○李菁紅

（江蘇省常州市武進區(qū)財政局 江蘇 常州 213159）

加快經濟結構調整力度，促進產業(yè)優(yōu)化升級，是中央提出一項事關根本性和全局性戰(zhàn)略任務，也是加快推進武進轉變發(fā)展方式、實現經濟又好又快發(fā)展的重要途徑。如何推動武進經濟加快發(fā)展、率先發(fā)展、科學發(fā)展，作為政府部門，就要研究探索促進產業(yè)結構不斷優(yōu)化的財政政策，為經濟結構戰(zhàn)略性的調整提供更為積極、高效的政策引導和支持。

一、2010年以來武進區(qū)財政支持產業(yè)轉型升級的實踐

1、工業(yè)調強提質

堅定實施工業(yè)強區(qū)戰(zhàn)略，鼓勵產業(yè)集聚，提升改造傳統(tǒng)工業(yè)，加快發(fā)展現代裝備制造業(yè)。政府除了出臺了《關于建立武進區(qū)產業(yè)轉型升級專項基金的意見》為綱領的政策扶持體系，同時還出臺《關于印發(fā)武進區(qū)千億產業(yè)、百億企業(yè)培育計劃（2010—2012年）的通知》、《關于印發(fā)武進區(qū)傳統(tǒng)產業(yè)提升計劃（2010—2012年）（農業(yè)、工業(yè)）的通知》等文件，著重從以下幾方面進行扶持。

（1）建立兩大企業(yè)培育體系。將企業(yè)分為四個層級：大企業(yè)（集團）、高成長型企業(yè)、自然生存類企業(yè)、關停淘汰類企業(yè)。對前兩類企業(yè)武進區(qū)均出臺《關于全區(qū)工業(yè)經濟轉型升級專項基金使用的實施意見》、《加快培育大企業(yè)（集團）三年（2013—2015）行動計劃》培育政策，自2010年以來，財政累計支出5.6億元。對關停淘汰類企業(yè)也出臺了《關于加快推進第二輪化工專項整治工作的意見》補償政策。區(qū)財政從2011年起累計投入6197萬元，關停了180多家化工污染企業(yè)，實現“騰籠換鳥”。

（2）鼓勵產業(yè)集聚。產業(yè)集群化是產業(yè)發(fā)展的內在要求，為此，政府根據區(qū)內現有產業(yè)基礎，一是安排7000萬元專項資金，重點培育先進裝備制造業(yè)、電子信息產業(yè)、新能源環(huán)保產業(yè)、新材料產業(yè)和生物醫(yī)療及醫(yī)療器材產業(yè)等五大產業(yè)。二是為加強鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)建設，通過出臺《關于加快鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)建設意見》和《關于加快鎮(zhèn)重點工業(yè)集中區(qū)標準廠房建設的實施意見》等政策性文件，要求各鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)圍繞產業(yè)優(yōu)勢和發(fā)展定位，建設符合產業(yè)特色需求的標準廠房，滿足產業(yè)鏈延伸企業(yè)入駐的要求，加快產業(yè)集聚、培育產業(yè)集群、打造品牌效應，引導中小企業(yè)集聚發(fā)展。

2013年，全區(qū)完成工業(yè)總產值達到3865億元，其中規(guī)模以上工業(yè)產值3221億元，分別增長15.7%和26.7%。

2、服務業(yè)調大提速

現代服務業(yè)的發(fā)達程度是衡量一個地區(qū)綜合競爭力和現代化水平的重要標志，2010年，政府出臺了《關于促進全區(qū)服務業(yè)加快發(fā)展的扶持政策》、《關于推進全區(qū)企業(yè)物流發(fā)展工作的意見》等文件，2013年又出臺了《關于印發(fā)加快全區(qū)現代服務業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策》的文件，財政安排2000多萬元資金，著重從三個方面進行扶持。

（1）加大政策引導扶持力度。參照《江蘇省現代服務業(yè)產業(yè)指導目錄》，對符合《目錄》的行業(yè)，在準入條件、土地供應、資金支持等方面給予重點傾斜。

