”。每一屆的政府更迭，特別是涉及黨派輪替的改選后，那些前朝的臣子剛剛走出國會(huì)大門，往往轉(zhuǎn)身就折進(jìn)了“K街”上各種游說機(jī)構(gòu)的小門。

一方面游說機(jī)構(gòu)需要大量通往政府的關(guān)系和橋梁，另一方面那些前政客能夠提供人脈和影響。雙方合作你情我愿、心照不宣，這種把游說機(jī)構(gòu)當(dāng)成“權(quán)力提款機(jī)”的情況，如今在華盛頓的政治博弈中屢見不鮮，游說行業(yè)也因此養(yǎng)肥了不少前政客的錢包。

據(jù)美國非政府研究機(jī)構(gòu)“公民分析組織”的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示，從1998年到2005年，在198名從美國聯(lián)邦眾議院離職的議員中，有43%成為了職業(yè)說客；至于那權(quán)力更大的參議院，在36個(gè)退休離職的參議員中，一半都成為了職業(yè)說客。像前眾議院撥款委員會(huì)的主席、前共和黨全國委員會(huì)的主席都是在離職后馬上注冊了自己的游說公司，轉(zhuǎn)身向原來的老同事或下屬作起了游說工作。

這些前政客都會(huì)巧妙地避免使用“說客”一詞，他們更喜歡用的名字是“政府關(guān)系”或“政府事務(wù)”。基于這樣的行業(yè)形勢，“美國游說人士聯(lián)盟”（The American League of Lobbyists）在去年11月正式改名為“政府關(guān)系專業(yè)人士協(xié)會(huì)”（The Association of Government Relations Professionals）。

此外，大批跨國大企業(yè)從事政府關(guān)系或公共關(guān)系的高級經(jīng)理人也加入到爭搶這肥差的隊(duì)伍中來。蘋果公司前負(fù)責(zé)全球政府事務(wù)的副總裁凱瑟琳·諾維利雖然不是注冊的說客，卻被人譽(yù)為是“IT界的頂級說客”，去年因成功幫助公司處理國會(huì)關(guān)于蘋果公司避稅戰(zhàn)略的問詢而賺得750萬美金。美國科學(xué)應(yīng)用國際公司負(fù)責(zé)政府事務(wù)的副總裁德博拉·李·詹姆斯雖然也不是注冊在案的職業(yè)說客，卻在2013年因各種游說活動(dòng)獲得近100萬美元的收益。

丑聞?lì)l出 政府難堪

黑色淺頂帽、深灰色風(fēng)衣、表情冷漠，像極了好萊塢電影中的黑幫大佬，2006年，當(dāng)美國最負(fù)盛名的“頂級政治說客”杰克·阿布拉莫夫出現(xiàn)在華盛頓地方法院門外時(shí)，他的這身打扮讓很多人印象深刻。就在這一天，曾經(jīng)呼風(fēng)喚雨的他承認(rèn)賄賂議員、欺詐和逃稅3項(xiàng)罪名，被判處有期徒刑6年。

阿布拉莫夫和其合伙人眾議院領(lǐng)袖湯姆·迪萊的前發(fā)言人邁克爾·斯坎倫，利用兩人與迪萊的特殊關(guān)系幫助自己的客戶印第安部落組織對華盛頓上層施加影響，以阻止競爭對手建造新賭場，威脅到他們一本萬利的賭博生意。為了疏通上下關(guān)系，阿博拉莫夫用數(shù)千萬美金的游說收入大肆賄賂國會(huì)議員、白宮主管和內(nèi)務(wù)部長等要員。案發(fā)后，一場更大的政治地震在華盛頓連番滾動(dòng)，包括迪萊在內(nèi)的數(shù)十名國會(huì)議員及助手或受壓辭職或鋃鐺入獄。在報(bào)道這一轟動(dòng)事件的封面文章中，《時(shí)代》周刊在阿布拉莫夫的特寫照片旁，加上了一個(gè)觸目驚心的大標(biāo)題——買下華盛頓的人。

阿布拉莫夫的賄賂行為正是通過金錢的利誘而對美國的立法和聯(lián)邦政策施加影響，這種現(xiàn)象在國會(huì)已經(jīng)蔚然成風(fēng)。為控制院外游說機(jī)構(gòu)對于政治決策的負(fù)面影響，美國的國會(huì)也曾通過一系列相關(guān)的法案，但收效甚微。比如1995年制定的《游說公開法案》（Lobbying Disclosure Act），就特別明確規(guī)定了“說客”的專業(yè)身份和活動(dòng)范疇，并明令禁止金錢利益等因素介入政治決策。按照規(guī)定，說客們不能通過豪華宴會(huì)、贈(zèng)送任何超過50美金的禮品或者安排特殊度假旅游服務(wù)等來賄賂收買政府官員，還規(guī)定只要說客的工作時(shí)間有20%以上用于某一客戶，游說公司就必須在國會(huì)登記說客和客戶的資料。

《游說公開法案》雖然試圖讓游說行為透明化，但在實(shí)際執(zhí)行中還是漏洞多多。國會(huì)不得已在2007年時(shí)推出一個(gè)補(bǔ)丁法案《正直領(lǐng)導(dǎo)和開放政府法案》（Honest Leadership and Open Government Act）。與以前相關(guān)法案多是原則性的規(guī)定不同，這個(gè)法案全是具體的細(xì)則規(guī)定，比如參議員和政府部長離職后兩年內(nèi)不得游說國會(huì)；禁止說客向國會(huì)議員贈(zèng)送違反政府官員操守法的禮物或旅游；說客在6個(gè)月內(nèi)向任何一個(gè)人提供的選舉捐款超過1萬5千美元，要向聯(lián)邦選舉委員會(huì)報(bào)告等，這一系列規(guī)定確實(shí)在一定程度上遏制了游說中的灰色地帶甚至違法犯罪行為。

不過專家稱游說行業(yè)其實(shí)并未消亡，只是轉(zhuǎn)到了更為隱蔽的地下而已。

對于奧巴馬來說，這些說客的工作對他施展抱負(fù)帶來了極大的阻礙。自上任伊始，奧巴馬就頒布了有史以來最為嚴(yán)厲的游說行業(yè)準(zhǔn)則，對那些曾在過去兩年從事游說行業(yè)現(xiàn)在轉(zhuǎn)行當(dāng)政府機(jī)構(gòu)高級雇員的人士，禁止其參與之前游說的政府議題。但是奧巴馬很快發(fā)現(xiàn)，自己的這一政策根本無法實(shí)施，因?yàn)檎畠?nèi)有50多名雇員，包括3名內(nèi)閣成員，都曾有過說客經(jīng)歷。

作為美國民主體制中的一道獨(dú)特的風(fēng)景線，利益集團(tuán)和院外游說活動(dòng)已經(jīng)成為美國政治必不可少的一個(gè)組成部分。怎樣讓游說產(chǎn)業(yè)健康地生存，這是K街的困境，也是奧巴馬的難題。