○周艷美

（泰州市姜堰區(qū)審計局 江蘇 泰州 225300）

隨著改革開放的不斷深入，我國的財政體制改革取得了很大的成就，初步建立起了公共財政體制，促進我國經(jīng)濟的健康、快速發(fā)展。但當前我國的財政預算管理體制還相對滯后，財政預算管理還存在著很多的問題，這些問題對于我國財政充分發(fā)揮其應有的作用產(chǎn)生了極大的阻礙。文章分析了這些問題，并有針對性地提出了相應的改進措施。

一、當前財政預算管理存在的主要問題

財政預算管理是政府的一項重要職能，對國民經(jīng)濟的健康運行至關重要。財政預算是經(jīng)法定程序?qū)徟摹⒄谝粋€財政年度內(nèi)的基本財政收支計劃。財政預算規(guī)范和安排著財政活動，直接體現(xiàn)著政府的政策意向，關系到社會經(jīng)濟運作的好壞。但是當前我國財政預算管理和監(jiān)督機制還存在著不少缺陷和問題，這在很大程度上制約了財政充分發(fā)揮其應有的作用，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1、財政預算編制不科學、不合理

（1）編制方式不科學。實行部門預算改革以來，提出了各預算單位在編制預算時，采用以零基預算為基礎，逐步實行預算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預算要求。但在預算編制過程中，因多年慣性以及零基預算需做大量的核實確認工作，實際上仍延續(xù)了上年基數(shù)加增長的傳統(tǒng)方法。這種方法一方面固化了財政部門單位之間的分配格局，在財力有限的情況下，高的下不來，低的上不去，單位之間苦樂不均，使預算安排嚴重脫離實際；另一方面助長了財政支出的剛性增長，不利于調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

（2）預算編制范圍不完整。部分財政資金未納入“體內(nèi)循環(huán)”或未在當年及時納入預算管理，預算收入規(guī)模不完整。比如土地出讓金等非稅收入，在使用上有較大的空間和余地，往往沒有全部編入預算管理；上年結(jié)余資金由于受財政決算批復時間晚等因素影響很難確定凈結(jié)余，往往不把結(jié)余資金編入決算；還有關系民生支出的上級轉(zhuǎn)移支付也很少納入地方預算。

（3）預算編制內(nèi)容過粗，分配隨意性大。人員經(jīng)費和公用經(jīng)費都按照一定的公式或標準編制，相對規(guī)范。但項目支出的預算編制，就具有一定的籠統(tǒng)性。比如科技三項經(jīng)費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、義務教育學雜費補助等專項支出預算指標未細化到具體項目，往往作為切塊經(jīng)費，給有資金分配權(quán)的部門留有調(diào)劑空間，支出帶有一定的隨意性，影響財政資金的使用效益。

2、財政預算執(zhí)行不規(guī)范

財政預算執(zhí)行過程是財政管理活動的重要環(huán)節(jié)，各級財政部門都應當嚴格按照人大批準的預算科學組織收入，合理安排支出。但在預算執(zhí)行過程中仍然存在種種不規(guī)范現(xiàn)象。

（1）無預算、超預算安排支出，追加、調(diào)減支出隨意性較大。專項資金的科目調(diào)劑、本年超收安排支出未履行向人大的匯報程序和備案手續(xù)，導致“部門申請-領導批條-追加預算”等隱性分配變成“一年預算，預算一年”，人大常委會對政府的這種做法也只能被動地采取事后追認的監(jiān)督形式，沖擊了預算的嚴肅性，影響了預算的約束力和權(quán)威性。

（2）預算執(zhí)行進度過慢。由于地方財政資金緊張，撥付到各單位的財力僅僅是保工資、保運轉(zhuǎn)，日常財政預算在財政執(zhí)行過程中進度比較緩慢。等到申請辦理追加預算手續(xù)，財政資金撥付或上級專項資金下達到位，已經(jīng)是下半年了甚至更晚，很多項目只能是趕時間、趕進度。所以到了年底就出現(xiàn)為了完成預算突擊花錢的現(xiàn)象。