（2）加強對重點重大項目的支持力度。重點支持產業(yè)具有創(chuàng)新性和帶動性、符合產業(yè)轉型升級的方向和市場準入標準，項目完成后可產生較好的經濟效益和社會效益。

（3）全面支持重點行業(yè)發(fā)展。在《關于印發(fā)加快全區(qū)現代服務業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策》，明確在2013—2015年期間，全區(qū)要大力發(fā)展現代物流業(yè)、電子商務業(yè)、數字文化業(yè)、會展業(yè)、中介服務業(yè)、總部經濟、金融服務業(yè)、現代商貿業(yè)、旅游業(yè)、健康服務業(yè)等九大行業(yè)。2013年，全區(qū)實現服務業(yè)增加值698.97億元，增長22.7%。

3、大力實施科技創(chuàng)新

高新技術產業(yè)以高技術、高效益、高增速為主要特征，具有強大的生命力，是衡量區(qū)域經濟綜合實力一個重要指標。為此武進區(qū)出臺了《關于印發(fā)關于鼓勵和促進科技創(chuàng)新、加快創(chuàng)新型武進建設的若干意見的通知》、《關于加快培育高新技術企業(yè)的意見》、《關于鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入的意見》、《關于印發(fā)武進區(qū)新一輪領軍型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進工作意見的通知》和《關于印發(fā)支持國家創(chuàng)新型科技園區(qū)建設政策意見若干辦法的通知》等一系列文件。區(qū)財政2010年安排7000萬元科技創(chuàng)新資金、2011年新增3億元創(chuàng)新型科技園區(qū)專項資金，加強對高新技術企業(yè)培育、研發(fā)機構建設、科技成果轉化、發(fā)明創(chuàng)造，保護知識產權、科技企業(yè)孵化器建設、產學研合作、人才引進及創(chuàng)新型科技園區(qū)建設等多方面扶持。

2013年，高新技術產業(yè)加快發(fā)展，新增高新技術企業(yè)60家，累計達到281家；高新技術產業(yè)產值1650億元，占規(guī)模以上工業(yè)的比重41.8過%；四個國家級創(chuàng)新型科技園區(qū)營業(yè)收入突破500億元。

到2013年末，全區(qū)完成地區(qū)生產總值1725.85億元，實現全口徑財政收入355.2億元，其中地方一般預算收入達125.8億元，政府經濟調控能力顯著增強。但是必須清醒地看到，2013年全區(qū)一、二、三三個產業(yè)結構比例為2.3∶57.7∶40，與先進地區(qū)相比，無論在產業(yè)結構還是在經濟總量方面，均存在相當大的差距。

二、在促進產業(yè)結構優(yōu)化過程中存在的一些具體問題

1、武進產業(yè)結構存在的問題

（1）新興產業(yè)規(guī)模較小，發(fā)展程度不平衡。2013年，全區(qū)省標戰(zhàn)略性新興產業(yè)產值1040億元，遠遠低于江陰2493億元和昆山3175億元。

（2）高新產業(yè)貢獻份額不高，創(chuàng)新體系支撐力不足。2013年完成高新技術產業(yè)產值1650億元，也低于江陰的2210億元和昆山的3825億元，年內武進授權專利7442件；而昆山達15439件。行業(yè)技術帶頭人和復合型人才十分缺乏，創(chuàng)投、風投企業(yè)數量偏少，創(chuàng)新孵化平臺、多元化科技投融資體系等還不完善。

（3）產業(yè)集群不夠完善，發(fā)展環(huán)境相對落后。我區(qū)的產業(yè)發(fā)源于“村村點火、處處冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，雖然經過大力度的空間資源整合，完成了“村→鎮(zhèn)”的工業(yè)布局。近年來“五大產業(yè)”的發(fā)展也形成了一定的規(guī)模，但離“集群”的真正標準還存在著較大的差距。但我區(qū)企業(yè)群體之間更多的是空間上的集聚，企業(yè)生產多數為“小而全”，企業(yè)之間缺乏上下游環(huán)節(jié)的配套協(xié)作，產業(yè)分工不明顯，專業(yè)化程度不高。

