劉慶斌

（中共青州市委黨校,山東 青州 262550）

從嚴治黨背景下提高制度反腐最大效應的路徑探究

劉慶斌

（中共青州市委黨校,山東 青州 262550）

把權力關進制度的籠子里,形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制,是黨和國家一項根本性的戰(zhàn)略政治任務。在從嚴治黨背景下,著力提高制度反腐的最大效應,必須不斷完善現(xiàn)有制度,加快推進制度創(chuàng)新,切實抓好制度落實,堅持制度反腐與法治反腐一體推進,充分發(fā)揮制度反腐的應有效力,不斷提高反腐敗工作成效。

從嚴治黨；反腐倡廉；制度建設

習近平總書記在中央黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上明確提出了從嚴治黨的 “八條要求”，使 “黨要管黨、從嚴治黨”的要求被提到了一個前所未有的高度，充分表明了黨中央從嚴治黨、改進作風的堅定決心。新形勢下堅持黨要管黨、從嚴治黨，必須堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，既要靠教育，更要靠制度。反對腐敗是我黨的一項重要政治任務，而制度反腐具有根本性、全局性和長期性，是預防和抑制腐敗的現(xiàn)實選擇，是提高反腐成效的重要舉措。對此，習近平總書記反復強調(diào)：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！边M一步彰顯出制度建設對規(guī)范權力運行、預防腐敗的治本功能和基本路徑。堅定不移地懲治和預防腐敗，就是要充分發(fā)揮制度的基礎性、全局性作用，把權力關進制度的籠子里。只有堅持用制度約束權力，才能使權力正確規(guī)范地行使，才能從根本上深化反腐措施，預防權力腐敗，維護人民利益，才能提高制度反腐的最大效應。

一、提高制度反腐的最大效應,必須不斷完善現(xiàn)有反腐倡廉制度

改革開放30多年來特別是黨的十八大以來，我們黨針對黨風廉政建設和反腐敗斗爭出現(xiàn)的新情況、新問題，不斷探索黨風廉政建設和反腐敗工作的新思路、新方法、新舉措，在堅持重拳懲腐、高壓反腐的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，初步建立起了內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，對于深化開展黨風廉政建設起到了很好的推動作用。一是探索出了一個具有中國特色的反腐倡廉理論體系，即建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的思想教育、制度約束、監(jiān)督懲處并重的懲治和預防腐敗理論體系，指導反腐倡廉工作有條不紊、循序漸進、卓有成效地開展，贏得了黨心民心。二是制定了一些新的懲治和預防腐敗的工作方案，如 《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 （2013—2017年）》 《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》 《黨的紀律檢查體制改革方案》，等等。三是建立了很多有效的懲治和預防腐敗的制度規(guī)定，如 《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》 《黨政領導干部選拔任用工作條例》 《黨政機關國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》 《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》等。應該說，在制度數(shù)量、質(zhì)量上形成了中國特色的反腐倡廉制度體系，尤其是在加強廉政文化建設和建立拒腐防變教育長效機制、權力運行監(jiān)控機制、紀檢監(jiān)察管理體制、黨風廉政巡視制度、官員財產(chǎn)申報制度、重大事項報告制度等方面都有所創(chuàng)新。但是，隨著我國經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，隨著腐敗分子的腐敗手段與反腐敗形勢的不斷變化，反腐倡廉制度建設也要與時俱進，需要及時修改和完善一些不適應反腐敗新形勢的制度規(guī)定。例如，預防和發(fā)現(xiàn)腐敗的機制有時失靈或反應滯后，不能及時發(fā)現(xiàn)某些問題或苗頭，不能把腐敗扼殺在初始環(huán)節(jié)和萌芽狀態(tài)，貪官 “玩程序”或把制度當擺設的現(xiàn)象時常發(fā)生，領導干部 “帶病提拔”現(xiàn)象屢見不鮮，貪官違紀數(shù)額不斷升級，窩案串案家族案頻繁發(fā)生，腐敗現(xiàn)象在一些地方和行業(yè)領域內(nèi)仍在大量發(fā)生，與黨和人民群眾對反腐敗的要求和期盼還有很大差距。這充分說明當前的反腐敗制度仍存在缺失和漏洞，反腐敗制度亟需修訂和完善，需要推陳出新。

