○陳韻雯

（廣州市審計局 廣東 廣州 510060）

審計項目計劃管理是在相關(guān)法律法規(guī)的保障下，研究如何合理有效地分配和利用有限的審計資源，保證在給定資源的條件下充分履行審計職責(zé)。審計項目計劃管理是整個審計工作的龍頭，是質(zhì)量控制的源頭，是整合審計資源的關(guān)鍵。切實加強審計項目計劃管理，對于明確審計方向和審計重點，整合審計資源，提高審計效率，實現(xiàn)審計目標，具有極其重要的意義和作用。本文從實際工作出發(fā)，立足于當前地方審計機關(guān)計劃管理工作的實際情況，在分析存在問題的基礎(chǔ)上，就加強審計項目計劃管理進行初步探討。

一、現(xiàn)階段審計項目計劃管理的新要求

1、審計工作總體目標的新要求

劉家義審計長在2013年全國審計工作會議上指出：“要科學(xué)安排審計計劃。各級審計機關(guān)要圍繞審計監(jiān)督全覆蓋的要求，堅持‘滾動計劃、有效整合、區(qū)別對待、循序漸進’的原則，全面摸清審計對象的底數(shù)，實行分類管理，制定5年審計項目總體規(guī)劃和分領(lǐng)域?qū)徲嬳椖繚L動計劃，做好年度審計計劃與長遠規(guī)劃的銜接，加強年度計劃的統(tǒng)籌和整合?！卑凑丈鲜鲆螅瑢徲嬳椖坑媱澒芾砭筒荒苤皇呛唵蔚闹贫ㄓ媱?，而是應(yīng)該不斷提高規(guī)范化和科學(xué)化水平，創(chuàng)新審計項目生成的途徑和方法，保障審計工作緊扣黨和政府中心工作、社會熱點，實現(xiàn)審計“充分發(fā)揮國家利益捍衛(wèi)者、經(jīng)濟發(fā)展‘安全員’、公共資金守護者、權(quán)力運行‘緊箍咒’、反腐敗利劍和深化改革‘催化劑’的作用，為推動完善國家治理和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻”的總體目標。

2、國家審計準則的新要求

《中華人民共和國國家審計準則》（審計署令第8號，以下簡稱新《準則》）于2011年1月1日起施行，與審計署原來的《審計機關(guān)審計計劃管理辦法》相比，新《準則》對審計項目計劃的編制作出了更加全面、細致的規(guī)定，包括編制審計項目計劃的步驟、調(diào)查審計需求的方向、進行可行性研究重點調(diào)查的內(nèi)容、符合專項審計調(diào)查的情形、審計項目計劃應(yīng)反映的內(nèi)容等，同時還明確了工作分工：調(diào)查審計需求、進行可行性研究和確定備選審計項目，以業(yè)務(wù)部門或者派出機構(gòu)為主實施；備選審計項目排序、配置審計資源和編制年度審計項目計劃草案，以計劃管理部門為主實施。

二、審計項目計劃管理存在的問題

1、缺乏“一盤棋”理念，未達到審計監(jiān)督全覆蓋要求

（1）不重視審計項目計劃計劃的龍頭作用，缺乏系統(tǒng)性。新《準則》明確的計劃編制工作分工，有利于計劃管理部門對審計項目計劃管理的綜合統(tǒng)籌。但是，由于部分審計機關(guān)在編制計劃前，未自上而下地確定下一年度的審計工作思路、審計重點領(lǐng)域和總體目標，計劃管理部門只是機械地將上級審計機關(guān)下達的任務(wù)以及業(yè)務(wù)部門提出的備選項目進行匯總，往往造成年度計劃零散且非系統(tǒng)。此外，部分審計機關(guān)的業(yè)務(wù)部門之間的工作是有一定交叉的，如預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責(zé)任審計，往往并非由某個部門獨立完成。在提出備選項目時，僅僅由財政審計部門、經(jīng)濟責(zé)任審計部門分別提出預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責(zé)任審計備選項目，再由計劃管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)后分配給各個業(yè)務(wù)部門，存在不熟悉審計對象的問題。

（2）不重視審計信息化技術(shù)的應(yīng)用，審計監(jiān)督全覆蓋缺乏技術(shù)保障。近年來，審計機關(guān)的審計信息化建設(shè)得到了長足的發(fā)展，但是審計信息化技術(shù)在審計項目計劃管理中的應(yīng)用并沒有得到足夠的重視。一是部分審計機關(guān)未建立審計對象的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，未能對審計對象進行分類管理和規(guī)劃，審計項目計劃的重點領(lǐng)域、重點問題不突出。二是部分審計機關(guān)未搭建財政資金聯(lián)網(wǎng)審計平臺，未能利用計算機對財政資金重點支出存在問題的分析作為編制項目計劃的依據(jù)，審計監(jiān)督全覆蓋缺乏技術(shù)保障。

