○侯玉妹

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

農(nóng)村低保對象確定問題的思考
——以唐山市豐南區(qū)大新莊鎮(zhèn)為例

○侯玉妹

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

農(nóng)村最低生活保障制度是在城市低保制度不斷推進的過程中逐漸發(fā)展起來的，是在我國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下所實施的農(nóng)村社會保障的一部分。本文通過對河北省唐山市豐南區(qū)大新莊鎮(zhèn)所轄的個別行政村的走訪，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保政策的實施在大新莊鎮(zhèn)取得了一定的成績，但低保對象的確定在實際操作過程中也暴露出很多問題。因此，要調(diào)動各方面的力量對存在的問題加以解決，以使這項重大的惠民政策取得更好的成效。

農(nóng)村低保 低保對象 社會保障

2005年5月17日，河北省人民政府下發(fā)《河北省人民政府關(guān)于建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》，規(guī)定“凡共同生活的家庭成員年人均純收入低于戶籍所在地農(nóng)村低保標準、持有本地居民常住戶口的農(nóng)村居民均屬保障范圍。無當?shù)爻Ｗ艨诘娜藛T不享受當?shù)剞r(nóng)村低保待遇（不含已遷往學(xué)校的大中專在校學(xué)生）?！?/p>

本研究將河北省唐山市豐南區(qū)大新莊鎮(zhèn)作為研究對象，并選取個別村莊進行深入調(diào)查走訪，主要從大新莊鎮(zhèn)實施農(nóng)村低保的背景、實施現(xiàn)狀、低保對象確定的相關(guān)內(nèi)容等三個方面展開，進一步分析農(nóng)村低保對象在實際操作過程中是如何確定的，并最終結(jié)合自己所學(xué)的知識，提出專業(yè)意見。

一、大新莊鎮(zhèn)農(nóng)村低保對象確定的基本做法

1、該鎮(zhèn)實施農(nóng)村低保的基本情況

河北省唐山市豐南區(qū)大新莊鎮(zhèn)共有62個行政村，人口5.6萬，該鎮(zhèn)自2004年起響應(yīng)政府的號召，開始在所轄村莊實施農(nóng)村最低生活保障制度，到目前已有650人享受了低保待遇。該鎮(zhèn)每年所獲得的低保金總額在120萬元左右，基本是在每年低保對象審核完畢后，由豐南區(qū)民政局根據(jù)低保對象的人數(shù)、貧困程度，將低保資金下?lián)艿芥?zhèn)民政局。

2、確定低保對象的政策依據(jù)

《唐山市農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》（唐山市人民政府令〔2003〕1號），與低保對象確定有關(guān)的內(nèi)容總結(jié)如下：凡在本市行政區(qū)域內(nèi)具有常住農(nóng)村戶口的農(nóng)村村民、戶年人均純收入低于農(nóng)村最低生活保障標準，均可依照本辦法申請享受農(nóng)村最低生活保障。

3、可借鑒之處

（1）村民參與低保對象的確定。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，隨機選取的村莊（雙港村、薄莊村、大河莊村、黑坨村、大趙莊村、沙溝村）在確定低保對象的環(huán)節(jié)都采取了村民代表參與評議投票的方式，15戶或10戶選舉一名村民代表，這些代表和村干部通過村民代表大會對提交的申請進行討論投票，并參與到會后的實地調(diào)查中。這種做法在一定程度上反映出了確定低保對象的公正性，同時可以調(diào)動村民的積極性，減少工作的阻力，提高政策的有效性。

（2）低保金的社會化發(fā)放。大新莊鎮(zhèn)民政局會在每個季度的15號之前，由專門人員按救濟款的指定額度將低保金打到低保對象的救濟卡上，低保對象需要時可以隨時支領(lǐng)，而不經(jīng)過村委。這樣財政權(quán)和行政權(quán)的分離，避免了多頭負責(zé)制，能夠在一定程度上避免救濟款被私人占有或挪用，使國家的這項資金得到充分利用，從而保障了低保對象的合法權(quán)益。

