○黃潔

（中國國土資源經(jīng)濟研究院 河北 廊坊 065201）

山西省土地節(jié)約集約利用問題與對策研究

○黃潔

（中國國土資源經(jīng)濟研究院 河北 廊坊 065201）

本文分析了山西省節(jié)約集約利用土地的現(xiàn)狀，提出了閑置、低效土地處置進展緩慢、開發(fā)區(qū)用地比例不平衡、農(nóng)村居民點用地規(guī)模過大、土地節(jié)約集約利用評價有待加強等問題，并從加強閑置土地處置、構(gòu)建集約型開發(fā)區(qū)、強化村莊建設(shè)管理與整理力度、完善用地考核制度、加強經(jīng)濟手段激勵機制等幾個方面提出了促進土地節(jié)約集約利用的對策建議。

土地 節(jié)約集約 問題 對策

一、山西省土地節(jié)約集約利用的實踐

1、節(jié)約集約用地潛力分析

山西是一個被黃土覆蓋的山地和高原地區(qū)，地貌復(fù)雜多樣，山地和丘陵占土地總面積的80.3%。山西省土地總面積15.67萬平方公里，主要由未利用土地、耕地、林地組成，這三大地類面積之和占到全省土地總面積的86.0%，其余五大地類總面積僅占到全省土地面積的14.0%。山地多、平川地少；旱地多、水澆地少；難耕、難種、難利用地多，易耕、易種、易利用地少。適于耕種和開發(fā)建設(shè)的土地十分有限，土地供需矛盾突出，土地資源尤顯珍惜。這種土地資源相對較差的天然稟賦給資源集約高效開發(fā)利用帶來了一定的困難。

山西省農(nóng)村居民點用地面廣量大，閑置土地、“空心村”等現(xiàn)象普遍存在，從2007年至2012年9月，閑置土地共計45宗，涉及9市16縣（區(qū)），總面積159.4472公頃；2010年全省人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地為109.8平方米/人，人均農(nóng)村居民點面積高達294平方米，遠遠高于現(xiàn)行人均150平方米的高限，按照農(nóng)村人均建設(shè)用地指標150m2計算，可挖潛土地面積33.54萬平方米，這說明山西省節(jié)地挖潛的空間較大。

2、土地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀

為了促進土地節(jié)約集約利用，健全節(jié)約集約用地評價與考核制度，山西省制定了《山西省單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法》（晉國土資發(fā)[2011]435號）。通過設(shè)定單位GDP耗地率考核指標，對市級政府和開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地水平進行評價考核，并結(jié)合“十五”、“十一五”時期全省國內(nèi)生產(chǎn)總值和建設(shè)用地總規(guī)模增長情況、各市單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地規(guī)模及下降速度，推測出“十二五”末各市需要實現(xiàn)的單位GDP建設(shè)用地下降目標，將其作為考核指標，分年度進行考核。為進一步加強節(jié)約集約用地，山西省下發(fā)了《山西省國土資源廳關(guān)于進一步加強土地節(jié)約集約利用工作的通知》（晉國土資發(fā)[2012]381號）。從土地利用總體規(guī)劃管控制度、土地利用計劃調(diào)節(jié)制度、建設(shè)用地使用標準控制制度、土地資源市場配置制度、節(jié)約集約用地鼓勵政策制度、土地利用監(jiān)測監(jiān)管制度、土地利用評價考核制度、節(jié)約集約用地共同責任制度等幾個方面，提出了具體要求，推進了節(jié)約集約用地各項制度的有效落實。

閑置土地再利用方面，2010—2011年，山西省國土資源廳會同省直屬有關(guān)部門在全省開展了閑置土地專項整治及國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同專項清理工作，共清理、處置閑置土地61宗，涉及土地面積2480畝，2012年9月份，山西省國土資源廳通過土地市場動態(tài)監(jiān)測平臺清理出45宗閑置土地，面積2368畝，已下發(fā)文件要求各地按照《閑置土地處置辦法》依法處置再利用。

低效用地再利用方面，山西省加大了舊城區(qū)改造力度，實施整體開發(fā)，改變舊城區(qū)的落后面貌，提供土地的利用率；推進城中村改造，加大融資力度，配套各類資金，實施整體搬遷、整體開發(fā)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等徹底改造城中村；實施舊廠房改造，通過提高門檻，騰籠換鳥，增資提效等途徑，支持、鼓勵企業(yè)利用自有土地招商引資，增資擴股，提高單位土地的投入和產(chǎn)出效益，使原來已出讓給企業(yè)的土地拓展出新的發(fā)展空間。