（3）平衡預算問題仍然存在。大部分地方財政部門將年末滾存結(jié)存全部轉(zhuǎn)入結(jié)轉(zhuǎn)下年支出，使凈結(jié)余為零，隱瞞地方實有財力；有的采取收入不入帳、支出掛帳等手段人為調(diào)節(jié)財政結(jié)余。另外，因為縣級財政不允許有赤字，但縣級財政很困難、政府債務負擔過重和收支不實，影響了預算的執(zhí)行，隱含著很大的財政風險。

（4）挪用財政資金。財政部門作為財政資金的管理者，應首先起模范帶頭作用，嚴格按預算安排撥付使用資金。但是，在基層均不同程度地存在著違規(guī)使用財政資金問題。有的將財政資金無償出借給企業(yè)和個人經(jīng)營，有的將社保資金有償借給某些機關事業(yè)單位，有的將國庫資金用于住宅小區(qū)建設；等等。所有這些，都違反了《預算法》有關預算執(zhí)行和國庫資金管理的規(guī)定，觸犯了財政預算的嚴肅性，影響了財政資金的使用效益。

3、財政預算監(jiān)督不到位

當前對財政預算監(jiān)督的主要是各級人大，而從實際財政預算監(jiān)督情況看，監(jiān)督效果不理想，存在流于形式的程序性監(jiān)督的現(xiàn)象。原因主要是以下幾點：其一，實效不強，人代會時間短、議程多，政府提交人代會審查的報告過于籠統(tǒng)，預算草案科目直列到“類”一級，沒有“款”“項”“目”的具體內(nèi)容，造成“內(nèi)行看不清，外行看不懂”，代表們很難對預算草案進行深入的審查。其二，監(jiān)督力量薄弱，由于人大缺乏足夠的專業(yè)人員和力量，很難開展經(jīng)常性的監(jiān)督，一些地方日常監(jiān)督主要由財經(jīng)工委承擔，但多數(shù)財經(jīng)工委卻是一兩人代表全委，而且對口聯(lián)系部門多，很難對預算的執(zhí)行情況進行全方位的跟蹤監(jiān)督。另外，由于預算法對預算調(diào)整所規(guī)定的范圍很窄，而許多地方基本上沒有預算法所規(guī)定的預算調(diào)整，故各種頻繁的預算追加增收增支、支出項目變換等等均由于不屬于預算調(diào)整范圍，所以均無須報經(jīng)人大批準，頻繁追加即成為可能，這樣財政預算監(jiān)督也就變得相當軟弱而乏力。

二、加強財政預算管理建議

1、加強財政預算管理的法制建設

財政管理的規(guī)范化、科學化和現(xiàn)代化，只有建立在法制化的基礎上，才能獲得可靠保證。因此，當務之急是必須大力加強財政領域中的法制建設，盡快完善財政法律關系，使財政預算管理真正做到有法可依，在各級財政管理工作中真正樹立起法律的權(quán)威，減少以至杜絕財政預算過程中的主觀隨意性。

預算是具有剛性約束和法律效力的收支計劃，要通過修訂預算法，進一步完善預算法律內(nèi)容。一是明確財政預算資金范疇應包括一般預算、預算外資金和政府性基金收入在內(nèi)的所有財政收支預算，明確規(guī)定政府將全部財政預算資金和政府的或有負債納入預算管理，實行全口徑預算管理，切實體現(xiàn)預算的完整性。二是擴大預算調(diào)整的范圍，規(guī)范預算調(diào)整行為，明確規(guī)定超收節(jié)支部分資金、預算科目間調(diào)劑等預算調(diào)整行為，應經(jīng)本級政府審定，并接受本級人民代表大會常委會審查和監(jiān)督，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整和變更，維護預算的嚴肅性。三是強化預算執(zhí)行的保障措施，加大違反預算法的處罰形式和力度，對有關違反行為的處罰不僅追究行政責任，還要增加刑事責任和經(jīng)濟性制裁方法，增強預算的懲罰和威懾效應。四是增強預算法律意識。財政部門應樹立依法理財理念，建立預算執(zhí)行的獎懲機制，增強執(zhí)行預算的法律意識和法律責任。

