●周亮

基于政府管理視角下我國大學科技園的可持續(xù)發(fā)展策略*

●周亮

在大學科技園建設與發(fā)展過程中，政府為其提供的資金支持與政策保障，是實現(xiàn)大學科技園健康發(fā)展的有力保障。然而，我國大學科技園在發(fā)展過程中所面臨的政府管理下大學科技園發(fā)展存在結構性風險、缺乏合理的資本運營機制、政府主導的非市場管理模式以及政府缺乏科技成果轉(zhuǎn)化政策等諸多體制機制問題，已成為影響其核心競爭力提升和可持續(xù)發(fā)展的重大阻礙因素。在新形勢下，政府要進一步轉(zhuǎn)變職能，通過實現(xiàn)政府與大學科技園的角色平衡、發(fā)揮政府職能優(yōu)勢引導大學科技園良性發(fā)展、建立健全政府合理的評估評價體系等發(fā)展策略，切實推進我國大學科技園的可持續(xù)發(fā)展。

政府管理；大學科技園；可持續(xù)發(fā)展策略

世界性大學科技園產(chǎn)生于20世紀50年代的斯坦福大學，是以研究型大學或大學群為依托，利用大學的人才、技術、信息、實驗設備、文化氛圍等綜合資源優(yōu)勢，通過包括風險投資在內(nèi)的多元化投資渠道，在政府政策引導和支持下，在大學附近區(qū)域建立的從事技術創(chuàng)新和企業(yè)孵化活動的高科技園。大學科技園有利于促進高等學校豐富的智力資源與其他社會資源的優(yōu)化組合，是推動高新技術成果轉(zhuǎn)化的有效途徑，[1]對提高社會技術創(chuàng)新能力、促進經(jīng)濟的跨越式發(fā)展、提高國際競爭力具有重要的戰(zhàn)略意義。我國從20世紀80年代中期開始，借鑒美國硅谷等大學科技園的經(jīng)驗，探索了一條具有中國特色的大學科技園發(fā)展之路。這條道路主要是“由政府出面聯(lián)合當?shù)馗咝＿M行科技園的組織、管理工作并進行相應政策及服務體系的完善，然后充分發(fā)揮當?shù)鼗蛲鈦砑夹g與資金優(yōu)勢以促進當?shù)貎?yōu)勢資源整合，達到促進經(jīng)濟發(fā)展的目的。”[2]從目前發(fā)展情況看，大學科技園在國家和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中起到了一定的積極作用，為推動大學科技成果的轉(zhuǎn)化及地方高新技術產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了技術支持，是高新技術企業(yè)孵化、技術創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)和創(chuàng)意文化發(fā)展的重要基地。但不管我國大學科技園如何發(fā)展，其重要作用都有賴于“政府通過具有強制力的職能部門、有機的政策體系、法律體系以及對創(chuàng)新資源調(diào)配的直接介入來提供保障和予以實現(xiàn)?！盵3]這既是大學科技園發(fā)展的政治優(yōu)勢，也是發(fā)展的政治束縛。我國科技部、教育部、財政部等政府部門對大學科技園的發(fā)展早就有了相關規(guī)定，先后頒布了《國家大學科技園管理試行辦法》（2000）、《關于進一步推進國家大學科技園建設與發(fā)展的意見》（2004）、《國家大學科技園“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》（2006）、《關于國家大學科技園有關稅收政策問題的通知》（2007）、《國家大學科技園認定和管理辦法》（2010）、《國家大學科技園評價指導意見》（2010）、《組織開展國家大學科技園評價工作》（2011）等規(guī)章制度，明確了大學科技園建設的指導思想、發(fā)展目標、重點任務和推動科技園建設和發(fā)展的相關措施，為大學科技園可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的制度保障。

一、我國大學科技園可持續(xù)發(fā)展中的政府管理問

題

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和全球經(jīng)濟一體化競爭的加劇，特別是文化大繁榮大發(fā)展戰(zhàn)略的提出，我國大學科技園發(fā)展過程中所面臨的諸多體制機制問題，已成為影響其核心競爭力提升和可持續(xù)發(fā)展的重大阻礙因素。

