○賴雪梅 李 瓊 周裕豐

（廣東國地規(guī)劃科技有限公司 廣東 廣州 510075）

耕地儲備指標(biāo)交易制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

○賴雪梅 李 瓊 周裕豐

（廣東國地規(guī)劃科技有限公司 廣東 廣州 510075）

規(guī)范補(bǔ)充耕地指標(biāo)易地有償調(diào)劑行為，建立耕地儲備指標(biāo)交易制度是新時(shí)期耕地保護(hù)的必然選擇。本文在闡述廣東省建立耕地儲備指標(biāo)交易制度形勢基本判斷的基礎(chǔ)上，結(jié)合影響耕地儲備指標(biāo)交易制度的因素分析，提出了建立耕地儲備指標(biāo)交易制度的對策分析。

耕地儲備指標(biāo) 交易制度 經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

一、引言

耕地占補(bǔ)平衡是我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的一項(xiàng)基本原則，是在我國人多地少，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展對耕地的需求量日益增長，而耕地后備資源嚴(yán)重不足的形勢下，提出促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳發(fā)展的一項(xiàng)具體目標(biāo)。確保轄區(qū)內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡是《土地管理法》賦予各級政府的法定職責(zé)和義務(wù)，是衡量各級政府能否正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與保護(hù)耕地關(guān)系的重要指標(biāo)。耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施以來，遏制了耕地銳減的勢頭，有效地增加了耕地面積，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，在一定程度上緩解了因非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用造成的耕地保護(hù)的壓力。但隨著深入實(shí)施，呈現(xiàn)出耕地補(bǔ)充方式逐步易地化、占補(bǔ)平衡目標(biāo)逐漸綜合化、占補(bǔ)平衡管理方式日益精細(xì)化的發(fā)展趨勢。原有耕地儲備指標(biāo)是由耕地儲備指標(biāo)供需雙方政府通過協(xié)商議定價(jià)格進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，政府為主要交易主體，由于沒有價(jià)格信號和競爭過程的作用，也就沒有一種引導(dǎo)資源有效配置和再配置的內(nèi)在機(jī)制，耕地補(bǔ)償價(jià)格不能全面反映市場價(jià)值。為規(guī)范補(bǔ)充耕地指標(biāo)易地有償調(diào)劑行為，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地“先補(bǔ)后占”和“占補(bǔ)平衡”，實(shí)現(xiàn)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保護(hù)耕地紅線目標(biāo)，引入市場化管理機(jī)制，建立耕地儲備指標(biāo)交易制度成為新時(shí)期耕地保護(hù)的必然選擇。

二、廣東省建立耕地儲備指標(biāo)交易制度形勢的基本判斷

1、耕地占補(bǔ)平衡是保障國家糧食安全，新增建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批的先決條件

基于國家糧食安全角度，我國通過《土地管理法》明確規(guī)定必須實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡。我國耕地占補(bǔ)平衡政策大體經(jīng)歷了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡戰(zhàn)略階段（1996—1999年）、細(xì)化耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)措施（2000—2003年）、強(qiáng)調(diào)耕地占補(bǔ)質(zhì)量平衡（2004—2008年）、堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)（2009年至今）等4個(gè)階段。初步建立了包括耕地保護(hù)責(zé)任制度、耕地儲備制度、登記臺賬制度等內(nèi)容較為完善的耕地占補(bǔ)平衡制度體系。廣東省也將耕地“先補(bǔ)后占”、“占一補(bǔ)一”作為新增建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批的先決條件，也是耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任的一項(xiàng)剛性考核指標(biāo)。對未按照規(guī)定實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的市、縣，由省人民政府責(zé)令限期補(bǔ)充，并凍結(jié)該地區(qū)下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。

2、耕地后備資源不平衡，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求積極探索耕地占補(bǔ)平衡新形式