（4）科技創(chuàng)新源動力不足，龍頭企業(yè)帶動力不強。2013年武進區(qū)研發(fā)經費支出占地區(qū)生產總值的比重為2.6%，而江陰為2.9%，南京高達3.4%。“一站兩中心”建設進度也慢于周邊先進地區(qū)，企業(yè)原始創(chuàng)新的意識還很薄弱，多數企業(yè)不善創(chuàng)新、不會創(chuàng)新、不敢創(chuàng)新。龍頭企業(yè)的輻射帶動能力不強，缺乏一批規(guī)模大、實力強知名度高的旗艦型龍頭企業(yè)。

2、財政扶持政策上存在的問題

（1）投入結構尚需調整

一方面，區(qū)財政對于經濟增長點的培育財政支持政策主要是依據區(qū)委、區(qū)政府對產業(yè)調控做出的財政扶持措施，必須根據武進產業(yè)的不同發(fā)展階段需要制定不同的財政支持政策。

另一方面，財政支持對于基礎性科技投入不足，某些大型設施、重點實驗室、基地、院所的經常性運行經費緊張甚至匱乏，科研執(zhí)行機構的預研、小型設備等經費渠道上考慮因素不全。僅對于科研投入和科研成果更多的是進行項目獎勵，導致成果轉化效率低。

（2）投入效率有待提高

資金分配過于零散。專項交叉零星分散，對產業(yè)的支持合力不足?，F在財政每年支持工業(yè)發(fā)展各類資金項目多，而對產業(yè)發(fā)展所需公共服務系統(tǒng)建設的支持度不夠。而對于剛起步的中小企業(yè)來說，由于信息不通，無法申報財政獎勵。

三、促進產業(yè)結構優(yōu)化的財政政策思考和建議

“十二五”是我國經濟發(fā)展的新時期，是加快轉變發(fā)展方式、推進經濟結構戰(zhàn)略性調整的關鍵時期，因此武進財政按照“調整存量、發(fā)展增量”的思路積極研究探索促進我區(qū)經濟結構優(yōu)化的財政政策，并通過運用財政政策資金支持企業(yè)發(fā)展、扶持企業(yè)做大做強，以培植財源，促使經濟長期健康地發(fā)展。

1、繼續(xù)加大對各類產業(yè)的扶持力度

（1）進一步加大對新興產業(yè)發(fā)展的財政扶持力度。要圍繞以軌道交通、碳材料、智能數控等十大產業(yè)為主的新興產業(yè)，財政部門要發(fā)揮資金引導作用，進一步集中力量、集中資金，扶持發(fā)展以補鏈、建鏈、強鏈為重點，推動產業(yè)鏈向兩端延伸、價值鏈向高端攀升，一要盡快出臺我區(qū)扶持新興產業(yè)發(fā)展的扶持政策，同時要以扶持重點項目為突破口，加快新興產業(yè)發(fā)展。通過按照“重點項目——旗艦企業(yè)——新興產業(yè)——相關產業(yè)——新興產業(yè)規(guī)?；钡陌l(fā)展模式，以扶持重點項目為突破口，最終形成產業(yè)鏈、產業(yè)集群和產業(yè)規(guī)模。二要加快推進我區(qū)的新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金運作的步伐。為此區(qū)政府應加快出臺相關文件，明確基金的市場定位和投資方向，并按市場化、企業(yè)化方式運作，支持新興產業(yè)發(fā)展。引導和鼓勵社會資本參與新興產業(yè)的股權投資，必須充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的作用。