2、頻繁調(diào)整，嚴肅性難以得到保證

新《準則》規(guī)定，年度審計項目計劃一經(jīng)下達，審計項目組織和實施單位應(yīng)當確保完成，不得擅自變更；如需調(diào)整，應(yīng)當按照原審批程序報批。但是，審計項目計劃在執(zhí)行過程中，往往由于各種突發(fā)情況而發(fā)生調(diào)整，其嚴肅性難以得到保證。審計項目計劃的頻繁調(diào)整，一定程度上是由審計工作所處的客觀環(huán)境決定的。

（1）下級審計機關(guān)與上級審計機關(guān)的計劃年度不一致。如某市審計機關(guān)的年度審計項目計劃自1月至12月期間實施，但其上級審計機關(guān)的年度審計項目計劃自8月至次年7月期間實施。計劃年度不一致，導(dǎo)致上級審計機關(guān)下達新的審計項目計劃時，下級審計機關(guān)已將審計項目計劃報同級政府主要負責(zé)人審批同意并印發(fā)實施。其結(jié)果是，下級審計機關(guān)每年都要通過調(diào)整審計項目計劃來完成上級審計機關(guān)下達的統(tǒng)一組織實施項目。

（2）黨和政府臨時交辦任務(wù)較多。社會各界對審計工作的期望值很高，特別是黨和政府相信審計機關(guān)能夠獨立、客觀、公正地調(diào)查某些棘手問題或突發(fā)問題，因此臨時交辦一些審計或調(diào)查項目。由于交辦項目具有不確定性，勢必會占用一定的審計資源，加劇審計機關(guān)力量不足的矛盾，從而影響正常的審計項目開展，妨礙審計項目計劃的推進。

3、機構(gòu)設(shè)置及人員素質(zhì)不適應(yīng)審計實踐要求

目前，還有相當一部分審計機關(guān)未設(shè)立專職審計項目計劃管理機構(gòu)，審計項目計劃管理工作由辦公室或法規(guī)處承擔(dān)，部分基層審計機關(guān)甚至沒有配備專職的計劃管理人員。一些審計機關(guān)雖然配備了計劃管理人員，但這些人員存在缺乏審計實踐經(jīng)驗、宏觀意識薄弱、專業(yè)不對口等問題，在一定程度上制約了審計項目計劃管理作用和效能的發(fā)揮。

4、對審計項目計劃執(zhí)行情況的檢查和評價力度不夠

有的審計機關(guān)在計劃執(zhí)行中缺乏檢查與控制，領(lǐng)導(dǎo)和計劃管理部門對計劃執(zhí)行情況掌握得不充分，跟蹤督促和指導(dǎo)落實工作做得不實。有的審計機關(guān)對計劃執(zhí)行情況的總結(jié)不夠認真，未有分析造成未按時完成年度計劃項目的原因，對年度計劃項目的執(zhí)行及效果缺乏必要的評價機制，考核和獎懲不到位，影響了審計項目計劃管理工作應(yīng)有作用的發(fā)揮。

三、提高審計項目計劃管理效果對策研究

1、形成計劃“一盤棋”的思路，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋

（1）圍繞黨和政府工作中心，統(tǒng)一審計思路。制定審計項目計劃是整個審計工作的開端，其作用舉足輕重。審計項目計劃的統(tǒng)籌過程，可先由計劃管理部門根據(jù)審計機關(guān)制定的長期工作規(guī)劃，圍繞黨和政府工作中心，全面把握相關(guān)領(lǐng)域的總體情況，提出下一年度的審計工作思路、審計重點領(lǐng)域、審計總體目標，報經(jīng)審計機關(guān)業(yè)務(wù)會議討論確定。計劃管理部門應(yīng)將政府經(jīng)濟工作中心內(nèi)容及對審計機關(guān)的工作要求、上級審計機關(guān)安排或者授權(quán)審計事項、群眾舉報或公眾關(guān)注事項、近年已審計單位名單等，提供給業(yè)務(wù)部門，由其開展審計需求調(diào)查，提出備選項目。預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責(zé)任審計備選項目先由各業(yè)務(wù)部門提出，再分別由財政審計部門、經(jīng)濟責(zé)任審計部門甄選調(diào)整，然后報至計劃管理部門。這種做法，可以減少計劃的零散性和非系統(tǒng)性，提高針對性，既考慮重點部門、重點領(lǐng)域和重點資金，抓住影響大、風(fēng)險高、資金總量大的項目進行審計，也從維護財經(jīng)秩序角度出發(fā)，抓好一定層面，一定周期項目的審計，克服審計死角。

