丁玉海

（中共大連市委黨校 法學教研部,遼寧 大連 116013）

深化行政執(zhí)法體制改革的路徑選擇

丁玉海

（中共大連市委黨校 法學教研部,遼寧 大連 116013）

行政執(zhí)法體制關系到行政執(zhí)法的質量和水平,進而關系到依法行政的推進和法治政府的建設。當前,我國行政執(zhí)法程度還很低,行政執(zhí)法體制還存在一些問題,因此深化行政體制改革勢在必行。

行政執(zhí)法體制；行政執(zhí)法；綜合執(zhí)法

目前，80%的法律、90%的地方性法規(guī)、幾乎所有行政法規(guī)和規(guī)章都是由行政機關負責執(zhí)行的［1］。如此一來，行政執(zhí)法的質量和水平關系到依法行政能否順利進行，進而關系到法治政府建設的成敗。然而，行政執(zhí)法的質量和水平又是由什么決定的呢？當然是行政執(zhí)法體制。那么，何為行政執(zhí)法體制？我國行政執(zhí)法體制存在何種問題？如何深化行政執(zhí)法體制改革？對此，至今在理論上還是莫衷一是，在實踐中也是各行其是。雖然黨的十八屆四中全會通過的 《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 (以下簡稱 《決定》)提出了深化行政執(zhí)法體制改革的新方向和新部署，但是上述的理論認識分歧和實踐操作不一并未消除。因此，關于行政執(zhí)法體制改革，有進一步探討的必要。

一、行政執(zhí)法體制概述

（一）行政執(zhí)法體制的概念

行政執(zhí)法體制即關于行政執(zhí)法的體系和制度。從內涵角度而言，它主要由體系和制度構成，前者包括主體體系 （機構設置、領導隸屬關系、組織形態(tài)等）和權力體系 （權力配置、義務設定、執(zhí)法程序、運行機制、監(jiān)督機制等）；后者包括規(guī)定主體體系、權力體系及其相互關系的法律規(guī)范和作為執(zhí)法依據(jù)的法律規(guī)范。從外延角度而言，行政執(zhí)法體制主要是指實踐中存在的具體行政執(zhí)法模式及其分類。

（二）我國行政執(zhí)法體制改革的歷程

在我國，行政執(zhí)法體制改革始于1996年3月頒布的 《行政處罰法》，即該法第16條的規(guī)定：“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使?！睋?jù)此，一個行政機關行使其他行政機關的行政處罰權，為后來的行政執(zhí)法體制改革，尤其是相對集中行政處罰權改革預留了法律空間。

以黨和國家有關推進依法行政、建設法治政府的總體部署為主線，根據(jù)相關部署文件對行政執(zhí)法體制改革的漸進性表述，可以把我國行政執(zhí)法體制改革的進程劃分為以下幾個階段。

1.準備階段 （1996.3-2004.3）。在此階段，相關部署文件主要有兩個：一個是1997年9月江澤民在黨的十五大上所作的報告。其中，在第六部分政治體制改革和民主法制建設中，提出有關行政執(zhí)法體制改革的內容，即 “實行執(zhí)法責任制和評議考核制”。但是，上述兩項制度在此期間并未制定推行。另一個是1999年11月朱镕基發(fā)布的 《國務院關于全面推進依法行政的決定》。其中，提出 “推進相對集中行政處罰權的試點工作”。由此，上述兩個部署文件為行政執(zhí)法體制改革作了一定程度上的準備。在此期間，改革的側重點主要是相對集中行政處罰權試點和綜合執(zhí)法試點。

2.理順階段 （2004.3-2008.5）。在此階段，相關部署文件主要是2004年3月國務院 《關于全面推進依法行政實施綱要》。在文件中，有關行政執(zhí)法體制改革的標題用語是 “理順行政執(zhí)法體制”，并提出了 “權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力”十六字方針的行政執(zhí)法體制改革目標。在此期間，改革的側重點在于繼續(xù)推進相對集中行政處罰權，探索相對集中許可權，推進綜合執(zhí)法試點，實施行政執(zhí)法責任制。

3.改革階段 （2008.5-2010.10）。在此階段，相關部署文件主要是2008年5月國務院 《關于加強市縣政府依法行政的決定》。在文件中，有關行政執(zhí)法體制改革的標題用語是 “改革行政執(zhí)法體制”。在此期間，改革的側重點主要是下移執(zhí)法重心，減少執(zhí)法層級，進行屬地化管理。

