●徐浩洋

雖然再就業(yè)問題隨著市場化改革的深入有所緩解，但由于“累積效應”，其影響范圍之廣和程度之深仍是社會關注的焦點。為了解決下崗再就業(yè)問題，政府也出臺了許多稅收優(yōu)惠政策。而現行政策從指導思想、政策條文到作用機制均存在諸多缺陷，導致政策效益不高。為了有效緩解我國就業(yè)矛盾，本文提出從擴大再就業(yè)稅收優(yōu)惠范圍、豐富優(yōu)惠形式、提高政策法律層次等方面的優(yōu)化建議以及嚴格執(zhí)法檢查程序、加大違法處罰力度等建議。

職工下崗是中國市場化改革過程中出現的特殊社會現象，其問題的復雜性和嚴峻性凸現在三方面。一是下崗人數規(guī)模龐大，雖然近年來每年新增下崗職工人數不斷減少，但仍有大量下崗人員未能再就業(yè)。2013年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.1%（2014年政府工作報告），2012年有917 萬（2013年中國統(tǒng)計年鑒）城鎮(zhèn)下崗職工，2012年底城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數552萬人（ 2012年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報），但仍有300 多萬人尚未實現再就業(yè)。二是再就業(yè)增長率處于波動之中，增長緩慢。我國城鎮(zhèn)職工下崗人員再就業(yè)率（再就業(yè)率=當年下崗人員再就業(yè)人數/當年下崗人員總人數）從2008年的56.43%增長到2012年的60.20%（數據來源：2012年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，作者整理），增長緩慢，2009年、2011年再就業(yè)率均較前一年有所下降，處于波動之中，再就業(yè)率仍處于相對低位。三是下崗失業(yè)人員生活極其困難，甚至無法保障其基本生存需求，這既不利于社會公平與穩(wěn)定，也有悖于“人人平等、按勞分配”的社會主義勞動制度。近幾年來，為進一步促進再就業(yè)工作，國家針對再就業(yè)薄弱環(huán)節(jié)，適時出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策，初步形成了一個結構合理、覆蓋廣泛、層次多樣的再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策體系。再就業(yè)稅收政策在稅收體系中處于何種地位，在促進再就業(yè)方面效果如何，本文將對其進行分析。

一、再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策實施的理論依據

（一）再就業(yè)問題形成的歷史背景

再就業(yè)問題的產生有其深刻的制度因素和轉軌特征。伴隨著我國經濟體制改革的推進，以市場為導向的勞動就業(yè)體制改革也在不斷深化，顯著表現為在計劃經濟下以“高就業(yè)、低工資、低效率”為特征的“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)體制轉向市場經濟下“自主擇業(yè)、自主招聘”為特征的“雙向選擇”就業(yè)體制。在計劃經濟體制下，國有企業(yè)等公有制經濟形式除了組織生產外，還承擔了大量的安排就業(yè)和提供社會保障等理應由政府承擔的社會責任，導致企業(yè)權責不分、負擔加重、經濟效益低下。龐大而低效的國有企業(yè)影響了經濟效率，對其進行全面改革勢在必行。改革的目標之一就是將社會責任隨著市場化改革的推進逐漸從企業(yè)中剝離出來，讓企業(yè)輕裝上陣參與市場競爭；其二便是賦予企業(yè)自主經營管理權，使企業(yè)在組織生產、職工辭聘等方面更多的是基于對經濟利益的考量；其三便是對國有企業(yè)的產業(yè)結構進行調整，促進產業(yè)升級；最后便是對長期虧損、資不抵債的國有企業(yè)實行“關停并轉”，實行民營化改制。國企改革的種種措施都指向一個結果，職工下崗現象的普遍出現。在此過程中，數以千萬計的國企職工以“下崗分流、減員增效”之名被解聘，被動地承擔了國有企業(yè)改革的成本。

