○張攀

（黃河科技學(xué)院 河南 鄭州 450006）

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念及法律性質(zhì)

小產(chǎn)權(quán)房并不是法律上的概念，而是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂，政府文件中也經(jīng)常會出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”的稱謂。實際上，“小產(chǎn)權(quán)房”是相對于大產(chǎn)權(quán)房而言的，所謂“小”，就是沒有經(jīng)過縣以上政府土地管理部門頒發(fā)的土地使用權(quán)證，而是縣以下政府，包括鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村委員會頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，因此起名曰小產(chǎn)權(quán)房。它是在農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地或者在農(nóng)業(yè)用地上開發(fā)建造的用于居住的房屋。

小產(chǎn)權(quán)房初始源于20世紀(jì)末大都市郊區(qū)的農(nóng)村出租屋。后來，因為生態(tài)環(huán)境優(yōu)于市區(qū)，加之城市房價暴漲，一部分租用者干脆買下來，由短期性租用發(fā)展為永久性購置。由此刺激了小產(chǎn)權(quán)房的變性畸形發(fā)展，由最初的個別農(nóng)戶、單個宅院、小規(guī)模、低檔次的非法私下暗中交易，發(fā)展到后來的農(nóng)村經(jīng)濟組織利用集體土地進行建設(shè)用地開發(fā)，公開銷售，并且愈演愈烈。在城市建成區(qū)的邊緣地帶和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，隨著“城中村”的改造和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的加快，借解決村民集中居住為由，進行房地產(chǎn)開發(fā)，房屋建成后，除安置該集體經(jīng)濟組織成員外，剩余大量的房屋對外銷售，于是形成了今天類似這種農(nóng)民公寓或農(nóng)民住宅小區(qū)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”。

我國現(xiàn)有法律并未給予小產(chǎn)權(quán)房相應(yīng)的合法地位，因為小產(chǎn)權(quán)房往往建設(shè)在農(nóng)村集體土地上，這類土地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，這類房屋沒有產(chǎn)權(quán)，不受法律保護，其交易存在很大的風(fēng)險。小產(chǎn)權(quán)房多次受到國土資源部及住建部叫停，要“剎風(fēng)治亂”，就是要規(guī)范現(xiàn)在在建在售的小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象。國土資源部部長姜大明在2014年全國兩會上表示，針對在建在售的小產(chǎn)權(quán)房要“拆除一批、教育一批、震懾一批、問責(zé)一批”。

二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源

1、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地制度

從我國現(xiàn)行的法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的規(guī)定可以看出，集體土地所有權(quán)和使用權(quán)并不具備完整的權(quán)益。無論是村集體還是農(nóng)民個人，從法律上都只有利用這些土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，特別是從事商品化開發(fā)建設(shè)則必須由國家征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?。農(nóng)村集體土地被征用的價格和土地的市場價格差距非常大，集體經(jīng)濟組織只能獲得少量的征地補償費，從政策上就剝奪了集體經(jīng)濟組織獲取更大的利潤空間的權(quán)利。為從自己的土地上獲取更大的經(jīng)濟收入，集體經(jīng)濟組織在利益驅(qū)動下而鋌而走險開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房。所以就出現(xiàn)了集體土地未經(jīng)依法批準(zhǔn)，被用于以建設(shè)新農(nóng)村、文明生態(tài)村、中心村、農(nóng)民集中居住區(qū)等名義，將集體土地用于非農(nóng)建設(shè)。

2、持續(xù)高漲的房價

中低價位房源嚴(yán)重缺位，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)滿足了一定的市場購買需求。近幾年，全國各地的商品房價都普遍持續(xù)不斷地大幅度上漲，已遠遠超過低收入家庭的實際購買能力，由于小產(chǎn)權(quán)房不需要繳納土地出讓金和各種相關(guān)稅費，價格也只有商品住房價格的30%～50%，而購房者強烈的住房夢，讓他們在沒有能力購買“大產(chǎn)權(quán)房”的情況下，就選擇了位置不是很偏遠、價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房。反過來，旺盛需求又進一步刺激了小產(chǎn)權(quán)房的大面積開發(fā)建設(shè)，基層的鄉(xiāng)政府、村政府基于利益需要默許推動之下，在集體的土地上開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房并對外銷售。

