○朱 倩 周盟農(nóng)

（武漢理工大學管理學院 湖北 武漢 430070）

一、引言

從審計發(fā)展歷程來看，績效審計的理念已有70余年的歷史，且審計在20世紀90年代完成了以財務(wù)審計為中心向以績效審計為中心的轉(zhuǎn)變。我國社會主義審計制度建立于1983年，發(fā)展至今已有30年的歷史，績效審計理念是在21世紀初期提出的，相對發(fā)達國家來說起步較晚。我國全面推進績效審計則是在2008年，審計署在《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中指出：要全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。目前，我國績效審計的范圍主要包括財政資金績效審計、投資項目績效審計、金融機構(gòu)績效審計、企業(yè)績效審計、民生資金績效審計、政府外債績效審計，績效審計所涉及的領(lǐng)域和范圍不斷擴大，其重點是針對公共資金流出的使用進行相關(guān)審計。財政資金績效審計是績效審計的突破口，通過對財政資金進行審計，可以審查相關(guān)部門是否對財政資金進行了有效管理、資金使用是否得當，政府項目和政策是否實現(xiàn)了預(yù)期目標，滿足了社會需求。下面以武漢市2012年的財政資金審計報告為例，對其存在的問題作簡要分析，以期更好地加強財政資金管理，優(yōu)化資源配置，為深化政府公共財政資金績效審計，進一步提高我國地方財政資金績效管理水平提供參考，從而實現(xiàn)財政資金效益最大化。

二、武漢市財政資金績效審計現(xiàn)狀

審計署的五年發(fā)展規(guī)劃指出，2012年將全面推進績效審計，所有的項目都將納入審計范疇，基層政府也不例外，傳統(tǒng)的預(yù)決算收支審計已無法實現(xiàn)有效提高資金使用效率和改善財政目標，因而績效審計在全國如火如荼的展開。從武漢市審計局2012年的審計報告了解到，“三公”經(jīng)費和會議費審計方面，共審計了24個市直部門。報告顯示，2012年“三公”經(jīng)費和會議費支出總體控制較好，24個市直部門“三公”經(jīng)費實際支出5216.08萬元，比預(yù)算控制數(shù)減少34.28萬元；會議費實際支出3506.12萬元，比2011年減少22.5萬元。中央“八項規(guī)定”出臺后，“三公”經(jīng)費支出繼續(xù)呈總體下降趨勢。2013年1—6月份，24個市直部門“三公”經(jīng)費實際支出1854.37萬元，同比下降9.2%?？傮w而言，財政預(yù)算執(zhí)行和財政收支情況是較好的，像“三公”經(jīng)費和會議費的比例在逐步下降，財政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，政府的公共職能得到體現(xiàn)，提高了民生和公共支出保障能力，這些都是值得肯定的。不過，在取得成績的背后還存在著諸多問題，2012年，武漢市的審計機關(guān)已向有關(guān)部門移送經(jīng)濟案件線索14起，主要涉及涉嫌貪污財政專項資金、使用虛假發(fā)票偷稅、濫用職權(quán)、違規(guī)招投標等問題。這些都是財政資金管理不善造成的效益差，決策失誤造成嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失，所以在對政府財政資金績效審計中，財政支出是否有利于環(huán)境的保護和改善，財政資源分配不合理造成的社會不公平等問題也進入重點考慮范疇。下面對武漢市財政資金使用情況做簡要分析。

1、部分項目配套資金不到位

從資源環(huán)境審計結(jié)果得知，2011—2012年，武漢市環(huán)保局共收到中央、省、市各類環(huán)保專項資金4.63億元，截至2012年底，已撥付使用3.91億元，重點實施節(jié)能減排、PM 2.5環(huán)境空氣質(zhì)量標準監(jiān)測等58項環(huán)保項目。審計發(fā)現(xiàn)，中心城市空氣質(zhì)量專項、PM 2.5環(huán)境空氣質(zhì)量標準監(jiān)測等項目，因未完成政府采購程序或上級資金未到位等原因，造成當年執(zhí)行率偏低，全年共安排環(huán)保專項資金2580.2萬元，實際執(zhí)行654.15萬元，執(zhí)行率僅有25%。由于資金的不到位，造成有些項目無法實施，或是形成半拉子工程，嚴重影響了資金的使用效率和效益。