（二）稅收政策促進再就業(yè)的理論依據

再就業(yè)問題不僅僅是經濟問題，更是關乎社會穩(wěn)定和公平正義的政治問題。從下崗帶來的社會經濟成本來看：首先，使下崗職工產生了被剝奪感，進而引發(fā)社會信仰危機，認為政府不講道義，下崗是政府的“卸磨殺驢”之舉。其次，大規(guī)模的下崗是對人力資本的巨大浪費，表明生產要素并未得到充分利用，經濟增長潛力并未得到充分挖掘。再次，下崗人員的大量存在產生了巨大的社會成本，影響社會的和諧與穩(wěn)定。由于失去工作和收入，下崗人員承受著來自家庭、社會的巨大壓力，容易在心理上失衡，往往成為影響社會穩(wěn)定的高危人群。最后，下崗直接導致了下崗人員生活困難，帶來了生存壓力，城市下崗職工的生活困難程度較之農村更甚，他們在沒有土地、沒有現金收入，卻面臨著教育與醫(yī)療的剛性支出的情況下，可能連吃飯都成問題。此外，下崗職工主要集中在40至50 歲之間，上有老下有小，其工資收入是家庭生活的主要來源，一旦下崗，全家就會陷入貧困的境地，使得受影響人群成倍遞增。

在是否直接干預再就業(yè)問題上，政府陷入兩難困境：一方面，從計劃經濟時期就業(yè)制度設計的初衷來看，國家與國企職工的雇傭關系構成一種“隱性契約”，職工接受低工資的代價是在其退休后獲得相應的養(yǎng)老保障，低工資隱含著他們對勞動終身制和退休保障的投資，下崗結局無疑是國家的單方面“毀約”行為。另一方面，在市場經濟條件下，企業(yè)基于對經濟效益的考量采取減員增效的做法亦無可厚非，而且政府不應干預企業(yè)人事管理。但政府作為社會管理主體對兩個問題仍需厘清：一是“就業(yè)”本身具有正外部性，不僅具有經濟效益，亦具有縮小貧富差距、維護社會穩(wěn)定的社會效益，政府對企業(yè)辭退職工的做法雖然不能直接進行行政干預，但必須基于社會效益予以經濟補償和引導。二是政府在下崗問題的角色扮演中具有責任和過失。從政府責任來看，國有企業(yè)在生產要素成本較低的時候超額利潤都上繳給了國家，企業(yè)不但沒有積累，而且還面臨設備老化、離退休人員增多等問題，現在把企業(yè)推向市場，企業(yè)要調整產品結構、適應市場競爭，只得把困難轉嫁到下崗職工身上；從政府過失來看，人們常常將下崗現象歸咎于產業(yè)和資本結構不合理，人浮于事，但在計劃經濟時期，從產業(yè)投向、資源配置到人員招聘、組織生產等都是由政府決定的，下崗存在政府行為因素。

基于以上分析，在下崗再就業(yè)問題上，政府決不應以市場經濟為借口而對下崗工人棄之不顧，甚至妄圖以犧牲一代人為代價，依靠時間解決問題，而是應積極發(fā)揮政府職能，幫助下崗職工再就業(yè)。在具體方式上，政府應盡力避免兩點：一是直接發(fā)布行政命令要求企業(yè)吸納下崗職工（這樣便回到計劃經濟的老路上）；二是通過所謂“買斷”的方式給予下崗職工一次性經濟補償（財政既無力承受，也不能解決實質問題）。政府應該遵循市場化原則，發(fā)揮財政稅收政策的激勵和導向作用，促進企業(yè)吸納下崗人員再就業(yè)。這樣既不違反市場自主規(guī)則，也保障了下崗人員的基本權益。因此，國家促進再就業(yè)的稅收政策具有理論依據和現實需求。

