張英菊

(中共大連市委黨校 應(yīng)急管理教研部,遼寧 大連 116000)

大連市應(yīng)急管理體系建設(shè)的現(xiàn)狀及對(duì)策研究

張英菊

(中共大連市委黨校 應(yīng)急管理教研部,遼寧 大連 116000)

自2016年大連市成立應(yīng)急委及大連市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理辦公室成立以來，大連市應(yīng)急體系從無到有，在一些影響較大的突發(fā)事件中經(jīng)受住了考驗(yàn)。但仍有不完善之處。應(yīng)完善大連市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的修訂，提高突發(fā)事件媒體傳播和輿論引導(dǎo)能力，探索應(yīng)急管理文化體系建設(shè)。

應(yīng)急管理體系；突發(fā)事件； “一案三制”

伴隨著大連市 “三個(gè)中心、一個(gè)聚集區(qū)”和“全域城市化”建設(shè)的順利推進(jìn)，大連市已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面快速發(fā)展的重要時(shí)期。經(jīng)濟(jì)越是快速發(fā)展，各種矛盾和突發(fā)事件也越容易集中爆發(fā)。應(yīng)急管理的嚴(yán)峻形勢(shì)對(duì)大連市政府的應(yīng)急管理能力提出了新的挑戰(zhàn)。為了有效應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造和諧、穩(wěn)定的大環(huán)境，大連市政府必須加強(qiáng)和完善應(yīng)急管理體系建設(shè)，不斷提高政府應(yīng)急管理能力。

一、大連市應(yīng)急管理體系建設(shè)現(xiàn)狀

自2006年成立大連市應(yīng)急委及大連市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理辦公室成立以來，大連市應(yīng)急管理體系從無到有，并且在近年來大連市相繼發(fā)生的一些影響較大的突發(fā)事件，如 “3·4”風(fēng)暴潮、中石油大連石化 “7·16”輸油管爆炸、 “7·18”南山隧道塌方事件中經(jīng)受住了考驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)說應(yīng)急管理體系在這些事件的成功處置中發(fā)揮了重要作用。但是，不可否認(rèn)，大連市現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系仍然存在著許多不完善的地方，主要表現(xiàn)在：

1.政府風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)不足，預(yù)警預(yù)測(cè)機(jī)制不夠健全

當(dāng)前，在突發(fā)事件來臨之前，市政府還缺乏對(duì)危機(jī)的敏銳性，缺乏風(fēng)險(xiǎn)防控的意識(shí)和必要的技術(shù)手段，對(duì)區(qū)域內(nèi)可能發(fā)生的突發(fā)事件沒有做到有效地預(yù)警、預(yù)測(cè)從而使得潛在的風(fēng)險(xiǎn)沒有被有效控制而是轉(zhuǎn)化為了突發(fā)事件，不僅造成經(jīng)濟(jì)損失，而且造成惡劣的社會(huì)影響，例如2010年的 “莊河跪訪事件”，及2011年由PX引發(fā)的 “8·14”市民散步事件都是這樣的例子。

2.應(yīng)急預(yù)案實(shí)用性、科學(xué)性、可操作性差

目前，大連市建立了以總體預(yù)案為核心，以專項(xiàng)、保障和部門預(yù)案及區(qū)市縣總體預(yù)案為依托，以企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案和街道 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū) （村）應(yīng)急預(yù)案為基礎(chǔ)，以及大型活動(dòng)等預(yù)案相互配套“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系。但是，在實(shí)際應(yīng)用過程中還存在著預(yù)案應(yīng)急資源不配套、不演練等形式主義問題，使得應(yīng)急預(yù)案在實(shí)際的突發(fā)事件應(yīng)急處理中缺乏科學(xué)性和可操作性。例如，發(fā)生了 “7·16”輸油管爆炸事故的中石油大連石化公司，事前已經(jīng)制訂了油罐著火、爆炸等相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案中說明，一旦發(fā)生著火等事故，罐區(qū)會(huì)自動(dòng)啟動(dòng)噴淋裝置。然而實(shí)際的情況是爆炸發(fā)生后罐區(qū)的配電室被毀，全場(chǎng)斷電，根本無法啟動(dòng)自動(dòng)噴淋，而且對(duì)手動(dòng)關(guān)閥程序沒有進(jìn)行過演練，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)工人根本不熟悉手動(dòng)關(guān)閘的程序，浪費(fèi)了寶貴的救援時(shí)間。