同時，山西省全力推進國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動，制定并印發(fā)了《山西省國土資源廳關(guān)于開展2010年度國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動方案》，成立了創(chuàng)建活動管理機構(gòu)，強化宣傳，引導(dǎo)社會輿論關(guān)注創(chuàng)建活動，并以國土資源部節(jié)約集約模范縣（市）指標標準體系框架為基礎(chǔ)，以節(jié)約集約為主線，制定了《山西省國土資源節(jié)約集約模范縣（市）指標標準體系框架》，指導(dǎo)考核全省創(chuàng)建活動。

二、山西省土地節(jié)約集約利用存在的問題

1、閑置、低效土地處置進展緩慢

一是部分低效閑置用地地理位置比較偏僻、交通不便，職工安置問題、債權(quán)債務(wù)等問題，導(dǎo)致盤活難度比較大。二是由于歷史原因，土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，土地權(quán)益和成本差異很大，國家和地方政府又沒有統(tǒng)一的補償標準，所以在實際運作中，導(dǎo)致討價還價，增加了閑置、低效土地的處置難度。三是大部分閑置土地形成原因復(fù)雜，既有政府因素也有企業(yè)自身因素，企業(yè)在簽訂土地出讓合同后，還要在不同部門辦理手續(xù)，常常需要一年以上才能完善，很難認定其是否閑置。四是礦業(yè)用地中存在很多低效用地，雖然開展了礦業(yè)存量土地整合利用，但整合工作進程緩慢。

2、部分開發(fā)區(qū)用地比例不平衡

開發(fā)區(qū)包含一定的已建成農(nóng)村建設(shè)用地，山西省開發(fā)區(qū)中，由于歷史原因已建成農(nóng)村建設(shè)用地面積達2083.43公頃，占開發(fā)區(qū)總面積的12.4%，這些已建成農(nóng)村建設(shè)用地主要是農(nóng)村居民點用地，若要轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)區(qū)建設(shè)的工礦倉儲用地，需要搬遷安置村民，需要大量資金和安置用地，因而用途轉(zhuǎn)換相對較難。

存在相當數(shù)量未達到供地條件的土地。全省開發(fā)區(qū)中，未達到供地條件的土地面積占開發(fā)區(qū)土地總面積的29.69%，其所占開發(fā)區(qū)用地比重較大，影響和制約了開發(fā)區(qū)工礦倉儲行業(yè)的用地需求，限制了開發(fā)區(qū)的行業(yè)發(fā)展。

工業(yè)用地在一些開發(fā)區(qū)中的比重偏低，全省高新技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地率平均為25.31%，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地率平均為47.52%。各開發(fā)區(qū)中工業(yè)用地率最高的為87.27%，最低的為13.48%，工業(yè)用地在部分開發(fā)區(qū)中的比重偏低。主要原因是部分開發(fā)區(qū)成立早期，大部分建設(shè)用地用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，原有城市和農(nóng)村住宅建設(shè)用地也占用很大比例，造成工業(yè)用地的比重相對較低。并且在開發(fā)區(qū)建設(shè)之初，對產(chǎn)業(yè)入?yún)^(qū)門檻缺乏嚴格的審查和標準尺度，使得入?yún)^(qū)企業(yè)從目前來看良莠不齊。

3、農(nóng)村居民點用地規(guī)模過大

隨著城市化進程的加快，越來越多的農(nóng)村人口進入城市居住，而原有的農(nóng)村住房卻閑置起來，造成進城農(nóng)民城鄉(xiāng)兩頭占地的現(xiàn)實；而留在農(nóng)村生活的人仍需要改善居住條件，建造必要的住宅，因此，雖然近年來農(nóng)村常住人口大量減少，但農(nóng)村居民點用地卻仍在持續(xù)增多。隨著山西省農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的收入不斷增加，農(nóng)民建房熱情不斷高漲，很多農(nóng)民舍棄了生活和交通不便的舊宅，在村外或公路附近建設(shè)新房，村內(nèi)的舊宅基地被大量閑置，形成了內(nèi)空外延的“空心村”，造成土地資源的嚴重浪費。2010年山西省人均農(nóng)村居民點面積高達294平方米，遠遠高于現(xiàn)行人均150平方米的高限，個別地方農(nóng)村居民點用地嚴重超標。農(nóng)村居民點人均用地面積過大是山西省土地利用集約度較低的重要原因之一。