二、再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的效果評價

（一）再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策概述

1、激勵下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。從事個體經營（不包括建筑業(yè)、部分娛樂行業(yè)）并持有《就業(yè)失業(yè)登記證》的再就業(yè)人員在重新就業(yè)3年內，依照8000 元/戶/人的標準逐年抵扣當年實際應繳納營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加稅和個人所得稅。若再就業(yè)人員年度應繳稅款小于上述可抵扣稅款限額，則以較少稅款為限；若大于可抵扣稅款限額，則以可抵扣限額為實際繳納額。

2、激勵企業(yè)吸納下崗失業(yè)人員的稅收優(yōu)惠政策。商貿類企業(yè)、服務型企業(yè)（不包括部分娛樂業(yè)）、勞動就業(yè)服務企業(yè)中的加工型企業(yè)和街道社區(qū)內的一些小型企業(yè)，若能利用新增的崗位來安置新持《就業(yè)失業(yè)登記證》的再就業(yè)人員，并能與其簽訂一年以上期限的勞動合同并為其繳納社會保險費用，在三年內可依法按實際聘用人數抵扣企業(yè)營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加稅和企業(yè)所得稅的稅款，標準是4000 元/年/人，并可按各省、自治區(qū)、直轄市實際經濟發(fā)展情況上下浮動20%。

（二）再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策效果分析

《財政部 國家稅務總局關于支持和促進就業(yè)有關稅收政策的通知》出臺，對下崗再就業(yè)人員自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，企業(yè)吸納下崗人員等給予稅收減免政策，有效地發(fā)揮了稅收對再就業(yè)工作的促進作用。但由于指導思想、部分政策條款都頗具爭議，其政策效果呈邊際遞減趨勢，對其檢視與完善已成為當前亟待研究的課題。

1、政策本身存在的主要問題。首先，優(yōu)惠政策范

圍窄，稅負不公。目前，再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的適用對象范圍狹窄。一方面，被鼓勵實現再就業(yè)人員的范圍被框定在國有企業(yè)、破產需要安置和國有性質集體企業(yè)中下崗需要再就業(yè)的人員，而無業(yè)人員、失地農民、殘疾人士都不在享受稅收優(yōu)惠政策的范圍內?！熬蜆I(yè)”和“再就業(yè)”一字之差，不同群體在享受稅收優(yōu)惠政策的待遇上卻迥然不同，這有悖于稅收公平原則。就政府層面來說，不論是“就業(yè)”還是“再就業(yè)”，其面臨的壓力是一樣的。為了幫扶弱勢群體，必須要給予適當的政策傾斜，但不能對本已處于弱勢地位的納稅群體再人為造成新的不平等待遇，否則既無法達到制定優(yōu)惠政策的初衷，又不利于營造公平的稅收環(huán)境。另一方面，再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策面向的企業(yè)范圍較窄，只包括純零售商業(yè)企業(yè)、部分服務型企業(yè)（不包括娛樂業(yè)）以及一些國有性質的小型加工企業(yè)等，而能大量吸納再就業(yè)人員的勞動密集型產業(yè)卻無法享有同樣的稅收優(yōu)惠。

其次，優(yōu)惠政策過于零散，界限難以掌握。稅收優(yōu)惠政策是針對下崗人員再就業(yè)難這一現象出臺的，在不同時期針對不同的情況，國家陸續(xù)出臺了相關的稅收優(yōu)惠政策。許多優(yōu)惠政策都是以實施細則、臨時通知或補充規(guī)定的形式加以規(guī)定的，法律階位低，且沒有形成完整穩(wěn)定的法律體系，導致人為隨意性大，稅收優(yōu)惠可能被濫用或尋租，達不到預期效果。同時帶來具體執(zhí)行尺度難以掌握，執(zhí)行嚴了加大稅收征納成本，執(zhí)行松了給企業(yè)偷漏稅費開了“綠燈”等種種問題。