4.完善階段 （2010.10-2013.11）。在此階段，相關部署文件主要是2010年10月國務院 《關于加強法治政府建設的意見》。在文件中，有關行政執(zhí)法體制改革的標題用語是 “完善行政執(zhí)法體制”。在此期間，改革的側重點主要是加強行政執(zhí)法信息化建設和創(chuàng)新執(zhí)法方式。

5.深化階段 （2013.11至今）。在此階段，相關部署文件主要是2013年11月黨的十八屆三中全會通過的 《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年10月黨的十八屆四中全會通過的 《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。在文件中，有關行政執(zhí)法體制改革的標題用語是 “深化行政執(zhí)法體制”，并提出了行政執(zhí)法體制改革的新目標，即兩權方針： “權責統(tǒng)一、權威高效”。在此期間，改革的側重點在于橫向上的綜合執(zhí)法、縱向上的層級執(zhí)法、監(jiān)督上的嚴格執(zhí)法、程序上的規(guī)范執(zhí)法。

二、我國行政執(zhí)法體制存在的問題

截至目前，行政執(zhí)法體制改革已歷18載，成功自不待言，但問題也著實不少。 “問題就是時代的聲音”，就是改革的重點，就是舊體制的突破口和新體制的生長點［2］。按照 《決定》的要求，我們認為，當前我國行政執(zhí)法體制存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）多頭執(zhí)法、權責交叉、效率低下

針對同一對象或者行為的管理，基于不同的立法規(guī)定而設立不同的執(zhí)法機關，多頭執(zhí)法由此而生?；诙囝^執(zhí)法之間職責相互交叉，缺少協(xié)調與整合，負面效應隨之顯現(xiàn)。進而，對行政機關而言，是相互之間權限沖突或推諉塞責。對行政相對人而言，則是多重處罰，苦不堪言。

（二）層級執(zhí)法、權責脫節(jié)、基層虛弱

當前，由于未能合理配置不同層級執(zhí)法機關之間的權責，導致了不同層級執(zhí)法機關之間的權責脫節(jié)。各級執(zhí)法機關之間力量并不均勻，多數(shù)執(zhí)法力量浮于上級執(zhí)法機關，而下級執(zhí)法機關力量明顯薄弱，尤其是食品藥品、安全生產、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領域。由此，因執(zhí)法力量難以下沉，導致上述領域的基層執(zhí)法機關疲于應付。

（三）利益驅動、責任缺失、監(jiān)督乏力

基于一定范圍內的執(zhí)法責任配置的失調、不合理，從而在一定程度上難以形成對利益驅動執(zhí)法的有效制約。同時，因全國性的執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定尚未出臺，地方性監(jiān)督規(guī)定差異很大，不同程度上存在著監(jiān)督缺位、失位、不到位，從而也在一定程度上存在著執(zhí)法的失控現(xiàn)象。尤其在一些利益交織的執(zhí)法領域，因存在較大的執(zhí)法尋租空間，執(zhí)法機關及其人員往往 “睜一只眼，閉一只眼”，執(zhí)法中的不作為、慢作為、亂作為等問題層出不窮［3］，執(zhí)法的逐利性明顯，甚至一定程度上出現(xiàn)以罰代管、以罰代刑等現(xiàn)象。

（四）隨意執(zhí)法、程序失范、效果不良

長期以來，一定范圍內的執(zhí)法機關及執(zhí)法人員中還存在著重實體、輕程序的錯誤觀念，在行政執(zhí)法中，往往只重視事實認定，不重視程序步驟，只重視執(zhí)法結果，不重視執(zhí)法過程，在一定程度上存在著執(zhí)法行為失范現(xiàn)象。同時，在一些行政執(zhí)法領域，部分執(zhí)法行為的程序規(guī)定尚未出臺，如行政征收、行政檢查，沒有相應的程序制約，隨意執(zhí)法甚至粗暴執(zhí)法司空見慣。

三、深化行政執(zhí)法體制改革的路徑選擇

行政執(zhí)法體制改革的直接針對點，就是行政執(zhí)法體制中的突出問題。問題解決一步，改革就深化一步，體制就完善一步［4］。針對上述行政執(zhí)法體制中存在的突出問題，結合 《決定》的相關要求，我們認為，深化行政執(zhí)法體制改革，應當從以下幾個方面著手。