由于廣東省珠江三角洲、粵北、粵東、粵西的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地資源稟賦、耕地后備資源條件存在較大差異，園地、山坡地較多，開發(fā)補(bǔ)充耕地潛力較大的市，往往位于粵東西北相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其建設(shè)用地需求相對也較少；相反，建設(shè)用地需求較大的珠三角部分市，開發(fā)補(bǔ)充耕地的潛力卻相對較小。造成了有的城市耕地儲備指標(biāo)有富余、有的市卻耕地占補(bǔ)平衡壓力大的現(xiàn)象。目前廣東省開發(fā)補(bǔ)充耕地量較大的地級市包括陽江、清遠(yuǎn)、肇慶、河源等；而以珠江三角洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市為代表的部分地區(qū)，如東莞、深圳、佛山等市在市域范圍內(nèi)占補(bǔ)平衡的壓力較大，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡具有較大難度。這些地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡問題日益突出，已成為基層土地管理實(shí)踐中的主要瓶頸因素之一，并已影響到當(dāng)?shù)赝恋刭Y源對經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障能力。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求必須在耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)現(xiàn)形式上謀求新出路，積極探索有效的耕地占補(bǔ)平衡新形式。

3、耕地補(bǔ)充方式逐步易地化，耕地儲備指標(biāo)交易成為實(shí)現(xiàn)地區(qū)雙保的有效形式

為解決廣東省內(nèi)各市耕地保有量與城市發(fā)展建設(shè)用地之間的矛盾，廣東省自2009年起積極推進(jìn)開發(fā)補(bǔ)充耕地工作，各地進(jìn)行土地整理、復(fù)墾開發(fā)增加的耕地經(jīng)省國土資源廳驗(yàn)收后形成耕地儲備指標(biāo)。耕地儲備指標(biāo)較為富余的市、縣在確保本地區(qū)需求的情況下可以有償轉(zhuǎn)讓給其他市、縣，相當(dāng)于實(shí)現(xiàn)了財(cái)政的橫向轉(zhuǎn)移；耕地儲備指標(biāo)不足的市、縣則可以通過購買指標(biāo)滿足建設(shè)用地需求，完成耕地占補(bǔ)平衡的硬任務(wù)。這種模式在時(shí)序上達(dá)到了“先補(bǔ)后占”的要求，在服務(wù)上體現(xiàn)了工作的主動(dòng)性和前瞻性，不僅有利于全省耕地總量平衡和占補(bǔ)平衡，而且可滿足建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批的需要，有效緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展給耕地保護(hù)所帶來的壓力，確保重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的用地和非農(nóng)建設(shè)用地有效供給，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)地區(qū)“保紅線、保增長”的有效形式之一。

三、影響耕地儲備指標(biāo)交易制度的因素分析

耕地儲備指標(biāo)交易制度涉及的直接利益主體是交易的雙方地方政府，其經(jīng)濟(jì)利益包括賣方地方政府獲得的耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目實(shí)施收益、占補(bǔ)平衡指標(biāo)買賣收益與買方地方政府獲得的經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益，同時(shí)還會(huì)涉及到土地整治項(xiàng)目實(shí)施單位的收益與土地整治項(xiàng)目區(qū)所在地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民因耕地質(zhì)量提高、生產(chǎn)條件改善、規(guī)?；?jīng)營帶來的收益。因此耕地儲備指標(biāo)交易制度涉及的經(jīng)濟(jì)利益是否能夠充分體現(xiàn)，主要取決于以下幾個(gè)因素。

1、資源稟賦因素

資源稟賦因素主要包括地區(qū)耕地與耕地后備資源的數(shù)量與質(zhì)量方面的因素，這些因素直接影響到耕地的利用方式、生產(chǎn)水平、供給狀況和開發(fā)方式，從而影響到耕地儲備量的多少。這是影響耕地儲備指標(biāo)交易制度的客觀因素?，F(xiàn)有耕地?cái)?shù)量的多少與耕地質(zhì)量的高低，特別是高、中、低產(chǎn)田面積的比例，以及耕地后備資源的數(shù)量與質(zhì)量，都將對耕地儲備量產(chǎn)生影響，從而影響耕地儲備指標(biāo)交易制度。