2、部分財政資金閑置存在管理漏洞

從2012年的財政專項資金審計報告得知，公共財政預(yù)算管理中有7項共3.7億元財政專項資金閑置一年，可見在資金余缺方面沒有達到優(yōu)化配置；另外，因項目安排控制不嚴，部分項目違規(guī)獲取財政資金。如武漢某公司的同一個項目，向市商務(wù)局申報獲專項資金50萬元，又向市經(jīng)信委申報獲取專項資金18萬元。新洲區(qū)外派勞務(wù)服務(wù)中心弄虛作假，套取“走出去”補助資金35萬元用于人員經(jīng)費等支出。這些重申報資助、輕項目實施的行為使得資金預(yù)算流于形式，與實際支出明細脫節(jié)，應(yīng)加強日常監(jiān)督與跟蹤管理。

3、部分單位違紀違規(guī)現(xiàn)象嚴重

由于管理缺乏制約機制，個別國家機關(guān)工作人員利用職務(wù)之便貪污國家專項資金。2012年之前，市科技局管理的部分項目，從申報、組織評審、項目后期管理到驗收，由同一處室組織完成，缺乏內(nèi)部控制和制約機制，2010年有34個項目無相關(guān)申報、評審程序，共安排項目資金498萬元。某正處級干部借用親屬名義設(shè)立公司，將各級財政科技研發(fā)資金460.1萬元安排給該公司，貪污國家專項資金。某擔保單位違規(guī)向天興洲大橋工程項目（公路部分）建設(shè)單位收取貸款擔保費，造成工程成本增加8400萬元。

4、個別項目招投標過程不規(guī)范

在對部分政府重點投資項目的審計中發(fā)現(xiàn)，5個項目未按規(guī)定進行公開招標或招投標程序不規(guī)范，涉及3879.57萬元；3個項目存在涉嫌轉(zhuǎn)包和串標等行為，涉及5786.3萬元。這些違章行為嚴重影響了財政資金的公平合理的使用。

三、財政資金績效審計的重點

由于審計目標的多樣性，不同的項目其審計重點也會有所變化，所以在大多財政資金績效審計中都會傾向于以下三個重點，而這些重點作為財政資金績效審計體系的重要組成部分和評判標準，為績效審計指明了方向，提高了績效審計工作的效率。

1、經(jīng)濟效益方面

經(jīng)濟效益主要是關(guān)注投入和成本之間的比例關(guān)系，強調(diào)的是資金的節(jié)約程度，因此，對政府的財政資金的經(jīng)濟效益進行審計就得在保證適當質(zhì)量的前提下，評價資源的占用和耗費是否節(jié)約和經(jīng)濟。在這里，經(jīng)濟效益審計可籠統(tǒng)地概括為效率和效果審計，它們之間有著層層遞進的關(guān)系?？赏ㄟ^審查本市財政資金收支規(guī)模、收支結(jié)構(gòu)、財政資金籌集成本、支出定額標準等信息，揭示財政資金在收支過程中是否符合國家的方針政策、是否遵循成本效益原則籌集與分配財政資金，是否存在因決策失誤導(dǎo)致浪費的問題，以達到促使財政資金充分發(fā)揮效益的前提下節(jié)約使用資金的目的，審查政府財政資金在部分環(huán)保、項目投資等方面能否發(fā)揮出其應(yīng)有的經(jīng)濟效益。

2、公平性方面

公平性是指財政資源收入分配過程要體現(xiàn)平等性，要求兼顧各階層、各領(lǐng)域，同時在提供公共服務(wù)、產(chǎn)出和結(jié)果分配過程中體現(xiàn)平等。因此，對財政資金的公平性審計主要是審查財政資金的應(yīng)用是否體現(xiàn)了公平原則，確認接受對象是否受到公平待遇，需要照顧的弱勢群體是否得到更多的照顧。在武漢對于公共文體場館進行審計的過程中發(fā)現(xiàn)，11家公益性場館中僅有4家在財政年度預(yù)算中安排了場館維修專項資金，占總數(shù)的36%，大多數(shù)都是以不定期、不定額的形式申報，程序也較為繁雜。由于專項維護資金的缺乏使得“重建設(shè)、輕維護”現(xiàn)象在公共文體場館中普遍存在，不利于文化事業(yè)的長期發(fā)展。所以，僅就在公共服務(wù)方面，武漢財政資金的收入分配還應(yīng)更合理化，以不斷促進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。再如武漢青山區(qū)對城市基本公共衛(wèi)生服務(wù)進行全面審計中發(fā)現(xiàn)，2011年10月，湖北省衛(wèi)生廳、財政廳聯(lián)合頒布了《省級標準》，其中的補助單價制定偏低，影響了資金分配和基層醫(yī)療機構(gòu)的積極性，同時，現(xiàn)行《省級考核辦法》細致具體，但實際執(zhí)行難度很大，專項資金難按工作量分配到位，有失公正和公平。