最后，優(yōu)惠政策的調整手段單一，減免稅種有限。下崗職工再就業(yè)是一個系統(tǒng)工程，應建立起系統(tǒng)的稅收支持體系。目前現有的再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策條款少，主要體現在企業(yè)所得稅、個人所得稅和營業(yè)稅上，而承擔了我國主要稅收負擔的主體稅種之一的增值稅，優(yōu)惠政策非常少。而在現實中，下崗人員再就業(yè)時從事個體經營選擇的行業(yè)主要分布在商業(yè)零售、加工、修理、修配或者餐飲等領域，主要是因為進入這些行業(yè)所需的投資少、收益快、風險小。然而，上述行業(yè)除餐飲業(yè)外，都需征收增值稅，不利于鼓勵下崗人員自主創(chuàng)業(yè)。對于地方政府而言，再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策主要涉及的是地方稅種，減少了地方稅收，地方政府執(zhí)行這些政策的積極性并不高。

下崗人員的再就業(yè)問題是一個全國性、全局性的問題，中央政府發(fā)揮主導性作用，不應將解決該項問題的壓力移至地方政府，否則，不利于下崗人員再就業(yè)宏觀目標的實現。

2、政策執(zhí)行中存在的主要問題?！毒蜆I(yè)失業(yè)登記證》是下崗人員享受國家優(yōu)惠政策扶持的一項憑證，但在實際工作中，由于利益的驅動，如今卻成為一些不法人員弄虛作假、騙證逃稅的“通行證”，現行的再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策在征管方面存在以下問題：

第一，真證假用問題突出。企業(yè)雇傭下崗職工來經營，憑借《就業(yè)失業(yè)登記證》辦理營業(yè)執(zhí)照。有些人拿到營業(yè)執(zhí)照后并沒有按照事先約定安置下崗人員，而是只給一些“借證費”、“租證費”。由于與經營者存在雇傭勞動關系，下崗職工迫于就業(yè)壓力，也與經營者串通一氣，共同蒙騙稅務機關，偷逃國家稅費。

第二，新老企業(yè)界定標準難以把握。再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策規(guī)定了相應的享受優(yōu)惠政策期限，如《通知》規(guī)定“原享受下崗失業(yè)人員再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的原持證人員，繼續(xù)享受原稅收優(yōu)惠政策至期滿為止，再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策在2010年12月31日未執(zhí)行到期的，可繼續(xù)享受至3年期滿為止”。于是，一些已從事個體經營的下崗人員，瞄準了這個時間差，“打擦邊球”，紛紛以合法手段和程序注銷舊照辦新照，掩蓋長期經營的歷史，將原先正常使用而未到期的營業(yè)執(zhí)照提前注銷，稍微更換字號、名稱或轉換經營地點，重新申請辦理新營業(yè)執(zhí)照，享受新的再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策，而實際并未改變其經營模式。在現有稅收優(yōu)惠政策中明確規(guī)定不能享受稅收優(yōu)惠的領域，在實際管理中難以實現有效的監(jiān)控，稅務部門也沒有條件逐戶實地核實。

三、優(yōu)化我國再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的建議

為了實現國家促進下崗人員再就業(yè)的初衷，發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策效應，國家財稅部門應雙管齊下。一方面完善促進再就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，完善法律法規(guī)；另一方面要加強執(zhí)行管理，確保政策效果的實現。

（一）對優(yōu)惠政策本身的完善

1、擴大稅收優(yōu)惠政策的對象和行業(yè)范圍，保證發(fā)揮對下崗再就業(yè)的促進作用。一是適當擴大享受稅收優(yōu)惠政策的對象范圍。把企業(yè)安置持有《就業(yè)失業(yè)登記證》的下崗失業(yè)人員這一條件擴大到持有《就業(yè)失業(yè)登記證》、《殘疾證》、《低保證》等待就業(yè)人員和社會弱勢群體。二是擴大享受稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)范圍。從公有制企業(yè)到私營企業(yè)、從服務業(yè)到制造業(yè)，以及吸納下崗再就業(yè)人員的應納稅事業(yè)單位和其他組織，都給予相應的稅收減免優(yōu)惠，以期最大限度創(chuàng)造再就業(yè)崗位，提高再就業(yè)比率。