當前一個時期，各級黨組織必須認真做好反腐敗制度的調(diào)研和清理工作，對適應形勢發(fā)展變化和反腐倡廉建設要求并切實可行、行之有效的制度，要繼續(xù)嚴格執(zhí)行；對那些籠而統(tǒng)之、大而化之，“牛欄關貓” “紙籠鎖虎”，既不 “堵風”、又不“防風”，內(nèi)容互相交叉、相互矛盾和不便于執(zhí)行的制度，要及時補充、修訂和完善；對工作急需、條件成熟但還沒有的制度，要在充分調(diào)研論證的基礎上盡快制定，努力做到不留 “死角” “斷層”和“盲區(qū)”；對已經(jīng)過時、甚至與黨和國家新出臺的有關規(guī)定相抵觸的制度，要及時廢止；對某些重要的規(guī)章制度需要上升到法律的，要啟動立法程序，盡快上升為法律，以提高制度本身的權威性和威懾力，確保制度反腐的針對性和有效性。

二、提高制度反腐的最大效應,必須加快推進反腐倡廉制度創(chuàng)新

制度建設是動態(tài)的、發(fā)展的，是永不停止的，永遠在路上。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，反腐倡廉制度建設也不斷面臨新挑戰(zhàn)。如果制度存在缺陷而又不能及時修補、及時創(chuàng)新，就可能為破壞制度的人提供機會。因此，在新的時代條件下，必須深刻分析腐敗現(xiàn)象滋生的特點、規(guī)律和現(xiàn)實表現(xiàn)，正確把握反腐倡廉建設面臨的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，更新思想觀念，打破思維定式，積極借鑒國內(nèi)外的新鮮經(jīng)驗、有益做法，不斷拓寬工作視野，堅持以改革的精神、創(chuàng)新的思路、發(fā)展的辦法，解決滋生腐敗的深層次矛盾和問題，推進反腐倡廉制度創(chuàng)新，提高反腐倡廉制度建設科學化水平。

1.推進反腐倡廉制度創(chuàng)新,必須強化制度創(chuàng)新理念,使反腐倡廉制度創(chuàng)新不斷體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。一是要堅持權力運行導向，盡快建立權力運行與制度創(chuàng)新的聯(lián)動機制，努力做到權力行使到哪里，相應的監(jiān)督制約制度就建在哪里。二是要堅持權力監(jiān)督導向，盡快建立圍繞權力集中的關鍵崗位和權力運行的關鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督制度創(chuàng)新的聯(lián)動機制，努力做到權力運行到哪里，有效監(jiān)督制度就建到哪里。三是要堅持人民群眾意愿導向，盡快建立人民群眾意愿與制度創(chuàng)新的聯(lián)動機制，努力做到人民群眾意愿在哪里，制度就應建在哪里。四是要堅持倒查腐敗導向，盡快建立腐敗問題發(fā)生與制度創(chuàng)新的聯(lián)動機制，努力做到腐敗問題發(fā)生在哪里，制度建設就跟進到哪里。五是要建立制度建設的 “倒逼機制”，通過查辦案件及時發(fā)現(xiàn)問題、建立制度、堵塞漏洞、防患于未然，以避免同類問題在相同領域、相同崗位再次發(fā)生。總之，就是要圍繞涉及人、財、物、執(zhí)法、行政、審批等核心權力和容易滋生腐敗的重點部位和關鍵環(huán)節(jié)，找準反腐倡廉制度創(chuàng)新的切入點和著力點；就是要按照 “管用有效”的原則，找準滋生腐敗的關鍵點、權力運行的集中點、體制轉(zhuǎn)換的空白點，建立完善反腐倡廉制度創(chuàng)新體系，形成制度合力。