3.社會(huì)資源整合能力低下，應(yīng)急管理工作未有效形成合力

在當(dāng)前的應(yīng)急處置中，大連市主要還是依靠行政手段和政治動(dòng)員，社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)沒有得到有效發(fā)揮。首先，大連市應(yīng)急專家?guī)觳煌暾?。目前，大連市只有安監(jiān)局、環(huán)保局等少數(shù)幾個(gè)部門建立了專家組，專家總量不足，而且結(jié)構(gòu)比例失調(diào)，沒有按照當(dāng)?shù)夭煌N類突發(fā)事件的發(fā)生概率建立結(jié)構(gòu)合理的專家?guī)?。其次，企業(yè)在應(yīng)急管理中發(fā)揮專業(yè)救援的作用和積極性明顯不足。最后，缺乏規(guī)范的志愿者隊(duì)伍。大連市應(yīng)急工作志愿者在數(shù)量上不足，廣大居民志愿服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，也缺乏常態(tài)化、正規(guī)的專業(yè)培訓(xùn)。

4.城市主流媒體在危機(jī)傳播立場(chǎng)上存在的問題

當(dāng)前，包括大連在內(nèi)的我國(guó)很多地方媒體在突發(fā)事件發(fā)生后的危機(jī)信息傳播中容易出現(xiàn)以下兩個(gè)方面的問題：一是過多注重領(lǐng)導(dǎo)及官兵救援反應(yīng)，回避民眾關(guān)心的焦點(diǎn)，損傷了媒體的公信力［4］；例如，在2010年中石油大連石化發(fā)生了 “7·16”輸油管爆炸事故后， 《大連日?qǐng)?bào)》等多家主流媒體第一時(shí)間大多報(bào)道的是領(lǐng)導(dǎo)指揮有力，反應(yīng)迅速等等，但對(duì)于公眾普遍關(guān)注的事故發(fā)生后對(duì)自身的安全防御等焦點(diǎn)問題卻輕描淡寫；其次是過多的主觀說教，例如大多以挖掘救援中的先進(jìn)人物、先進(jìn)事跡為主，但缺少對(duì)事故本身所造成的不良影響等深層次的反思與分析，一定程度上削弱了輿論引導(dǎo)力。

5.城市應(yīng)急管理文化缺失

城市應(yīng)急管理文化是指一個(gè)城市全體市民對(duì)于危機(jī)的防范意識(shí)、防范能力以及在危機(jī)應(yīng)對(duì)中體現(xiàn)出的共有的思維方式和行為習(xí)慣。城市應(yīng)急文化是城市文化建設(shè)的重要方面，高水平的城市應(yīng)急文化可以極大地提高城市整體應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力、最大程度的降低突發(fā)事件對(duì)城市造成的各類損失和危害。例如，日本 “3·11”大地震后東京市民表現(xiàn)出的冷靜、鎮(zhèn)定和有序就體現(xiàn)了一個(gè)城市高度發(fā)達(dá)的應(yīng)急文化。當(dāng)前，大連市的市民還普遍缺乏危機(jī)意識(shí)和應(yīng)急能力，城市的應(yīng)急文化建設(shè)還沒有引起和得到應(yīng)有的重視，這與城市的現(xiàn)代化發(fā)展極不相稱，必須加以重視。

二、完善大連市應(yīng)急管理體系建設(shè)的對(duì)策

（一）完善大連市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系，提高風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)和能力

1.提高政府的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。要提高政府的危機(jī)預(yù)警能力，必須提高政府領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)預(yù)警意識(shí)。大連市近年來在一系列的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然也吸取了沉痛的教訓(xùn)。有了這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，應(yīng)該在政府部門經(jīng)常性的進(jìn)行宣傳，警鐘長(zhǎng)鳴，同時(shí)可以以國(guó)內(nèi)外反面教材造成的嚴(yán)重后果和預(yù)警帶來的積極效果來加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者預(yù)警的意識(shí)，而不是出了事故才追悔莫及。正如習(xí)近平總書記在考察青島 “11·22”輸油管爆炸事故時(shí)指出的，要做到 “一廠出事故、萬廠受教育，一地有隱患、全國(guó)受警示”。