2、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平

經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)下的耕地需求量（種植經(jīng)濟(jì)作物和其他農(nóng)作物所需要的耕地?cái)?shù)量以及非農(nóng)建設(shè)必須占用的耕地?cái)?shù)量之和）將隨著城市化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，不斷增加。經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)下的耕地需求量的增加必然導(dǎo)致耕地儲備數(shù)量相應(yīng)地減少。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平還決定了耕地的社會(huì)生產(chǎn)條件（農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、耕作方式和集約經(jīng)營水平）和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。根據(jù)相關(guān)研究結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與單位面積土地資源體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值成正比，單位補(bǔ)充耕地面積上體現(xiàn)的發(fā)展權(quán)和資源補(bǔ)償權(quán)益成正比。因此，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平到達(dá)一定高度的時(shí)候，才有建立耕地儲備指標(biāo)交易制度的動(dòng)力和需求。

3、地方政府意愿

地方政府意愿是影響耕地儲備指標(biāo)交易制度變動(dòng)性最大的因素，它是影響耕地儲備指標(biāo)交易制度的主觀因素。耕地儲備指標(biāo)交易中，買入儲備指標(biāo)的一方，通常是區(qū)位條件較好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較快、用地項(xiàng)目較多的區(qū)域，地方政府損失耕地，增加建設(shè)用地。通過建設(shè)用地帶來的就業(yè)、稅收等收益，與損失糧食安全保障直接對比；賣出儲備指標(biāo)的一方，通常則相反，增加糧食保障，獲得糧食增產(chǎn)與耕地保護(hù)補(bǔ)貼等收益、土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施工程收益，以及所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民直接間接收益，同時(shí)帶來補(bǔ)充耕地所增加的耕地保護(hù)責(zé)任，與損失發(fā)展權(quán)對比。耕地儲備指標(biāo)交易的買賣雙方地方政府存在純收益之差，這個(gè)純收益之差正是買賣雙方政府進(jìn)行耕地儲備指標(biāo)交易的內(nèi)在動(dòng)力。

4、政策因素

影響耕地儲備指標(biāo)交易的政策因素主要包括政策對耕地保護(hù)與耕地儲備的態(tài)度及其采取的干預(yù)方式和措施，主要包括耕地保護(hù)政策和耕地儲備政策?；诨緡椋覈鴮?shí)行了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律、法規(guī)，我國實(shí)行的耕地保護(hù)制度主要包括：土地用途管制制度、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度、土地開發(fā)整理復(fù)墾制度、土地稅費(fèi)制度、耕地保護(hù)法律責(zé)任制度。這些政策條款都積極推進(jìn)了耕地的儲備。在耕地儲備實(shí)施過程中，很多方面的內(nèi)容都是通過耕地儲備政策來規(guī)定的，如耕地儲備的準(zhǔn)入條件、耕地儲備的時(shí)間長短、耕地儲備時(shí)對農(nóng)戶的補(bǔ)償、儲備后耕地的投放利用等。這些政策的條款直接影響到耕地儲備數(shù)量的多少。

5、交易平臺的市場化程度

耕地儲備指標(biāo)交易市場是耕地儲備指標(biāo)進(jìn)行市場化配置的場所，其實(shí)質(zhì)是耕地資源進(jìn)行市場化配置的場所，耕地儲備指標(biāo)市場化配置程度的高低直接影響著耕地資源使用的效率。隨著日趨嚴(yán)峻的耕地占補(bǔ)平衡形勢，耕地儲備指標(biāo)交易市場化在土地市場化體系中的地位將越來越重要。土地開發(fā)需求大量增加的背景下，供需矛盾日益突出。人均土地面積較少、耕地后備資源匱乏的地區(qū)，為了解決日益突出的人地矛盾，重視市場在改進(jìn)和完善土地利用狀況中的作用，積極培育和發(fā)展市場。為了切實(shí)解決資金和資源錯(cuò)位問題，切實(shí)落實(shí)好耕地占補(bǔ)平衡，適當(dāng)引進(jìn)市場調(diào)節(jié)機(jī)制，將耕地指標(biāo)納入有形市場流轉(zhuǎn)，在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，允許跨區(qū)域占補(bǔ)平衡，依法轉(zhuǎn)讓給需要補(bǔ)充耕地的政府單位或企業(yè)，實(shí)現(xiàn)資金和資源的優(yōu)勢互補(bǔ)。

四、建立耕地儲備指標(biāo)交易制度的對策分析

1、耕地儲備指標(biāo)交易制度的框架設(shè)計(jì)