（一）整合行政執(zhí)法主體,推進綜合行政執(zhí)法

針對多頭執(zhí)法、權責交叉、效率低下問題，應從以下兩個方面進行相應的深化改革。

第一，在主體設定方面，整合執(zhí)法主體，推行大部門體制。即將密切相關的執(zhí)行政法職能集中到一個大的部門統(tǒng)一行使，將多頭執(zhí)法變?yōu)橐活^執(zhí)法。如此一來，多頭之間的權責交叉以及由此而來的摩擦、沖突可以內化到一個部門之中，既可以有效降低協(xié)調、交易的成本，又可以提高行政執(zhí)法的效率。然而，大部門體制，從1982年機構改革起，一直都在嘗試和努力。在中央層面上，已有改革，如目前交通部的 “大交通”。在地方層面上，已有操作，如文化管理領域的綜合執(zhí)法，即將市縣一級，將文化、出版、版權、文物、廣電、體育等行政主管部門合并，在合并后的部門內成立相應的機構行使統(tǒng)一的行政處罰權；再如在食品安全領域，根據(jù)遼寧省人民政府辦公廳下發(fā)的 《關于進一步推進縣級食品藥品監(jiān)督管理體制和工商質監(jiān)行政管理體制改革的通知》 （遼政發(fā) 【2014】15號）的規(guī)定，縣區(qū)工商、質監(jiān)、食品藥品著手組建統(tǒng)一的市場監(jiān)管局，對食品安全統(tǒng)一行使監(jiān)管職能，其實質就是大部門體制在縣一級層面的改革嘗試。

第二，在權責配置方面，相對集中執(zhí)法權，轉變配置機制。一方面，當前，無論是城管領域的相對集中行政處罰權，還是文化、農業(yè)、交通領域的綜合執(zhí)法，都是圍繞著行政處罰權進行的，不涉及或很少涉及行政權的其他方面。由此建議，在相對集中行政處罰權的基礎上，還應進一步集中其他行政執(zhí)法權，如論證行政檢查權、行政強制權、行政許可權可否一并集中以及集中到何種程度，并同時理順他們之間的關系。另一方面，當前的行政執(zhí)法權責配置，屬于一種典型的結構性權責配置機制。首先把行政執(zhí)法的對象進行分類，劃分成不同領域，然后制定相應的法律或法規(guī)，設置相應的執(zhí)法機構，配置相應的權責。以食品安全監(jiān)管為例，農業(yè)部門管生產，工商部門管市場，衛(wèi)生和食品藥品部門管食品安全標準以及檢測，質監(jiān)部門管生產設備，等等。由此，此種結構性權責配置機制，就把本應完整的行政執(zhí)法權責分割成七零八落，不同部門之間只有密切配合做到無縫銜接，才能實現(xiàn)共同監(jiān)管的目的。對此，深化改革的具體方向是：改變當前結構性的權責配置機制，實行向功能性權責配置機制轉變。當然，考慮到改革的復雜性、艱巨性和漸進性特質，可以退而求其次，在部分執(zhí)法領域，實行結構性權責配置機制與功能性權責配置機制相結合，如在食品安全監(jiān)管領域，在縣一級組建的市場監(jiān)管局，先采用結構性權責配置方式劃分出食品的生產領域和流通領域，后采用功能性權責配置方式把原流通領域分散的食品安全監(jiān)管職能合并到一起 （暫時還沒有把生產領域的農業(yè)部門的食品安全監(jiān)管職能合進來）。時下，這也是對現(xiàn)行權責配置機制的一種轉變、一種改革、一種突破，能在一定程度上解決多頭執(zhí)法、權責交叉、效率低下的痼疾。

（二）減少行政執(zhí)法層級,夯實基層執(zhí)法力量

針對層級執(zhí)法、權責脫節(jié)、基層虛弱問題，應從以下兩個方面進行相應的深化改革。

第一，改變上下執(zhí)法范圍一般粗的狀況。按照科學設置、合理分工、協(xié)調配合原則，盡可能地減少不必要的執(zhí)法層級，理順上下執(zhí)法機關之間的職責，將上下級執(zhí)法機關之間的職責高度協(xié)調起來，上級執(zhí)法機關側重于指導，下級執(zhí)法機關側重于執(zhí)行，盡量將執(zhí)法力量下沉至基層，充實基層的執(zhí)法力量。

第二，嘗試打破上下對口管理的執(zhí)法體制。按照減少執(zhí)法層級、整合執(zhí)法隊伍、提高執(zhí)法效率的原則，盡可能地減少市縣兩級政府的執(zhí)法隊伍種類，進一步推進在市縣層級的綜合執(zhí)法體制改革，既可以在部門內部進行執(zhí)法主體整合和執(zhí)法職責歸并，也可以嘗試性探索跨部門之間的執(zhí)法主體整合和執(zhí)法職責歸并。