2.建立和完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。大連市各區(qū)市縣的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該逐步建立健全風(fēng)險(xiǎn)信息的監(jiān)測(cè)收集系統(tǒng)，不僅要監(jiān)測(cè)常規(guī)信息，還要監(jiān)測(cè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)特征信息；要引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)手段監(jiān)測(cè)社會(huì)的各種不穩(wěn)定因素，力爭(zhēng)在危機(jī)爆發(fā)前或出現(xiàn)苗頭時(shí)獲得有價(jià)值的信息；在此基礎(chǔ)上還要對(duì)這些信息可能引發(fā)的突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行研判。最后要根據(jù)研判的結(jié)果進(jìn)行預(yù)警預(yù)測(cè)，判斷是否要發(fā)出警報(bào)及警報(bào)的級(jí)別，一經(jīng)確認(rèn)，即向相關(guān)部門發(fā)布，相關(guān)部門按照預(yù)警信息及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)預(yù)案，做好防范準(zhǔn)備工作。

3.完善多層次、多手段的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。具體來說，逐步在大連市各個(gè)區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)、社區(qū)等不同層次廣泛設(shè)立危機(jī)預(yù)警信息收集系統(tǒng)和信息員，一旦發(fā)現(xiàn)相關(guān)危險(xiǎn)信息，事發(fā)地應(yīng)急部門要快速反應(yīng)，及時(shí)發(fā)出危機(jī)警報(bào)并按照規(guī)定程序向大連市應(yīng)急委進(jìn)行報(bào)告，形成各級(jí)應(yīng)急管理部門共同進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)警的應(yīng)急管理模式。

（二）加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急預(yù)案的修訂和演練工作

1.進(jìn)一步完善和修訂現(xiàn)有各級(jí)、各類預(yù)案。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳2013年10月新發(fā)布的 《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》 ［國(guó)辦發(fā)2013（101）號(hào)文件］的要求，進(jìn)一步修訂、完善各地區(qū)、各部門專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案和大型活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，尤其要加強(qiáng)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)急資源配套和完善企業(yè)周邊重要防護(hù)目標(biāo)清單、疏散路線等附件信息。此外，要加強(qiáng)各級(jí)預(yù)案之間的配套銜接，形成科學(xué)實(shí)用的應(yīng)急預(yù)案體系。

2.加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的演練，提高實(shí)效性。制定和完善各級(jí)應(yīng)急預(yù)案演練指南，規(guī)范預(yù)案演練工作。各級(jí)政府、各有關(guān)部門、各單位定期組織開展各種形式的預(yù)案演練，提高應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和應(yīng)急處置能力。演練結(jié)束后，應(yīng)急演練組織單位應(yīng)當(dāng)組織演練評(píng)估或者委托第三方進(jìn)行演練評(píng)估。通過演練和實(shí)際應(yīng)急處置對(duì)預(yù)案中暴露的問題進(jìn)行及時(shí)整改，以不斷提高應(yīng)急預(yù)案的實(shí)效性。

（三）完善突發(fā)事件管理社會(huì)聯(lián)動(dòng)及參與機(jī)制

1.加強(qiáng)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)。大連市擁有眾多的企業(yè)和高等學(xué)府，大連市政府要充分合理地利用這些資源，從企業(yè)、學(xué)生群體中吸納志愿者力量，擴(kuò)充志愿者隊(duì)伍。要定期組織志愿者進(jìn)行培訓(xùn)和演練，提高其實(shí)戰(zhàn)能力，同時(shí)也要制定相關(guān)制度，明確志愿者的權(quán)利和義務(wù)，使志愿者隊(duì)伍規(guī)范化、制度化。

2.為企業(yè)等營(yíng)利性組織積極參與應(yīng)急探索新的途徑。政府要積極探索通過多種途徑及合作方式有效激勵(lì)社會(huì)力量主動(dòng)參與到應(yīng)急管理中來。以企業(yè)為例，除了企業(yè)捐助這種以往企業(yè)參與應(yīng)急的單一渠道以外，政府可以通過采取與企業(yè)在應(yīng)急救援技術(shù)、產(chǎn)品、裝備研發(fā)以及專業(yè)救援隊(duì)伍共建等多種合作模式來激勵(lì)企業(yè)在提高其自身盈利水平，提高自身應(yīng)急管理能力的基礎(chǔ)上主動(dòng)參與到社會(huì)應(yīng)急中來，既能發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，又充分調(diào)動(dòng)了其發(fā)揮企業(yè)的社會(huì)責(zé)任的積極性［2］。例如，2012年年底竣工的國(guó)家級(jí)危險(xiǎn)化學(xué)品救援大連基地以 “官助企辦”的方式建立起的?；窇?yīng)急救援社會(huì)聯(lián)動(dòng)體系就是將企業(yè)等社會(huì)營(yíng)利性組織納入到應(yīng)急管理中參與專業(yè)救援的一次很好的嘗試。