（一）政府管理下大學科技園發(fā)展存在結構性風險

“當代社會的所有弊端都是由于國家干預過多引起，政府權力的膨脹妨害了資本主義市場的發(fā)展，自由才是社會的終極理想?！盵4]這種新自由主義思想同樣影響了我國大學科技園的發(fā)展。政府與大學的利益博弈是大學科技園存在結構性風險的前提。我國大學科技園是特定條件下計劃經(jīng)濟的政府管理產(chǎn)物，依靠“政府支持、依托大學、市場機制、企業(yè)運作”原則來組織運行，而政府支持是大學科技園發(fā)展的關鍵力量。這種機制下導致很多大學科技園缺乏產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略長遠規(guī)劃，更多的是在政府號召或鼓動下，通過追求國民生產(chǎn)總值等數(shù)量指標獲取政府的某些優(yōu)惠政策，以提高大學在激烈的教育市場競爭中的影響力而已，因此所制造的大學科技園普遍缺乏創(chuàng)新產(chǎn)品、孵化企業(yè)的再生產(chǎn)能力。而政策的不完善和功利性的生產(chǎn)目的，使得一些地方政府管理部門對大學科技園的性質(zhì)及其在國家創(chuàng)新體系中的地位和作用認識不清，造成政府自我角色定位不準，或管理越位、干預過分，或管理不到位、支持不足等，[5]致使大學科技園在按照市場放任規(guī)則運行還是按照指令性計劃管理園區(qū)的矛盾中不停地變換著自己的角色，不停地改變著園區(qū)的功能定位和發(fā)展方向。不管大學科技園構建的形式怎樣更改，最終都脫離不了政府的參與管理與大力支持。何況有些大學本身就將爭取大學科技園立項作為提升學校品位和撈取政府政策支持的手段，而沒有顧及到大學自身的實力與辦學定位。這種不顧客觀實在的虛擬擴張極易形成一個區(qū)域內(nèi)多所大學競相攀比的不良發(fā)展趨勢，對于大學的競爭力提升是極其不利的。實際上，我國就存在著在同一個區(qū)域內(nèi)建立多個大學科技園的現(xiàn)象。很多大學科技園在創(chuàng)立初期，完全依賴于政府的政策支持，這造成了政府在大學科技園多邊關系中的強勢地位，難以與大學形成平等的多方合作與資源共享機制，無形中增加了大學科技園發(fā)展的結構性風險。

（二）政府缺乏合理的資本運營機制限制了大學科技園發(fā)展質(zhì)量

馬丁·特羅指出：“高等教育系統(tǒng)越龐大，與政府的關系就越重要，在大多數(shù)歐洲國家中情況就是如此。它們的中央政府和地方政府幾乎是高等教育唯一的資金來源。”[6]與國外一樣，我國高等教育的資金來源也基本是依靠政府撥款。因此，作為大學孕育出來的大學科技園，其創(chuàng)辦初期的資金主要也是依靠政府支持。誰擁有經(jīng)濟，誰就擁有了管理的主導權。政府經(jīng)費是大學科技園建設與發(fā)展的主要來源。而政府制定的政策使大學與大學科技園處于欲合還分的兩難選擇困境中，迫使大學難以真正參與園區(qū)的融資活動。而國家政策雖然一直有著支持民間資本進入大學科技園的沖動卻缺乏實際的政策運營模式，從而使有著投資實力的社會資本由于缺乏合法注入渠道和投資理想效益保障，不愿參與大學科技園的管理與決策，造成了大學科技園資金短缺的現(xiàn)實困難。再加上政府本身不適當?shù)膶娴亩唐谧分穑粌H分散了國家有限的支持力量，而且刺激了低水平重復建設，造成了資源的極大浪費。這從目前我國沒有頂級的大學科技園就可以看出一二。雖然國家設立過大學科技園發(fā)展專項經(jīng)費，但這筆經(jīng)費對于大學科技園整體發(fā)展而言，依然是杯水車薪，難以滿足大學科技園的可持續(xù)發(fā)展需要。發(fā)展高科技不僅需要走兩型社會之路，更需要“作為金融資本和高技術有機結合的橋梁，對解決我國向技術產(chǎn)業(yè)化過程中資金嚴重短缺的‘瓶頸’問題，調(diào)整科技投資結構、引導科技研究的商品化具有十分重要的意義”[7]的風險投資的大力支持，但大學科技園缺乏合理的風險投資進入與退出機制，制約了大學科技園的發(fā)展規(guī)模與發(fā)展質(zhì)量。