（2）進一步加大對產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的財政資金支持。我區(qū)產業(yè)分布在全區(qū)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)），空間布局比較分散，產業(yè)集中度低，企業(yè)自發(fā)形成的產業(yè)布局難以適應經濟發(fā)展和企業(yè)進一步成長的需求。為此，區(qū)財政要圍繞“集約化、特色化、高新化”的道路，根據我區(qū)的產業(yè)集聚的實際情況，盡快出臺“產業(yè)集聚區(qū)扶持政策”，一是推動主導產業(yè)高端化，以重大項目為載體，加快工業(yè)由加工組裝向產業(yè)鏈高端攀升、向研發(fā)和服務延伸。二是推進企業(yè)科技創(chuàng)新，引導企業(yè)注重科技研發(fā)、品牌創(chuàng)立和標準制定，掌握更多的知識產權和核心技術。三是提高項目準門檻，堅持“扶大控小”的原則，變“引資”為“選資”，通過引進大企業(yè)大項目，使產業(yè)結構得到優(yōu)化。

（3）進一步加大對服務業(yè)發(fā)展的財政資金扶持。目前我區(qū)加快現代服務業(yè)發(fā)展已成為大趨勢，武進財政加大對服務業(yè)發(fā)展的扶持力度，政策要向服務業(yè)的關鍵領域、薄弱環(huán)節(jié)、新興行業(yè)的傾斜：一是向生產性服務業(yè)傾斜，積極發(fā)展為制造業(yè)配套的金融、物流、服務外包、科技和信息等生產性服務業(yè)。二是向新興服務業(yè)傾斜，著力拓展新領域，發(fā)展新業(yè)態(tài)，培育新熱點，積極發(fā)展高技術服務業(yè)，形成拉動經濟增長新的增長點。三是推進文化產業(yè)發(fā)展。財政部門則充分發(fā)揮自身職能作用，全面落實各項扶持政策，重點推進文化產業(yè)基地、龍頭企業(yè)和重大文化項目建設，使之成為文化產業(yè)發(fā)展的重要載體和重要支點，推動文化產業(yè)轉入又好又快的發(fā)展軌道。

（4）進一步加大對現代農業(yè)發(fā)展的財政資金扶持。在確保糧食生產和糧食安全的基礎上，我區(qū)財政在認真落實好財政支持現代農業(yè)生產發(fā)展政策時，要加速農業(yè)產業(yè)結構調整，推進農田水利建設，提升農業(yè)機械化水平，增強農業(yè)綜合開發(fā)能力。

2、完善財政扶持政策

（1）對部分政策進行調整、補充。一方面逐步改變工業(yè)上“重投入、輕產出”的現狀?！爸С制髽I(yè)是手段，培植財源是目的”，是否可以考慮從技術改造與創(chuàng)新、管理提升、融資、人才培育進行綜合性補助；另一方面要切實幫助外貿企業(yè)解決因人民幣升值而引起的困境。 政府要及時組織專家對企業(yè)進行培訓，引導出口企業(yè)采取外匯套期保值交易和幫助出口企業(yè)爭取外幣貸款，降低匯率風險。

（2）發(fā)揮財政資金整體效益。整合各部門專項資金，補助內容確有交叉的，明確各自功能定位和支持重點；整合財政部門內部資金歸口，盡可能地將支持產業(yè)發(fā)展的資金管理歸口到一個科室，整合資源、提高效率；開發(fā)財政補助管理軟件，企業(yè)在申報財政補助時將原始發(fā)票錄入系統(tǒng)，徹底避免重復補助現象。

（3）提高財政資金使用效率。要著眼于提高財政政策的公正性，按公開公平公正的原則修訂各項財政專項資金管理制度。按照政策導向和公開公正績效的原則，制定發(fā)展專項資金使用管理辦法，明確扶持對象應具備的條件、資金使用撥付程序、用款規(guī)定、配套要求、監(jiān)督檢查、績效評價等內容。要及時掌握項目進展和資金使用情況，進行督促、檢查和使用績效的審計。

[1]賈康：促進經濟增長方式轉變的財政政策建議[DB/OL].http://finance.sina.com.cn/economist/jingjixueren/20070406/10033479164.shtml，2007-04-06.