4、土地節(jié)約集約利用評價有待加強

山西省初步建立了土地集約利用考核評價體系，以單位土地面積投資強度、產(chǎn)出率、單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗等指標為基礎(chǔ)，對縣市區(qū)土地集約利用水平進行考核評價，開展了開發(fā)區(qū)土地集約利用評價。對建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價較少，并且建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價體系主要涉及區(qū)域、城市、功能區(qū)和部分類型項目用地，對于挖潛最具實際意義的宗地評價涉及較少，評價層次有待深化；從評價范圍看，目前的評價體系主要針對區(qū)域和城市建成區(qū)，對于近年來受關(guān)注較高、用地問題較為集中的城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村土地尚未開展系統(tǒng)評價工作；從技術(shù)標準體系建設(shè)情況看，在評價技術(shù)、方法、指標體系、工作程序等方面有進一步完善的空間。

三、加強土地節(jié)約集約利用的對策建議

1、加強閑置土地處置，實現(xiàn)存量用地效益化

一是嚴格執(zhí)行閑置土地處置。土地閑置滿1年不滿2年的，按出讓或劃撥土地價款的20%收取土地閑置費；對因使用者自身原因造成土地閑置滿2年的，無償收回。對不符合法定收回條件的閑置土地，通過協(xié)商和合理補償，采取改變用途、等價置換、納入政府儲備或安排臨時使用等方式及時處置。

二是盤活存量土地。要建立預(yù)防和處置新產(chǎn)生閑置地的長效機制，從存量上找增量，向效益要空間。加強城市土地置換，要在充分發(fā)揮市場機制對土地配置的基礎(chǔ)性作用和土地級差效益的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市建設(shè)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)的改制、改組、改革，積極推進土地置換。實行建設(shè)用地使用權(quán)凈地出讓，防止土地閑置浪費。要積極推進“騰籠換鳥”，實施舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房等“三舊”改造，鼓勵企業(yè)立體用地，提升產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量和附加值。采取政策及財政扶持的方式，積極推廣多層標準廠房建設(shè)。加快實施土地整治和功能再造，推進區(qū)片化的土地綜合整理模式。

三是建立低效用地退出機制。對用地年產(chǎn)較低或稅收較低的企業(yè)提出轉(zhuǎn)移生產(chǎn)意見，通過各部門對企業(yè)的有效監(jiān)督，建立低效用地企業(yè)逐步退出機制。對清理出的企業(yè)閑置低效土地，按成因采取區(qū)別對待、分類處置的辦法：對未按原用地合同約定用途使用的，由相關(guān)職能部門依法進行查處；對不符合園區(qū)整體規(guī)劃的企業(yè)，通過協(xié)商或依法解除原入園合同；對占地面積大、使用效率低、但經(jīng)營尚可的企業(yè)，協(xié)商壓縮用地規(guī)模；對自愿要求停產(chǎn)退出的企業(yè)，給予合理的經(jīng)濟補償；對自愿申請搬遷到別處的企業(yè)，根據(jù)實際情況和有關(guān)投資規(guī)定優(yōu)先予以安排；對不符合入園要求，但又不愿退出和不愿壓縮土地規(guī)模的企業(yè)，在合理補償?shù)幕A(chǔ)上，依法依規(guī)要求其退出。

2、構(gòu)建集約型開發(fā)區(qū)模式，促進產(chǎn)業(yè)集群化

一是立體開發(fā)，提高土地利用率。要以標準廠房建設(shè)為載體，不斷強化“立體型”用地意識，向空中、向地下、向集約要土地，多渠道促進企業(yè)集聚。

二是進行開發(fā)區(qū)企業(yè)的土地集約利用評價。建立節(jié)約集約企業(yè)評估指標體系，要從分析影響開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用水平的因素入手，從開發(fā)區(qū)的長遠發(fā)展考慮，從土地利用的投入強度、產(chǎn)出效果、利用程度以及可持續(xù)利用等方面著眼，提倡“三低一高”型經(jīng)濟發(fā)展模式，即低投入、低消耗、低排放、高效率，還需考慮增加生態(tài)效益指標。對前景好、產(chǎn)業(yè)效益好的項目優(yōu)先落地，對前景不可預(yù)見的企業(yè)可試行組織土地跟蹤評估，對已建成的效益不好的企業(yè)和非主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鼓勵適當集中或置換，對開發(fā)區(qū)內(nèi)達不到政府規(guī)定的集約用地標準的企業(yè)進行定期跟蹤管理，促進實施內(nèi)部挖潛，可鼓勵其轉(zhuǎn)讓或退園。