（三）政府主導的非市場管理模式導致了大學科技園發(fā)展的矛盾運動

“大學科技園的創(chuàng)新能力和創(chuàng)新效率不僅取決于各個創(chuàng)新行為主體各自的高效率運轉(zhuǎn)，更取決于各個行為主體間的相互聯(lián)系和合作，以及由此產(chǎn)生的創(chuàng)造性協(xié)同作用?！盵8]然而，我國大學科技園雖然已經(jīng)建立和發(fā)展了三十年，并逐步形成了中國特色的管理模式，但政府主導、大學主辦的事業(yè)性質(zhì)的非市場經(jīng)濟管理模式和運營方式依然沒有改變，經(jīng)營權和所有權沒有實現(xiàn)有效剝離依然是大學科技園發(fā)展的體制障礙，這與現(xiàn)代市場經(jīng)濟追逐自由市場的發(fā)展趨勢是背道而馳的。一方面，政府不停地要求大學科技園獨立于大學，作為單獨的市場主體，積極參與市場化運作和市場競爭。另一方面，政府又沒有制定適合大學科技園市場化的政策與法律，造成大學科技園難以迎合市場，導致缺乏市場競爭力。事實上，我國各級政府都在以不同方式不同程度地參與大學科技園的建設、運行和管理，但卻并沒有為大學科技園的可持續(xù)發(fā)展構建良好的制度環(huán)境，從而影響著大學科技園的發(fā)展路徑和成長空間。更為嚴重的是，政府對建立大學科技園的短期化、功利化要求已經(jīng)超過了大學科技園的發(fā)展承受能力，大學科技園在發(fā)展中本身沒有力量化解政府要求的極端超前性與大學科技園社會行為的極端短期性之間的尖銳矛盾，導致了大學科技園發(fā)展的矛盾運動。因此，按照目前大學行政管理的方式進行管理和建設，易引發(fā)決策群體與運行群體在認識上發(fā)生矛盾，致使大學科技園決策和運行效率低下。[9]

（四）政府缺乏科技成果轉(zhuǎn)化政策造成了大學科技園發(fā)展動力不足

從理論上來說，大學作為國家創(chuàng)新體系的重要組成部分，是國家科技創(chuàng)新主力軍和科研開發(fā)生力軍，也是支持大學科技園技術創(chuàng)新的重要保障。一般來說，因為大學科技園是依托大學而建，大學作為科技園的當然母體，理應成為科技園技術支撐的主要力量。但從目前的實際情況來看，大學科技經(jīng)費不足、科技隊伍缺乏有效的凝聚機制、資源共享難、重大成果產(chǎn)生難、轉(zhuǎn)化難等問題的存在嚴重影響到大學與科技園之間的共存關系。據(jù)統(tǒng)計，我國科技成果轉(zhuǎn)化率僅為20%左右，遠低于日本、美國的65%。國家要求大學科技園作為單獨法人運營的模式難以吸引大學加大對科技園科研經(jīng)費投入，出臺成果轉(zhuǎn)化機制和激勵機制。社會對大學科研評價和大學對于教師科研成果的評價體系基本上局限于大學內(nèi)部，這種模式不利于大學科技成果轉(zhuǎn)化，科技研究與市場需求脫節(jié)，科技優(yōu)勢沒有完全轉(zhuǎn)化為市場優(yōu)勢，成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化中間環(huán)節(jié)不暢，大學科技園的科技產(chǎn)業(yè)與其經(jīng)濟效益和前期投入不對稱。這些問題的存在導致了大學科技園發(fā)展的動力不足。