二、大新莊鎮(zhèn)農(nóng)村低保對象確定過程中暴露的問題

1、農(nóng)村收入難以界定，家庭經(jīng)濟狀況難以核查

準確地確定低保對象，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，不該保的不保，既不漏保，也不錯保，提高低保制度的保障效果，同時避免制度“養(yǎng)懶漢”的一個重要前提是準確核實家庭收入。但準確核定申請人的家庭收入是一個巨大的難題，同時也是制度缺陷。造成農(nóng)村居民收入調(diào)查工作難的原因主要有以下幾個方面：一是對于村民的收入調(diào)查難以取得切實的證據(jù)，而且對于村民的隱性收入難以掌握，僅靠村民所在的工作單位提供的工資收入證明，其真實性難以保證；二是農(nóng)村居民的交往程度深，在舉證的過程中很容易受關(guān)系親疏遠近的影響，導(dǎo)致真實情況得不到反饋；三是根據(jù)目前的法律法規(guī)，審批機構(gòu)對申請人的銀行存款、股票及其他有價證券情況調(diào)查難度很大；四是農(nóng)村居民收入來源比較分散，主要以種植、養(yǎng)殖、勞務(wù)收入為主，種植、養(yǎng)殖的實物難以貨幣化，并且農(nóng)產(chǎn)品價格不穩(wěn)定，自給部分非商品化扣除難。

此外，低保對象的家庭經(jīng)濟狀況核查需要耗費大量的人力物力，在人員不足的情況下，很容易出現(xiàn)工作人員工作不認真，草率了事的情況。這一點，也是導(dǎo)致低保對象難以準確判定的一個方面。

2、實際操作不夠規(guī)范，公平公正受到質(zhì)疑

大新莊鎮(zhèn)所轄村莊鎮(zhèn)確定低保對象的一項重要程序是選舉村民代表，即根據(jù)村莊的大小來確定多少戶推舉一名村民代表，然后由所有的村民代表投票討論決定低保對象。這一程序理論上是十分公正的，因為每一個村民代表也是從居住比較相近的幾戶家庭選出來的，他們對于各家各戶的經(jīng)濟情況相對來說比較了解。這樣，在確定低保對象的時候也能夠減少工作量，增強工作的針對性和有效性。然而，村民代表的選任也僅僅是根據(jù)其在日常生活中建立起來的威信，并沒有考慮其政治和道德素養(yǎng)，這就難免出現(xiàn)關(guān)系保、人情保，影響政策實施的效果。

3、道德規(guī)范力度不足，騙保現(xiàn)象確實存在

在調(diào)查過程中了解到，一些村民為了獲得最低生活保障，采用了有損道德的手段，如在接受調(diào)查的時候在收入上做手腳，來騙領(lǐng)國家的低保金。還有一部分人為了獲取低保金，消極地對待生活的貧困，不主動尋找一些力所能及的工作，因此出現(xiàn)了“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象。這就反映出，低保對象的確定在缺乏對個人行為做出要求的情況下，難免會出現(xiàn)嚴重的逆向選擇行為和道德風(fēng)險問題。

4、公示過程常被省略，保障細節(jié)不夠規(guī)范

在隨機走訪個別村莊村干部的過程中了解到，按照豐南區(qū)民政局低保對象確定政策的相關(guān)規(guī)定，在村民代表和村干部完成家境核查后，要將低保對象名單公布在宣傳欄中，接受村民的監(jiān)督，三天后無異議的才能上交鎮(zhèn)民政局。而在實際實施過程中少了這一環(huán)節(jié)，主要原因在于大多數(shù)村民對這項政策存在著認識上的誤區(qū)，即認為將低保對象的名單公示出來，會有損尊嚴，低保對象也認為這是一件不光彩的事。

5、政策宣傳仍欠深入，村民觀念有待轉(zhuǎn)變

調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，一些村民將農(nóng)村最低生活保障制度混淆為“五?！敝贫?，并且認為農(nóng)村的孤寡老人已經(jīng)有了“五?！敝贫鹊谋Ｕ希虼藳]有必要施行低保。還有一些村民認為，農(nóng)村的貧困人口太多、貧困程度太深了，推行農(nóng)村低保的意義不大。個別村民也將這項政策認為是施舍，有傷尊嚴。此外，個別村干部對于本村低保對象究竟領(lǐng)取多少救濟金并不清楚，認為這是個人隱私。