3、住房保障體制的滯后

隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，住房的剛性需求越來越大，但是政府的政策往往難以滿足公眾的需求。一方面，很多地方嚴(yán)格的限購令，讓很多不符合購房政策的市民“望房興嘆”，沒有“名分”的小產(chǎn)權(quán)房，除了一次性付全款硬性條件之外，沒有購買條件限制，不需要出示納稅或社保證明，因此就成為了限購令中的另一選擇。另一方面，政府住房保障體系的經(jīng)濟適用房、廉租房或政策性租賃租房發(fā)展滯后，況且不少地方保障性住房項目選在離城市中心較遠的地方，交通、教育、衛(wèi)生醫(yī)療等配套設(shè)施很難同步建設(shè)，給居民的生活帶來各種不便。于是不少購房者把目標(biāo)投向離市區(qū)較近的小產(chǎn)權(quán)房。

三、小產(chǎn)權(quán)房面臨的問題

1、小產(chǎn)權(quán)房缺乏相應(yīng)的法律保障

建設(shè)部曾在《關(guān)于購買新建商品房的風(fēng)險提示》中指出，非集體經(jīng)濟組織成員購買在集體土地上建設(shè)的房屋，將無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，合法權(quán)益難以得到保護。其允諾辦理的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”，均不符合法律規(guī)定，不會受法律保護。小產(chǎn)權(quán)房雖然具有了商品房的使用性質(zhì)，但是并不具有商品房的法律性質(zhì)，所以小產(chǎn)權(quán)房并不是商品房，因此也不能享有商品房相關(guān)的規(guī)則和制度，人民法院也不能適用商品房買賣的法律規(guī)定及司法解釋處理涉及鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房的案件，購房人的權(quán)益很難得到維護。同時，由于購買鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房的合同是無效的，因此根據(jù)法律規(guī)定購房人只能要求開發(fā)商退還購房款并按銀行同期貸款利率支付利息等。由于小產(chǎn)權(quán)房不符合有關(guān)規(guī)定導(dǎo)致不能合法過戶，購房后如果遇到國家征地拆遷，由于小產(chǎn)權(quán)房沒有國家認(rèn)可的合法產(chǎn)權(quán)，購房人并非合法的產(chǎn)權(quán)人，所以其無法得到產(chǎn)權(quán)拆遷補償，作為使用人得到的補償是微乎其微的。

2、開發(fā)建設(shè)監(jiān)管缺位

目前，小產(chǎn)權(quán)房屋的開發(fā)得不到銀行貸款支持，大量資金來源于民間集資資本，開發(fā)過程中大量的開發(fā)資金沒有政府和銀行的監(jiān)管，主要依靠開發(fā)商自律進行開發(fā)建設(shè)，一旦開發(fā)單位的資金鏈斷裂或其它環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，開發(fā)商攜款潛逃，房屋開發(fā)極有可能變成爛尾工程。而且能否按時交付房屋也有很大的風(fēng)險，房屋的質(zhì)量和售后服務(wù)難以得到保證，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)可能根本沒有經(jīng)過房屋質(zhì)量驗收等程序，且小產(chǎn)權(quán)房沒有維修基金，一旦房屋質(zhì)量出現(xiàn)問題，買受人的利益很難得到維護。

3、物權(quán)不完整

物權(quán)不完整，不能依法流動。由于“小產(chǎn)權(quán)房”是不完整的物權(quán)，按照物權(quán)法規(guī)定，不能在有關(guān)部門依法登記，不受法律保護，所以不能依法上市交易，即使遺贈也會因無產(chǎn)權(quán)證明，受到制約。我國物權(quán)法第39條規(guī)定：所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。房屋屬于不動產(chǎn)范疇，房屋權(quán)屬證書是權(quán)利人依法擁有房屋所有權(quán)并對房屋行使占有、使用、收益和處分權(quán)利的唯一合法憑證?？h級以上政府主管部門核發(fā)的房屋權(quán)屬證書有效，因此，鄉(xiāng)級政府或村集體組織核發(fā)的任何形式的所謂“小產(chǎn)權(quán)證”均不具有法律效力。沒有合法產(chǎn)權(quán)證的“小產(chǎn)權(quán)房”只具備了普通商品房的“使用”性質(zhì)，從法律上說依然沒有所有權(quán)，即不能享有法律上“占有”的權(quán)利，其房屋所有人“收益”和“處分”的權(quán)利必然受影響。

四、小產(chǎn)權(quán)房的解決辦法

1、妥善處理現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房

對于現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)區(qū)分情形區(qū)別對待，不能采取所謂的一刀切措施。對于濫占耕地的小產(chǎn)權(quán)房、在建和已建未售的小產(chǎn)權(quán)房及已經(jīng)入住的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)采取不同的措施。