2.推進反腐倡廉制度創(chuàng)新,必須增強使命感、責任感和緊迫感。要大膽探索適合我國實際的反腐敗方法、措施與手段，積極借鑒和吸收國際先進的反腐敗經(jīng)驗與方法，為我所用，通過多方努力，實現(xiàn) “更有效地預防腐敗”， “不斷取得反腐敗斗爭新成效”。要把建立健全懲治和預防腐敗體系置于國家戰(zhàn)略和頂層設計的高度，從制度層面確保黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督真正落到實處，形成權責一致、相互制約的權力結(jié)構(gòu)和運行機制，從根本上形成不敢腐、不能腐、不易腐的保障機制。在宏觀層面上，要堅持用制度管權管事管人，讓人民群眾監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行；在中觀層面上，要構(gòu)建權力運行體系和懲防腐敗體系，確保決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力；在微觀層面上，要進一步改革紀檢管理體制，加強對同級黨委特別是組成人員的監(jiān)督，紀檢工作特別是查辦腐敗案件要以上級紀委領導為主，保證各級紀檢機關監(jiān)督權、辦案權的相對獨立性和權威性。總之，推進反腐倡廉制度創(chuàng)新，既要注重制度的系統(tǒng)性和全面性，使各項制度相互銜接、系統(tǒng)配套，又要注重制度的針對性和可操作性，使各項制度明確具體、實在管用。

3.推進反腐倡廉制度創(chuàng)新,必須把懲治和預防腐敗的具體要求切實體現(xiàn)在制度創(chuàng)新之中。當前首先要盡快制定和出臺有關公職人員財產(chǎn)申報方面的硬性制度，最好上升到法律，在全國范圍內(nèi)規(guī)范化、制度化地推行公職人員財產(chǎn)申報制度，使之成為遏制腐敗發(fā)生與促進廉政建設的利器。其次，要全面推進公共信息公開，最大限度地減少 “一把手”的自由裁量權，以民主決策取代 “一把手決策”，以公開透明取代私相授受，真正實現(xiàn) “位高不擅權、權重不謀私”，堅決遏制 “一把手”腐敗和權力濫用。再次，要進一步完善 “三公經(jīng)費”使用的績效考核，有效遏制 “三公消費”滋生腐敗的問題。第四，要堅決用過硬的制度遏制 “帶病提拔”現(xiàn)象，等等。從理論上講，腐敗收益與腐敗成本的對比關系決定著腐敗動機的產(chǎn)生，只有當權力主體有腐敗意圖，并且認為腐敗收益大于腐敗成本時，才可能產(chǎn)生腐敗的原始動機，實施腐敗行為，導致違法犯罪。因此，在反腐倡廉制度創(chuàng)新中一定要以提高腐敗成本為根本原則，堅決避免 “違法成本小、守法成本大”的現(xiàn)象，真正讓腐敗者經(jīng)濟上傾家蕩產(chǎn)、政治上身敗名裂、心理上后悔莫及。另外，懲治腐敗的根本目的不是為了多抓幾個黨員干部，而是為了最大程度地保護黨員干部，必須盡快實現(xiàn)預防和懲治腐敗的制度化、持續(xù)化，既要依靠制度避免出現(xiàn)運動式反腐，更要防止無制度約束的選擇性反腐。要通過加強與改進制度廉潔性評估來堅決反對制度性腐敗，切實解決制度本身不廉潔、制度無力反腐敗、制度低效反腐敗等問題，從源頭上切實推進反腐倡廉制度科學化。

三、提高制度反腐的最大效應,必須切實抓好反腐倡廉制度落實

習近平總書記指出：制度不在多，而在于精，在于務實管用。而制度的效用取決于制度的落實程度。無數(shù)事實充分證明，制度能否發(fā)揮約束作用，是否取得成效，關鍵在于落實，而且落實得越徹底越好，成效也就越大。