為加強(qiáng)耕地儲備指標(biāo)交易管理，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，同時(shí)調(diào)動(dòng)各地進(jìn)行土地整理、復(fù)墾開發(fā)的積極性，增加耕地儲備，2012年廣東省出臺了《廣東省耕地儲備指標(biāo)交易管理暫行辦法》（下稱“《辦法》”），并委托廣州市房地產(chǎn)交易登記中心（下稱“交易中心”）作為省級耕地儲備指標(biāo)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織跨市級行政區(qū)域的耕地儲備指標(biāo)交易。《辦法》規(guī)定全省跨市級耕地儲備指標(biāo)交易活動(dòng)必須通過耕地儲備指標(biāo)網(wǎng)上交易系統(tǒng)進(jìn)行，為此交易中心在借鑒土地、礦產(chǎn)網(wǎng)上交易系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對耕地儲備指標(biāo)的交易特點(diǎn)，迅速組織開發(fā)了耕地儲備指標(biāo)網(wǎng)上交易系統(tǒng)，制定相關(guān)業(yè)務(wù)操作規(guī)則。耕地儲備指標(biāo)網(wǎng)上交易平臺建立后，省內(nèi)各市級政府和耕地指標(biāo)儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行跨市級耕地儲備指標(biāo)交易，必須委托交易中心在網(wǎng)上交易平臺上發(fā)布購買公告，由交易中心按照委托內(nèi)容組織實(shí)施公開競價(jià)，競價(jià)方可以在異地通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行網(wǎng)上競價(jià)，交易成交確認(rèn)后交易雙方再約定簽訂交易合同。交易中心將以全封閉流程組織交易活動(dòng)，以“制度+科技”為抓手，實(shí)現(xiàn)耕地儲備指標(biāo)交易的公開、公平、公正，打造一個(gè)陽光、開放、現(xiàn)代的耕地儲備指標(biāo)交易市場。

2、加強(qiáng)對新開墾耕地的后續(xù)管理，創(chuàng)新監(jiān)管方式

（1）加強(qiáng)土地開發(fā)、整理、復(fù)墾土地的持續(xù)利用管理。通過制訂優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)基層政府、企業(yè)單位和個(gè)人加大對新開墾耕地質(zhì)量的改良力度，同時(shí)，完善土地承包責(zé)任制，正確引導(dǎo)土地承包人員加強(qiáng)對土地的利用管理，加大后續(xù)資金投入，科學(xué)種植，合理耕作，逐年培肥地力，提高土地生產(chǎn)率和生產(chǎn)水平，防止新增耕地出現(xiàn)撂荒。（2）創(chuàng)新補(bǔ)充耕地監(jiān)管方式。隨著技術(shù)手段的進(jìn)步，以及監(jiān)管、獎(jiǎng)懲等手段的完善，建議建立“補(bǔ)、備、核、用、考”耕地占補(bǔ)平衡全面監(jiān)管制度?？沙浞掷谩岸{(diào)”成果和“一張圖”監(jiān)管平臺等現(xiàn)代技術(shù)的成果，掌握耕地占補(bǔ)平衡情況，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管；一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)占用耕地行為立即嚴(yán)肅查處，防止“未批先占”、“只占不補(bǔ)”等現(xiàn)象的發(fā)生，以確保耕地?cái)?shù)據(jù)的真實(shí)性和占補(bǔ)平衡的實(shí)際效果。

3、完善耕地儲備指標(biāo)交易市場監(jiān)管機(jī)制

完善耕地儲備指標(biāo)交易市場監(jiān)管機(jī)制，保證耕地儲備指標(biāo)交易市場規(guī)范運(yùn)行。督促交易機(jī)構(gòu)建立健全市場信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，增加耕地儲備指標(biāo)交易市場運(yùn)行情況的透明度，避免現(xiàn)行耕地儲備指標(biāo)供應(yīng)和使用交易中存在的情況不明、交易不公問題；簡化交易程序、提高辦事效率、促進(jìn)耕地儲備指標(biāo)的高效流轉(zhuǎn)；嚴(yán)肅查處違法交易、確保耕地儲備指標(biāo)交易的合法性和安全性。

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