二、我國政府管理下大學科技園可持續(xù)發(fā)展的應對策略

政府管理是大學科技園不可避免的現(xiàn)實問題，但并非是一個不可協(xié)調(diào)的問題?！芭袛嘁粋€地方政府是否具有重要性的一個關鍵因素就是，看這個政府能否通過減少企業(yè)在基礎設施建設、許可證審批、計劃和完成驗收等過程上的時間，為企業(yè)的競爭優(yōu)勢做貢獻。”[10]而“決定一個地區(qū)高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況的主要因素，不在于新技術發(fā)展的多少，而在于它的制度安排、社會環(huán)境和文化氛圍?！盵11]政府提供政策支持是政府管理大學科技園的主要體現(xiàn)。我國科技部和教育部曾在《關于進一步推進國家大學科技園建設與發(fā)展的意見》（2004）中明確鼓勵各級地方政府將大學科技園納入當?shù)亟?jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》也要求高校牢固樹立社會服務意識，全面推進產(chǎn)學研結合，加快科技成果轉(zhuǎn)化。這為大學科技園營造一個良好的發(fā)展環(huán)境創(chuàng)造了較好的社會和法律氛圍。

（一）實現(xiàn)政府與大學科技園的角色平衡

大學科技園作為國家創(chuàng)新體系的重要組成部分和自主創(chuàng)新的重要基地，已成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和行業(yè)技術進步及高新區(qū)二次創(chuàng)業(yè)的主要創(chuàng)新源泉。然而，政府出臺的相關法律文件和政策規(guī)定，對于大學科技園和主體地位并不明確，甚至在很多文件中將大學科技園當成了政府發(fā)展地方經(jīng)濟的附屬工業(yè)園，強行移植政府的意志，從而阻礙了大學科技園在法律關系中爭取主導權，甚至淪為政治需要的產(chǎn)物。事實上，建立大學科技園正是為了健全技術創(chuàng)新系統(tǒng)和知識傳播系統(tǒng)，促進知識、技術、信息、人才的快速流動，提高國家創(chuàng)新系統(tǒng)的整體運行效率。[12]政府僅僅是國家和大學科技園的連接橋梁和紐帶，并不是不要參與大學科技園的管理，而是在兩者之間形成一種必要的張力，達到一種動態(tài)的有效平衡。政府宜對大學科技園采取到位而不越位的管理模式，將管理和控制建立在合理合法的基礎，通過政策制定，明確大學科技園的主體地位，進一步加強對大學科技園發(fā)展的政策引導和服務提供，切實理順內(nèi)外管理關系，留給大學科技園發(fā)展的自由空間，才能實現(xiàn)大學科技園的高效運行。