三、完善低保對象確定工作的思考

1、采用競選機制，公平、公正、公開地確定村民代表

村民代表大會制，是大新莊鎮(zhèn)所轄村莊在確定低保對象過程中普遍采用的一種程序，也是保證該項工作順利展開的優(yōu)勢之一。因此，村民代表的個人素質(zhì)將直接影響低保對象確定的公正性。在調(diào)查過程中也不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民代表的確定僅僅是根據(jù)其在日常生活中所樹立起來的威信，但這種威信也是有水分的，有的倚仗家族優(yōu)勢，有的憑借錢財，還有的借助個人的蠻橫。因此，可以通過競選的方式，即讓有意向成為村民代表的人員提交申請，并公開競選，然后由村民投票，“擇優(yōu)錄取”。這樣就可以有效避免村民代表不代表村民的現(xiàn)象發(fā)生，同時也能夠調(diào)動起村民學(xué)習(xí)的積極性，提高村民多方面的素質(zhì)。

2、獎懲監(jiān)督并舉，減少“養(yǎng)懶漢”和騙?，F(xiàn)象的發(fā)生

農(nóng)村低保是由政府按照當?shù)刈畹蜕顦藴蕿榈捅ο筇峁┪镔|(zhì)幫助的一種制度，其主要目的是切實解決農(nóng)村貧困人口的生活困難。然而，在實際實施過程中卻出現(xiàn)了兩種令眾人所不齒的現(xiàn)象：一是有的低保對象為了拿到國家的救濟金而不積極工作，甚至是放棄農(nóng)民之本，成為典型的懶漢；二是個別村民瞞報家庭收入，或者是生活條件改善后不主動提出放棄該救助，而是隱瞞，以騙取國家的救濟金。因此，在政策實施的過程中可以加強監(jiān)督，如若發(fā)現(xiàn)以上兩種情況，要嚴厲懲罰，如采用全村通報、個人檢討、罰款等方式。與此同時，可以引入獎勵機制，即對于那些為了擺脫貧困而努力工作，積極進取的低保對象，則可以予以一定程度上的獎勵，包括精神上的和物質(zhì)上的，以鼓勵大家工作。

3、理論與實際結(jié)合，科學(xué)確定家庭收入評估辦法

農(nóng)村低保政策的原則是“應(yīng)保盡?！?，為了實現(xiàn)該目標，提高低保制度的保障效果，同時避免制度“養(yǎng)懶漢”的一個重要前提是準確核實家庭收入。而我國目前實施的農(nóng)村居民家庭收入調(diào)查方式是十分粗糙的，它并不能夠準確核定申請人的家庭收入，也沒有考慮到家庭財產(chǎn)。筆者認為，這是一項制度上的缺陷，需要統(tǒng)計、民政、財政等相關(guān)部門將理論研究和實際調(diào)查結(jié)合起來，制定出一套既符合實際又簡便易行的農(nóng)村居民家庭收入評估方法，從而準確界定低保對象，提高該項政策的有效性，減少政府人員的工作量，從而節(jié)省人力、物力、財力。

4、宣傳公示同步，增強政策透明度

農(nóng)村低保本身是一項制度建設(shè)，是對傳統(tǒng)救濟的一大變革，而享受國家的這項政策則是低保對象的權(quán)利，受到法律的保護。然而，調(diào)查過程中也不難發(fā)現(xiàn)，一些村民將農(nóng)村最低生活保障制度混淆為“五保”制度，并對其現(xiàn)實意義提出了質(zhì)疑，甚至認為是在亂用納稅人的血汗錢。個別村民也將這項政策認為是施舍，有傷尊嚴。包括村干部在內(nèi)，大多數(shù)農(nóng)村居民對于這項新的扶貧政策缺乏了解和正確認識。因此，要提高低保政策的宣傳力度，可采取廣播、海報、入戶宣傳等形式，提高政策宣傳的時效性，讓民眾及時了解政策的內(nèi)容及變化情況，為低保政策奠定雄厚的群眾基礎(chǔ)。在這個基礎(chǔ)上，增加民主公示，讓村民了解被救助對象，便于日常監(jiān)督和退出機制的完善。

四、結(jié)論

大新莊鎮(zhèn)2004年起響應(yīng)政府的號召，開始在所轄村莊實施農(nóng)村最低生活保障制度，到目前已有650人享受了低保待遇。不難看出，農(nóng)村最低生活保障制度是符合民心、順應(yīng)民意的重大惠農(nóng)工程，也是逐步縮小城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建和諧社會的重要制度安排。在今后的發(fā)展中仍需要國家繼續(xù)投入更多的關(guān)注，加大宣傳力度，使該項制度在廣大農(nóng)村地區(qū)得到普及，讓更多的農(nóng)民群眾得到實惠。

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