首先，堅決禁止濫占耕地的小產(chǎn)權(quán)房。耕地是提供糧食的保證，耕地面積趨于飽和甚至減少，無疑為糧食生產(chǎn)埋下隱患。因此，我國土資源部要堅守18億畝耕地的紅線不能動搖。對于那些破壞耕地修建小產(chǎn)權(quán)房的違法行為應(yīng)當(dāng)堅決禁止，如果能夠退耕的應(yīng)當(dāng)退耕，不能退耕的，在補繳所有稅費的基礎(chǔ)上再進行處罰，并且政府要求開發(fā)商和農(nóng)村集體組織通過占補平衡的方式開發(fā)出相同數(shù)量和質(zhì)量的耕地。

其次，要堅決拆除在建和已建未售的小產(chǎn)權(quán)房。對于在建的“小產(chǎn)權(quán)房”項目，責(zé)令停工、停售，查封工地，拆除售樓處，查封施工機械，遣散施工隊伍；對在售的，責(zé)令停售、拆除售樓處，查封已建未售房屋。同時，還將依法查處有關(guān)設(shè)計、測繪、施工、銷售、代理銷售單位的違法違規(guī)行為，除給予行政處罰外，責(zé)令停業(yè)整頓，降低或取消相應(yīng)執(zhí)業(yè)資質(zhì)。此外，將對相關(guān)責(zé)任人員給予必要的黨紀(jì)政紀(jì)處分，對涉嫌犯罪的移送公安司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。

再次，要妥善處理已入住的小產(chǎn)權(quán)房。盡管這些房屋不符合土地利用、建設(shè)規(guī)劃，也沒有繳納土地出讓金和各種稅費，但小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)出售多年，住滿了居民，居住氛圍已經(jīng)形成，強行拆除勢必激化社會矛盾，影響社會穩(wěn)定大局。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可這些小產(chǎn)權(quán)房占有的合法性，但是需要支付“轉(zhuǎn)化費用”將小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)正，即補繳土地出讓金和稅費等。當(dāng)然，具體需要繳納的數(shù)額和方式，同樣牽涉到許多細節(jié)的問題，需要慎重。

2、實行國有和集體土地供地雙軌制

近些年，國土部一直在醞釀制定一系列征地制度改革新政，國土部調(diào)研組也征求過全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會的意見，調(diào)查了解能否形成政府供地和市場供地雙軌制。目前中國是政府壟斷土地供應(yīng)的格局，未來實行“雙軌制”就意味著將允許農(nóng)村集體土地入市。中共十七屆三中全會提出來“農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價”的精神，根據(jù)這個原則和精神，對于非公益性質(zhì)的用地，應(yīng)該允許農(nóng)民集體土地入市，在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制的情況下自由交易。而對《土地管理法》中“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，則需要進行修改。

筆者認(rèn)為，在集體建設(shè)用地上建的房子，只要符合規(guī)劃，只要符合建筑標(biāo)準(zhǔn)，就可以承認(rèn)它合法，不一定非把它變成征收為國有土地；對農(nóng)民擁有的農(nóng)村住房以及集體經(jīng)濟組織修建的“小產(chǎn)權(quán)房”，對按照土地利用總體規(guī)劃、經(jīng)合法審批建造的房屋，賦予完全產(chǎn)權(quán)，允許其自由流轉(zhuǎn)。各地都有不同的情況，只要不改變土地性質(zhì)，不損害農(nóng)民利益，各種流轉(zhuǎn)模式都可以嘗試。

3、加塊政府保障房的建設(shè)

中央多次部署要著力解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房建設(shè)、促進農(nóng)村住房建設(shè)，解決住房問題是拉動內(nèi)需、新農(nóng)村建設(shè)、改善生存條件的重點。改善城市低收入居民的居住條件，是重要的民生問題，加快建設(shè)保障性安居工程，對于改善民生、促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。由于城市中70%以上的常住人口都是中低收入家庭，如果政府不建保障房，低收入家庭何以安居。目前保障性住房制度還很不完善，由于監(jiān)管不到位和審核不嚴(yán)格，無論是廉租房、公共租賃房，還是經(jīng)濟適用房、限價商品房和棚戶改造房，名義上是針對中低收入居民的住房保障，實際上覆蓋的卻是一些收入和住房都不是最困難的城市居民，結(jié)果是進一步擴大了城市居民住房差距，導(dǎo)致了分配不公和設(shè)租尋租的問題。如何讓保障房落實到實處，解決民眾之所需，也是需要政府部門做好監(jiān)督的問題。

[1]小產(chǎn)權(quán)房概念明晰，目前等于無產(chǎn)權(quán)房[N].山西商報，2007-07-09.

[2]王海燕：淺析小產(chǎn)權(quán)房問題的成因及對策[J].今日財富，2010（1）.

[3]孫憲忠：物權(quán)法[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2005.