2、完善優(yōu)惠形式，實現多種優(yōu)惠形式并存。現有實行再就業(yè)稅收優(yōu)惠減免政策的稅種中不包括增值稅，實行減免的稅種也不包括個人獨資、合伙企業(yè)的個人所得稅，對于下崗失業(yè)人員從事商業(yè)、加工、修理業(yè)等行業(yè)的稅收優(yōu)惠也只是部分優(yōu)惠，這些政策尚未充分發(fā)揮對下崗失業(yè)人員的鼓勵、扶持作用。針對以上問題，可從以下思路進行調整：第一，將現有的減免稅種擴大至增值稅。原有政策之所以未將增值稅納入進來，可能是因為增值稅具有下一個環(huán)節(jié)的“抵扣鏈條”特點。但實際情況卻是，眾多的個體工商戶可能不需要或者根本不具備開具增值稅發(fā)票的條件，即使優(yōu)惠政策對這一部分進行減免，也不會影響到增值稅“抵扣鏈條”的完整；若個體工商戶具備開具增值稅發(fā)票條件，則將其按照企業(yè)標準執(zhí)行，也不會影響增值稅“抵扣鏈條”的完整。第二，對從事個人獨資、合伙企業(yè)的下崗再就業(yè)人員繳納的個人所得稅比照個體工商戶予以減免?，F行的下崗再就業(yè)人員所繳納的個人所得稅是按照“生產經營所得”征收，并沒有給予相應的優(yōu)惠政策，實際上也成為其轉換身份進行避稅的誘因，應該進行政策上的調整。

3、提高稅收優(yōu)惠政策法律層次，對稅收優(yōu)惠單獨立法。我國目前僅有一些零散的關于再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的文件，法律階位低，稅收優(yōu)惠基本法律缺失，這與國家鼓勵、扶持下崗失業(yè)人員積極再就業(yè)的初衷不符。所以，需要制定關于再就業(yè)稅收優(yōu)惠新政策，并要明確再就業(yè)人員享受優(yōu)惠政策的權利和義務以及相關管理部門的職責范疇，設置完善的稅收優(yōu)惠制度，改變接收再就業(yè)人員企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策零散的狀況，改為定點、定量執(zhí)行，對于一些重點企業(yè)，還應給予更多的優(yōu)惠政策，為再就業(yè)人員創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，體現我國政府鼓勵和扶持再就業(yè)的意圖。

（二）對優(yōu)惠政策執(zhí)行方面的建議

1、嚴格檢查優(yōu)惠政策執(zhí)行程序，保證國家政策得到全方位的貫徹實施。稅務管理部門需嚴格審批下崗失業(yè)人員和企業(yè)的稅收減免申請。符合政策的給予依法減免；對形式合法而實質可能存在騙取稅收減免的，要仔細鑒別，并和相關部門比如工商等加強溝通和協(xié)調，保證稅收減免申請能被及時、有效地處理，使國家稅收在不無故流失的前提下，切實給予下崗失業(yè)人員以一定的稅收優(yōu)惠。另外，還應建立享受稅收優(yōu)惠企業(yè)的年檢制度，及時根據實際情況調整享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)名單。

2、加大違法處罰力度。若有不符合稅收優(yōu)惠條件的人員通過不正當手段獲取《就業(yè)失業(yè)登記證》來達到少交稅的目的，一經發(fā)現，首先要追繳其已被減免的稅款并給以額外數倍罰款，相關部門應收回其所持《就業(yè)失業(yè)登記證》。若偷逃稅款數額巨大，已觸犯法律的還要移送司法機關處理。只有加大其違法成本，使違法成本遠遠高于少交稅款，才能及時遏制這些企圖通過稅收優(yōu)惠政策偷逃稅款的行為?！?/p>