（三）強化行政執(zhí)法的監(jiān)督,明確行政執(zhí)法責任

針對利益驅動、責任缺失、監(jiān)督乏力問題，應從以下三個方面進行相應的深化改革。

第一，全面落實行政執(zhí)法責任制。嚴格確定不同執(zhí)法機構、不同執(zhí)法人員的執(zhí)法責任，促進執(zhí)法權力與執(zhí)法責任間的高效配置。同時，進一步完善執(zhí)法評議考核制和執(zhí)法過錯責任追究制，促進執(zhí)法責任對執(zhí)法權力的有效制約。一方面，將執(zhí)法機構的行政執(zhí)法考核納入到一年一度的依法行政考核中去；另一方面，將行政執(zhí)法人員的執(zhí)法考核與個人的年終考核結合起來。 第二，盡快出臺統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定。基于各地執(zhí)法狀況不一的客觀實際，目前制定行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定的法律時機尚不成熟。我們建議，全國人大應授權國務院先進行行政立法，制定行政執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定，在全國推行，以改變當前執(zhí)法監(jiān)督一定程度上的缺位、失位和不到位的客觀狀況。

第三，對于易受腐敗威脅的或易滋生牟利性的執(zhí)法領域，多措并舉、多管齊下。一方面，加強執(zhí)法源頭控制，嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動；另一方面，加強執(zhí)法過程控制，嚴格行政執(zhí)法監(jiān)督，在加強系統(tǒng)內層級監(jiān)督的同時，還要加強系統(tǒng)外的人大監(jiān)督、社會監(jiān)督，并嘗試性實行多人監(jiān)督以及監(jiān)督人員的定期輪崗，做到監(jiān)督間的無縫銜接。此外，進一步完善行政執(zhí)法的保障機制和配套機制，如罰繳分離制、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制等。

（四）完善行政執(zhí)法程序,彰顯行政執(zhí)法效果

針對隨意執(zhí)法、程序失范、效果不良問題，應從以下兩個方面進行相應的深化改革。

第一，加強執(zhí)法隊伍建設。首先，把法治思想建設擺在首位，強化法治信念教育，強化實體程序罪易于識別，發(fā)現(xiàn)較早，司法機關也樂于主動進行無罪化處理；后一種無罪由于涉及對證據(jù)的認定，而證據(jù)往往呈現(xiàn)不同的側面，具有復雜性，不同的司法官往往會得出不同的結論，這就為律師實施無罪辯護提供更大的空間，疑罪從無原則也成為法院作出無罪判決適用最多的理由。

［1］沈德詠.論疑罪從無［J］.中國法學,2013（5）.

［2］互動百科聯(lián)合國人權事務委員會條目［EB/OL］. http://www.baike.com/wiki/%E8%81%94%E5% 90%88%E5%9B%BD%E4%BA%BA%E6%9D% 83%E4%BA%8B%E5%8A%A1%E5%A7%94% E5%91%98%E4%BC%9A.并重培訓。其次，不失時機地抓住執(zhí)法各級領導班子建設這個關鍵，把善于運用法治思維、法治方式推動工作的人選提拔到領導崗位上來。最后，提高執(zhí)法人員中的政法專業(yè)畢業(yè)生的招錄比例。

[責任編輯：左眉］

第二，出臺統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序規(guī)定。雖然《行政處罰法》 《行政許可法》 《行政強制法》中有部分行政執(zhí)法程序規(guī)定，但是其他行政執(zhí)法行為的程序規(guī)定尚無章可循，如行政檢查、行政征收等，應當適時出臺相應的統(tǒng)一的程序性規(guī)定，以做到依法定職權和依法定程序懲處各類違法行為，真正實現(xiàn)嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。

參考文獻：

［1］宋大涵,青鋒.行政執(zhí)法教程［M］.北京：中國法制出版社,2011：1.

［2］袁曙宏.深化行政執(zhí)法體制改革［N］.光明日報, 2013-11-27.

［3］馬懷德.健全綜合權威規(guī)范的行政執(zhí)法體制［J］.中國黨政干部論壇,2013(12).

［4］青鋒.關于深化行政執(zhí)法體制改革的幾點思考［J］.行政法學研究,2006(4).

[責任編輯：于洋］

D920

A

1671-6183（2014）12-0010-03

2014-11-07

丁玉海 （1976-）,男,安徽天長人,中共大連市委黨校法學教研部副教授,法學博士；研究方向：行政執(zhí)法。