（四）積極探索推進(jìn)大連市應(yīng)急管理文化體系建設(shè)

1.普及應(yīng)急教育，培養(yǎng)市民的危機(jī)意識(shí)，營(yíng)造城市應(yīng)急文化氛圍。應(yīng)急管理文化建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、系統(tǒng)的工程。只有政府部門高度重視，將其視為一項(xiàng)日常的基本工作和重點(diǎn)工作，制定好各項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)施計(jì)劃和方案，具體落實(shí)到位，扎實(shí)、深入、常抓不懈才能取得理想的效果。美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家就非常重視應(yīng)急管理文化建設(shè)，其成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。例如，大連市可以借鑒鄰國(guó)日本在應(yīng)急教育方面的經(jīng)驗(yàn)，日本的應(yīng)急教育主要通過學(xué)校教育和社會(huì)教育兩種途徑來實(shí)現(xiàn)。學(xué)校教育是指通過在小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)設(shè)立應(yīng)急管理相關(guān)理論和演練課程，對(duì)市民從小就進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)的教育和應(yīng)急技能的培養(yǎng)。社會(huì)教育是指通過對(duì)市民在社區(qū)、公共場(chǎng)所等開展不定期的應(yīng)急演練和建設(shè)災(zāi)害主題博物館等形式進(jìn)行應(yīng)急體驗(yàn)式教育，提高市民應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的技能。

2.引導(dǎo)和監(jiān)督媒體，使其成為城市應(yīng)急文化建設(shè)的主要推動(dòng)力量，提高突發(fā)事件媒體傳播和輿論引導(dǎo)的能力。政府應(yīng)該做到突發(fā)事件發(fā)生后，第一時(shí)間發(fā)布有關(guān)事件的相關(guān)信息，防止民眾由于不了解真相而聽信各種網(wǎng)絡(luò)謠言。主流媒體應(yīng)該做到兼顧媒體責(zé)任、受眾需要以及政府要求，提升輿論引導(dǎo)能力。此外，政府部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況開通大連市公共安全頻道，打造突發(fā)事件戰(zhàn)時(shí)的應(yīng)急救援、災(zāi)難救助以及日常應(yīng)急知識(shí)教育等信息的全天候?qū)崟r(shí)播報(bào)相結(jié)合的輿論陣地。

政府應(yīng)激勵(lì)和引導(dǎo)報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等城市主流媒體在城市應(yīng)急文化建設(shè)中承擔(dān)起危機(jī)輿論宣傳的責(zé)任。例如，在日本，一旦地震有一段時(shí)間沒有發(fā)生的時(shí)候，日本的報(bào)紙、雜志等媒體就會(huì)組織專家進(jìn)行專題講座，并且預(yù)測(cè)地震發(fā)生的時(shí)間和頻率，告誡市民時(shí)刻提高警戒。還定期制作新聞專題，模擬災(zāi)害發(fā)生的場(chǎng)景，通過這些措施使得全社會(huì)從官員到民眾都具備了很好的危機(jī)意識(shí)和避險(xiǎn)能力。

［1］譚舒，劉洋洋.地方媒體危機(jī)傳播的思考［J］.理論探索，2010（12）.

［2］張英菊，于萬發(fā).城市應(yīng)急救援社會(huì)聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)初探——以“官助企辦”的大連?；窇?yīng)急救援聯(lián)動(dòng)模式為例［J］.大連干部學(xué)刊，2013（4）.

[責(zé)任編輯:李成林]

C916

A

1671-6183（2014）01-0052-03

2013-12-30

大連市社科聯(lián)2012-2013年度課題 “大連市應(yīng)急管理系建設(shè)現(xiàn)狀及對(duì)策研究” （2012dlskb279）。

張英菊 （1982-），女，中共大連市委黨校應(yīng)急管理教研部副教授，工學(xué)博士；研究方向：應(yīng)急管理、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理。