2、精細化財政預算管理

（1）改革預算編制方法。一是要改變預算編制長期沿用的“基數(shù)法”，全面實行零基預算，研究制定科學合理的定額標準，據(jù)實預算和安排支出基數(shù)，提高預算編制的透明度和公開性。二是細化預算編制內(nèi)容。細化預算科目將預算資金直接安排到具體單位和項目，減少財政性資金的二次分配；項目預算編制要合理，資金分配要突出重點，體現(xiàn)專項資金的重點使用效果，實現(xiàn)政府特定的預算政策目標。

（2）完善預算審批程序。一是增加人大審批政府預算的時間。建議增加人大審批政府預算的時間，各級政府至少應在同級人民代表大會舉行的前兩個月向人大常委會有關部門匯報預算編制情況，而且提交的預算草案必須細化到款、項。二是設置專門的機構(gòu)、配備專業(yè)人員，預算具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性，即使是專業(yè)人員也要花很大的力氣才能搞清楚。地方有必要在立法監(jiān)督機構(gòu)中，以各級人大常委會預算工作委員會為基礎，抽調(diào)一批專業(yè)知識強，由長期從事財政審計工作、統(tǒng)計分析工作的同志為預算工作委員會審議政府預算服務。

（3）嚴格預算執(zhí)行。一是嚴格預算約束。預算一旦確定，任何人不得更改、增刪，預算“突破”需經(jīng)人大討論通過，并按嚴格的審批預算的程序進行。二是加快下達項目投資計劃，切實抓好項目支出管理。項目投資計劃應與預算編制時間同步進行，預算單位應積極與財政部門對接，早日落實資金分配方案，保證項目支出順利執(zhí)行。三是規(guī)范資金使用，避免違規(guī)行為。在資金的使用上，既要重視和強調(diào)加快支出進度，又不能忽視財政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。嚴格按照規(guī)范的支付程序支付資金，避免出現(xiàn)挪用財政資金等違法違規(guī)行為。四是夯實地方財政收支預算，杜絕虛假平衡。引導和督促基層財政部門如實列報收支，杜絕人為調(diào)節(jié)財政結(jié)余、空調(diào)空轉(zhuǎn)平衡赤字等行為，對弄虛作假搞政績的要追究責任。培育新的經(jīng)濟增長點，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，逐年增加財政收入總量。五是強化預算執(zhí)行分析和信息反饋。預算單位定期將預算執(zhí)行的相關信息進行統(tǒng)計分析，及時發(fā)現(xiàn)并解決存在的問題。建立預算執(zhí)行的分析、監(jiān)督和信息反饋機制，切實解決申報預算積極主動、預算執(zhí)行工作進度遲緩問題。

3、完善預算執(zhí)行監(jiān)督體系

一是強化人大預算監(jiān)督力度，逐步實現(xiàn)預算審查監(jiān)督批準由程序性向?qū)嵸|(zhì)性過渡，增強預算的約束力和監(jiān)督的實效性；二是加強審計監(jiān)督，審計要事前參與預算編制過程，在編制部門預算的環(huán)節(jié)，增加審計機關協(xié)助政府審定各部門預算的程序和職責，從源頭、過程、結(jié)果全方位對預算進行監(jiān)督；三是建立透明的財政預算監(jiān)督信息披露機制。建議搭建一個媒體和公眾監(jiān)督平臺，建立預算支出監(jiān)督信息披露系統(tǒng)，定時發(fā)布信息公告讓媒體和公眾進行監(jiān)督，保證財政預算管理工作健康規(guī)范發(fā)展。

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