1.抓好反腐倡廉制度落實,必須牢固樹立制度意識。制度一經(jīng)形成，就要嚴格遵守，堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為硬約束。當務之急就是要加強制度學習和制度教育，特別是要分層次抓好黨員干部的黨紀法規(guī)教育，重點學習新黨章、廉政準則、八項規(guī)定、黨政領導干部選拔任用條例等，使之全面掌握各項制度和行為規(guī)范，增強紀律意識和制度意識，將制度和規(guī)矩入腦入心，潛移默化為一種工作和生活習慣，使之成為為人的 “準則”、行動的 “鏡子”、做事的 “指南”，做到知大知小、知進知退、知榮知辱、知是知非。唯有如此，才能 “從心所欲不逾矩”，做到真正按制度辦事。

2.抓好反腐倡廉制度落實,領導干部必須率先垂范。領導干部既是制度的制定者，又是制度的執(zhí)行者，必須在執(zhí)行制度上率先垂范，行動先于群眾，標準高于群眾，要求嚴于群眾。要堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留 “暗門”、不開 “天窗”，要求黨員干部做到的，領導干部必須首先做到；要求下級做到的，上級必須首先做到；要求別人做到的，自己必須首先做到，堅決維護制度的嚴肅性和權威性。只有領導干部在落實制度上以身作則、率先垂范，堅持嚴人先嚴己、嚴下先嚴上，才能切實樹立起有法必依、照章辦事的良好導向，才能模范帶動和促進制度的有效落實，樹立和維護制度的權威性。也只有領導干部帶頭落實制度而不破壞制度，才能提高制度的執(zhí)行力。

3.抓好反腐倡廉制度落實,必須強化監(jiān)督檢查。一些制度之所以不落實，很大程度上是因為違反制度的行為沒有受到及時查處，對違反制度的行為缺少應有的懲戒。首先，要建立完善制度執(zhí)行的監(jiān)督機制，切實加強對制度執(zhí)行情況的日常督查和專項檢查。當前和今后一個時期，要深入實際細查，排除干擾真查，對有令不行、有禁不止等違犯制度規(guī)定的行為和隨意變通、惡意規(guī)避等破壞制度規(guī)定的行為，要做到發(fā)現(xiàn)一起，及時查處一起，決不姑息遷就。其次，要建立完善制度執(zhí)行的問責機制。堅持把反腐制度執(zhí)行情況納入黨風廉政建設的檢查考核內(nèi)容和黨政領導干部的述職述廉內(nèi)容，嚴肅查處不認真執(zhí)行制度、不及時執(zhí)行制度和拒不執(zhí)行制度的各種行為，對制度不落實、不按制度辦事和破壞制度的人和事，要根據(jù)所造成的損失和影響，嚴肅追究相關人員的責任。再次，要對落實制度進行跟蹤問效。要加強信息反饋及時了解制度執(zhí)行情況，加強評估及時掌握制度落實成效，加強檢查監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，對于明顯執(zhí)行不力的制度，要進行深刻反思并做出及時調(diào)整。當前最主要的是對已經(jīng)制定的各項規(guī)章制度，認真搞好檢查督促，凡是符合反腐敗工作要求的，一定要扎扎實實落實到位，真正發(fā)揮制度有效的制約作用。此外，還要加強對反腐倡廉制度的宣傳教育，擴大影響力、覆蓋面和權威性，夯實制度執(zhí)行的群眾基礎、社會基礎，培育制度執(zhí)行的文化氛圍。