（2）建立審計對象的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。2014年5月，廣東省審計廳藍佛安廳長在各市審計局局長座談會提出：“要摸清審計對象的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和特點，做到對本級審計管轄對象心中有數(shù)，在此基礎(chǔ)上對審計對象進行分類管理和規(guī)劃，堅持全面審計與重點審計相結(jié)合，制定滾動項目計劃。”這就強調(diào)了審計對象基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的重要性。計劃管理人員應(yīng)定期對本級審計對象的基本情況、財務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)資料、審計情況等進行調(diào)查，建立并完善審計對象數(shù)據(jù)庫，逐步實現(xiàn)對審計對象的動態(tài)管理；要定期到政府相關(guān)部門征求意見，及時掌握不斷變化的情況。

（3）將審計信息化技術(shù)作為實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的技術(shù)支持。廣州市審計局積極探索聯(lián)網(wǎng)審計，在2011年完成了財政聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)的建設(shè)，實現(xiàn)了對財政預(yù)算管理、國庫支付、總預(yù)算會計等大部分業(yè)務(wù)的審計監(jiān)督。同年，下轄黃埔區(qū)也建立財政國庫集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)審計平臺，審計人員可以隨時訪問財政國庫集中支付系統(tǒng)，導(dǎo)出數(shù)據(jù)進行分析。目前，廣州市審計局正著手研究，在編制審計項目計劃時，利用聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)對重點財政資金支出情況進行分析，選取可疑對象作為重點審計對象，確保重點審計對象每年審計一次、一般審計對象五年至少審計一次。

2、預(yù)留審計力量減少計劃調(diào)整

為避免審計項目計劃的頻繁調(diào)整，保持其嚴肅性和權(quán)威性，堅持靈活性原則，預(yù)留一定審計力量是必要的。計劃管理部門可以根據(jù)以前年度黨和政府臨時交辦的工作量，評估自身的審計資源，預(yù)留一定比例的審計力量。年度終結(jié)時，再將臨時增加的審計任務(wù)，按照原審批程序報批。

3、完善審計項目計劃管理組織架構(gòu)

針對計劃機構(gòu)設(shè)置及人員素質(zhì)不適應(yīng)審計實踐要求的問題，應(yīng)加強計劃管理體制及組織機構(gòu)的建設(shè)：一要明確管理機構(gòu)，保證相關(guān)機構(gòu)以主要力量認真做好審計項目計劃管理工作；二要強化管理職能，特別是注重計劃管理的統(tǒng)籌功能，發(fā)揮其總攬全局、指導(dǎo)全程的作用，使其在計劃的制定、執(zhí)行、評估環(huán)節(jié)發(fā)揮應(yīng)有的作用；三要提高人員素質(zhì)，挑選具有良好的財經(jīng)知識背景、審計實踐經(jīng)驗豐富、宏觀意識強的人員充實到計劃管理工作崗位，不斷提高其綜合能力和素質(zhì)，使之適應(yīng)計劃管理工作的需要。

4、加大對審計項目計劃執(zhí)行情況檢查和評價的力度

對審計項目計劃執(zhí)行的效率和效果，要進行定期或不定期的檢查，以審計項目計劃、審計工作方案和實施方案為依據(jù)，建立考核指標，對項目進度執(zhí)行情況、審計組織實施情況、審計成果、審計成本等方面進行考核。此外，還應(yīng)及時報告計劃執(zhí)行中存在的問題以及改進措施與建議等，爭取做到年中通報、年終考核。

針對審計計劃執(zhí)行“前松后緊”的問題，廣州市審計局借助信息化手段，以時間節(jié)點為突破口，自行開發(fā)管理系統(tǒng)，以表格形式，對項目各階段計劃時間與實際執(zhí)行時間進行對比，采用“紅、黃、綠”三種顏色反映項目進度“超時、即將超時、符合預(yù)期”三種情況。該局在印發(fā)了審計項目計劃后，要求業(yè)務(wù)部門在系統(tǒng)上填報各審計項目完成實施方案、發(fā)出通知書、進點、現(xiàn)場審計結(jié)束、發(fā)出征求意見稿、業(yè)務(wù)會議審議、簽發(fā)審計報告等計劃時間，經(jīng)過分管局領(lǐng)導(dǎo)確認后生效。該系統(tǒng)由業(yè)務(wù)處室按照項目實際執(zhí)行時間及時填報。項目計劃時間如需修改，須按照原審批程序報批，由計劃管理人員修改。針對“即將超時”項目，計劃管理人員會提醒業(yè)務(wù)處室加快工作進度；針對“超時”項目，計劃管理人員定期在全局范圍內(nèi)進行通報。

[1]王志楠：加強審計項目計劃管理的思考與實踐[J].審計研究，2005（5）.

[2]王悅：我國地方審計機關(guān)審計計劃管理現(xiàn)狀分析與改進構(gòu)想[J].審計研究，2006（1）.

[3]孫梅：“國家治理”視角下的審計項目計劃管理[J].新財經(jīng)（理論版），2012（7）.