三是科學(xué)設(shè)置工業(yè)園區(qū)。根據(jù)山西山地多、平川少的特點，工業(yè)園區(qū)應(yīng)設(shè)置在遠離城市、且符合園區(qū)發(fā)展要求的山地丘陵地區(qū)，把項目引上山坡，建設(shè)工業(yè)“梯田”，以此緩解建設(shè)項目用地緊張的壓力。

3、強化村莊建設(shè)管理與整理力度，做好“開源節(jié)流”工作

在全省范圍內(nèi)全面開展空心村、閑置宅基地調(diào)查評價，摸清數(shù)量、分布及特點。加強土地整理，包括對未利用的閑置土地、零星的棄耕地、舊宅基地等的整理復(fù)墾。對于農(nóng)村居民點，結(jié)合村莊整治工作，適當撤并一些自然村，同時對村落進行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，把村莊規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃結(jié)合起來，做到村莊建設(shè)集中化的要求。按照一戶一宅的規(guī)定，對多余的宅基地按照政策進行改造，在今后的新農(nóng)村建設(shè)中，按照農(nóng)村現(xiàn)代化的要求，提倡農(nóng)村公寓樓住房建設(shè)，使農(nóng)民的居住條件得到真正改變，改變居民點過于分散的局勢，減少土地的占用面積，也利于配備設(shè)施，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

4、完善用地考核制度，建立節(jié)約集約用地評價考核體系

考核工作應(yīng)該突破部門界限，擴展為社會化活動，形成推進資源節(jié)約集約利用社會合力，地方政府、全社會廣泛參與，促進建立健全節(jié)約集約用地動態(tài)考核機制、完善相關(guān)評價技術(shù)標準和用地政策。探索實施將節(jié)約集約用地納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核體系，把節(jié)約集約用地評價結(jié)果作為市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)干部實績分析的重要依據(jù)，并且將考核結(jié)果分別作為各級人民政府、各工業(yè)園區(qū)的政績考核和年度土地利用計劃指標分解下達的依據(jù)，對考核結(jié)果排前的單位，優(yōu)先安排下一年度用地計劃指標，優(yōu)先辦理新增項目的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收征用報批手續(xù)，否則，相應(yīng)扣減或不予安排下一年度用地指標。

山西省城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價已逐步開展，但范圍仍需推廣，對農(nóng)村、基礎(chǔ)設(shè)施評價標準體系尚未建立，應(yīng)建全各類建設(shè)用地標準體系，完善節(jié)約集約用地考核評價指標體系，逐步開展對各類產(chǎn)業(yè)用地、新建項目用地的節(jié)約集約利用評價。通過開展評價工作，摸清相關(guān)的地區(qū)、城市、開發(fā)區(qū)、高?！凹业住?，掌握自身土地利用集約利用狀況，明確潛力分布特點。

5、加強經(jīng)濟手段激勵機制，合理利用稅費政策

實行開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地鼓勵政策，完善開發(fā)區(qū)節(jié)約集約利用評價、考核與升級擴區(qū)和優(yōu)先安排建設(shè)用地指標、稅費減免相掛鉤的激勵機制。從經(jīng)濟上激勵企業(yè)集約利用土地，對嚴格按照各產(chǎn)業(yè)用地相關(guān)標準建設(shè)，土地利用強度大、用地效益高的企業(yè)在稅費上給予一定的優(yōu)惠，建立費用減免機制。如企業(yè)在現(xiàn)有廠區(qū)內(nèi)改建、翻建廠房，可免收城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費、配套補助費、防空地下室建設(shè)費等“三費”。而對于土地利用強度小、用地效益低的企業(yè)在稅費上給予懲罰。實行城市改造中低效利用土地“二次開發(fā)”的鼓勵政策，在符合法律和市場配置原則下，制定規(guī)劃、計劃、用地取得、地價等支持政策，鼓勵提高存量建設(shè)用地利用效率。

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