3、環(huán)境效益方面

環(huán)境效益主要體現(xiàn)在政府部門對自然資源的有效利用和對生態(tài)環(huán)境的有效維護，主要關(guān)注的是環(huán)境污染和環(huán)境保護問題。財政資金的投入是否促進了環(huán)境和生態(tài)的改善，揭示了財政資金是否履行了公共服務(wù)的職責，達到促進建設(shè)節(jié)約型社會和生態(tài)文明社會的目標。2009年，武漢審計局對農(nóng)村沼氣能源項目展開專項審計，通過“一池三改”標準的實施，形成了多種能源生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，提高了農(nóng)業(yè)廢棄物的資源再利用率，較好地發(fā)揮了改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的作用，這項舉措產(chǎn)生了極大的環(huán)境效益。

四、財政資金績效審計執(zhí)行的建議

1、加強審前調(diào)查，克服審計中的盲目性

由于被審計單位的背景、工作的目標、實現(xiàn)其目標方法的不同，其所使用的資源的性質(zhì)及特征、為實現(xiàn)目標而使用的程序、相關(guān)內(nèi)部控制制度及執(zhí)行情況等信息也存在著異質(zhì)性，因而，審計人員在對被審計項目調(diào)查時，應(yīng)對被審計單位及其活動的情況進行充分了解，特別是對績效有重大影響的有關(guān)風險的因素進行有效的職業(yè)評估，使得在制定審計實施方案時能夠正確地確定審計重點和審計范圍，確保在審計實施時避免出現(xiàn)盲目性。

2、緊扣審計目標，擴大審計范圍

大多單位在財政資金績效審計時，主要看資金支出數(shù)，累加后與上級下達計劃指標進行對比，看資金是否全部支出，并依據(jù)財務(wù)資料查看是否有被擠占、挪用的現(xiàn)象，進而忽略了該項資金的使用經(jīng)濟效益。由此，在執(zhí)行績效審計的過程中，不僅要關(guān)注資金，還應(yīng)緊扣審計目標的效益性、公平性、效果性，更多地關(guān)注政策執(zhí)行情況及效果的評價，重視深層次的管理體制機制問題，并將其提高到社會效益的更高層次上來。

3、加強審計人員與各部門的信息交流，突顯審計建議價值

由于績效審計中存在取證難的問題，因而應(yīng)完善相應(yīng)機制，提高審計機關(guān)的法律威望。審計人員應(yīng)加強與各部門的交流，尋求上級審計機關(guān)的幫助，借助政府和內(nèi)部審計人員的力量獲得真實可靠信息。對于發(fā)現(xiàn)的問題要有明確的認識，區(qū)分問題的性質(zhì)，分析問題的根源，針對問題，提出解決的措施或建議，體現(xiàn)績效審計報告的價值所在，發(fā)揮績效評價的建設(shè)性作用。

五、結(jié)束語

績效審計的全面推行勢不可擋，財政資金作為其重要的組成部分應(yīng)得到足夠的重視，加快對財政資金績效評價的理論與實務(wù)的研究，是目前亟待解決的問題。雖然我國的績效審計還存在諸多不足，但其中既有機遇也有挑戰(zhàn)，可提升的空間還很大。相信隨著經(jīng)濟體制的改革和深化，政府體制的不斷完善，法律制度的不斷健全，社會誠信機制的不斷深入，財政資金績效審計將會越來越成熟，從而促進建立服務(wù)型政府，發(fā)揮政府職能，提升政府管理績效。

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[5]武漢市青山區(qū)審計局：城市基本公共衛(wèi)生服務(wù)存在的問題及對策[Z]．2013.