（二）發(fā)揮政府職能優(yōu)勢引導大學科技園良性發(fā)展

將大學科技園打造成地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量，就必須保證大學科技園處于良好的市場氛圍中，就必須發(fā)揮各級政府在“金融、稅收、外貿(mào)、關稅、人才等方面制定并落實系列相關優(yōu)惠政策，在大學科技園區(qū)內(nèi)構造明顯優(yōu)于園區(qū)外的政策平臺，”[13]以良好的制度環(huán)境促進大學科技園的可持續(xù)發(fā)展。同時，政府要充分發(fā)揮促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政策導向者和引領者作用，“為創(chuàng)新的產(chǎn)生，政府扮演著一個互動流程（跨政府、公司和大學）的闡述者和推動者的角色。”[14]政府要積極轉(zhuǎn)變職能，改變統(tǒng)治模式下無所不包的強制性、壟斷性管理者身份，實現(xiàn)在大學科技園建設與發(fā)展中以服務治理為特征的有限政府時代轉(zhuǎn)變，重構政府、大學、大學科技園的三方角色，積極參與園區(qū)建設、發(fā)展政策與法律的制定，為規(guī)范大學科技園發(fā)展提供制度保障。政府要為大學參與園區(qū)建設提供人才、技術、實驗條件、圖書資料等資源，促進大學文化與園區(qū)文化、企業(yè)文化的融合，實現(xiàn)兩者資源共享，從而推動區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、科技成果轉(zhuǎn)化、高新技術產(chǎn)業(yè)化等，切實為大學科技園發(fā)展保駕護航。更重要的是，政府要通過政策制定為大學科技園發(fā)展提供政策保障和經(jīng)濟支持。大學科技園是以高新技術為發(fā)展背景的園區(qū)工業(yè)，是一項高投入、高風險產(chǎn)業(yè)，需要政府的政策支撐。政府要加快完善科技投入政策，建立科技園發(fā)展專項基金制度，拓寬園區(qū)企業(yè)的投入渠道，為大學科技園的科技成果轉(zhuǎn)化和高技術企業(yè)提供低息甚至免息貸款，解決入園企業(yè)的資金困難。要修訂《關于國家大學科技園有關稅收政策問題的通知》[財稅（2007）120號]中有關大學科技園的稅收減免和優(yōu)惠政策，實行積極的稅收減免政策。要完善社會投融資政策，強化政府在高新技術產(chǎn)業(yè)投融資的作用，推動社會資本進入園區(qū)建設與發(fā)展，從根本上解決園區(qū)企業(yè)資金結構不合理的矛盾。要完善風險投資市場建設，積極探索科技與市場、科技與金融有效結合的機制，打造有利于風險投資與大學科技園結合的市場經(jīng)濟環(huán)境。要制定園區(qū)企業(yè)合理的企業(yè)準入及退出政策，規(guī)范園區(qū)內(nèi)的經(jīng)營主體行為。制定和完善規(guī)范園區(qū)秩序的管理辦法和切合實際的土地使用政策、房地產(chǎn)租賃政策，為園區(qū)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

（三）建立健全政府合理的評估評價體系

大學科技園是知識產(chǎn)權集中的區(qū)域，是一個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的試驗田。實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化是大學科技園的重要功能和建立大學科技園的重要目標。但強大的政府管理功能使我國大學科技園成為了政府發(fā)展經(jīng)濟的重要陣地，政府和大學事實上擔當起了大學科技園的創(chuàng)立者和主要股東的角色，追求自身經(jīng)濟利益最大化成為政府和大學投資科技園的主要目標。因此，在新的形勢下，政府必須主動轉(zhuǎn)變角色，從大學科技園的管理者角色中解脫出來，以政策制定對大學科技園發(fā)展進行合理評價和評估。這必然要求各級政府深入研究大學科技園科技成果評價與保護的政策與法律，加強對知識產(chǎn)權保護的理論研究和實踐探究，加快和提高構建我國大學科技園政策與法律的進程與水平，實現(xiàn)對科技成果評價的正當性、合理性。中南大學“把技術類無形資產(chǎn)入股時作價總額70%的股份給予對無形資產(chǎn)的直接貢獻者；結余橫向科研經(jīng)費入股科技型公司時課題組成員持股70%”[15]的“兩個70%”對于政府出臺合理的大學科技園發(fā)展評估評價體系有著重要的借鑒作用。同時，政府要為大學科技園發(fā)展提供相關的風險理論評估，以提高大學科技園應對市場風險的能力。大學科技園畢竟與其他工業(yè)園不一樣，其生產(chǎn)、創(chuàng)造高科技成果才是大學科技園的本來目標。大學科技園在吸引投資方面存在著很多不足和短板，這對于大學科技園發(fā)展有著嚴重的制約作用。加強風險投資基金介入大學科研成果的轉(zhuǎn)化，不僅有利彌補大學科技園發(fā)展資金不足的問題，而且有利于政府從直接管理中脫身，有利于政府對大學科技園實現(xiàn)真正意義上的指導。這就要求進一步完善科研成果的評估流程，完善成果評估機制，推進成果的市場化運作，加強科研機構與企業(yè)的溝通，實現(xiàn)科研機構的科研與企業(yè)實際需要的雙向滿足。

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（責任編輯：馮永剛）

湖南省軟科學研究計劃立項項目“大學科技園發(fā)展的政策與法律保護研究——以岳麓山國家大學科技園為例”（項目編號：2011ZK3173）的研究成果之一。

周亮/湘潭大學法學院副教授，博士生，研究方向為憲法學、行政法學