四、提高制度反腐的最大效應,必須堅持制度反腐與法治反腐一體推進

黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴格遵行。完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)?！边@是在全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的新形勢下，對各級黨組織和廣大黨員干部提出的新要求，是提高制度反腐工作成效和制度本身權威性、威懾力的根本途徑。依法治國的核心是有效規(guī)范和約束權力，與制度反腐的出發(fā)點和落腳點一脈相承。作為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨，各級黨組織和全體黨員尤其是黨員領導干部，必須受到黨章黨規(guī)黨紀的剛性約束，必須模范遵守國家的法律法規(guī)。黨規(guī)黨紀要實現(xiàn)與國家法律的有機銜接，必須做到要義明確、簡明易懂、便于執(zhí)行。一是要從根本上改革高度集中的決策權力格局，有必要建立各級集體領導機制，盡快形成適當?shù)臋嗔χ坪庵贫?。二是要強化對行政權力的制約。對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，強化內(nèi)部流程控制，防止權力濫用。三是要完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進上級機關對下級機關的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。四是要完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權。盡快對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋，提高審計監(jiān)督的有效性。五是要全面推進政務公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開。各級政府及其工作部門依據(jù)權力清單，必須向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等事項，重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設等領域的政府信息公開。六是要加快推進反腐敗國家立法，從法律上完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不易腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現(xiàn)象。

黨紀黨規(guī)嚴于國家法律法規(guī)。黨的各級組織和廣大黨員干部必須模范遵守國家法律法規(guī)，必須按照黨紀黨規(guī)以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀行為作斗爭。對違反黨紀黨規(guī)的行為必須嚴肅處理，對苗頭性傾向性問題必須抓早抓小，防止小錯釀成大錯、違紀走向違法。當前要依紀依法反對和克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，形成嚴密的長效機制；完善和嚴格執(zhí)行領導干部政治、工作、生活待遇方面各項制度規(guī)定，著力整治各種特權行為；嚴格落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任，對任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀依法予以堅決懲處，決不手軟，形成重拳懲腐的高壓態(tài)勢；進一步完善黨紀國法雙軌反腐新思維，既要充分發(fā)揮黨的紀律部門反腐的重要作用，也要堅持在法治原則下進行有效的反腐工作，努力實現(xiàn)黨的紀律部門與國家司法機關 “雙軌”并進、分工配合，對黨員干部職務違法犯罪和失德失信行為，堅決做到依紀與法治雙軌并重。

從根本上預防腐敗、抑制腐敗行為，關鍵在于制度，根本在于法治。制度好、法律管用，好人受到約束，壞人也可以變好；制度有問題、法律不健全，壞人不受約束，好人也可能變壞。制度和法律的作用不僅在于懲治腐敗，更在于預防腐敗。在新的時代條件下，反腐敗工作僅僅著眼于案件的查處和單純強調(diào)思想教育和自律是遠遠不夠的，必須從制度和法律上構(gòu)建遏制腐敗蔓延的堤壩。當前深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，必須以建立健全懲治和預防腐敗體系的各項制度和法律法規(guī)為重點，以強化制約和監(jiān)督權力為核心，以提高制度的執(zhí)行力和法律的懲治力為抓手，既要抓好制度和相關法律的建立完善，又要抓好制度的創(chuàng)新建設和國家立法的有效銜接，更要抓好制度和法律的貫徹落實，堅持兩手都要抓、兩手都要硬。唯有如此，才能緊握制度反腐和法治反腐的戒尺，讓各級黨員干部特別是領導干部心存敬畏，才能充分發(fā)揮制度和法律的應有效力，實現(xiàn)干部清廉、政府清正、政治清明。

［1］習近平.在黨的十八屆中央紀委二次全會上發(fā)表重要講話［N］.人民日報,2013-01-23.

［2］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定 (2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)［J］.黨建, 2014(11)：8-18.

［3］黃蘇.健全防控機制規(guī)范權力運行 ［J］.現(xiàn)代企業(yè)文化,2014(1)：106-107.

［4］劉慶斌.領導干部要嚴守黨紀國法防線 ［N］.學習時報,2014-01-20(16).

［5］邵建祥.反腐倡廉制度執(zhí)行力的制約因素與對策思考［J］.科學時代,2011(3).

［6］梁鐵.反腐倡廉制度落實中存在問題的原因及對策 ［J］.環(huán)球市場信息導報 (理論),2011(3)：67-67.

[責任編輯：于洋］

D263.3

A

1671-6183（2014）12-0022-05

2014-12-03

劉慶斌 （1962-）,男,漢族,山東臨朐人,中共青州市委黨校副校長；研究方向：執(zhí)政黨理論建設與實踐。