張 澄

（鄭州大學(xué) 教育系，河南 鄭州 450001）

在“十一五”的開(kāi)局之年，我國(guó)通過(guò)并開(kāi)始實(shí)施新的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，其中對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題有了比較的明確的規(guī)定，我國(guó)對(duì)義務(wù)教育的投入也持續(xù)增加，但是，我國(guó)是一個(gè)人口眾多、資源分布不均衡的國(guó)家，各地區(qū)的自然、地理和文化差異較大，因此形成了一種發(fā)展不均衡的格局，其不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，也包括教育發(fā)展的不均衡，主要是教育投入的地區(qū)差異，尤其是基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入，東、中、西部存在明顯的差異，這會(huì)直接影響到義務(wù)教育的培養(yǎng)質(zhì)量，有違教育公平，在保障義務(wù)教育持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，縮小各區(qū)域間基礎(chǔ)教育投入差距在義務(wù)教育發(fā)展過(guò)程中有著極為重要的意義.

1 “十一五”基礎(chǔ)教育投入的概況

“十一五”期間，在以“普及、發(fā)展、提高”為主要任務(wù)的發(fā)展思路上，我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展有了一定的提高，2005年我國(guó)學(xué)齡兒童入學(xué)率是99.2%，到2010年是99.7%，提高了0.5%.

教育經(jīng)費(fèi)是指中央和地方財(cái)政部門(mén)的財(cái)政預(yù)算中實(shí)際用于教育的費(fèi)用，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)主要包括國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐資和集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)、其他教育經(jīng)費(fèi)等項(xiàng).“十一五”期間，我國(guó)普通小學(xué)的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總額是165770181萬(wàn)元，與“十五”期間普通小學(xué)的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總額65973072.8萬(wàn)元相比，是它的2.51倍.

2006年是“十一五”的開(kāi)局之年，我國(guó)普通小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)總投入是22990675萬(wàn)元，其中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分別是19900667萬(wàn)元；民辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)分別是614904萬(wàn)元；社會(huì)捐資經(jīng)費(fèi)分別是254050萬(wàn)元；其他教育經(jīng)費(fèi)分別是512328萬(wàn)元，與“十五”初期的2001年相比，分別是當(dāng)年的1.8倍、1.94倍和2.41倍.2009年，我國(guó)普通小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)總投入是42169241萬(wàn)元，其中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)是39725715萬(wàn)元；社會(huì)捐資經(jīng)費(fèi)是344857萬(wàn)元；民辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)是112522萬(wàn)元；其他教育經(jīng)費(fèi)是513006萬(wàn)元，是“十五”期間2004年的2.34倍、2.7倍和1.36倍.由此從總體可見(jiàn)，“十一五”期間相較“十五”期間，我國(guó)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入呈增長(zhǎng)趨勢(shì).

2 基礎(chǔ)教育投入的地區(qū)差異分析

此處地區(qū)的劃分與日常所說(shuō)的地理上的地區(qū)劃分不同，為了研究的方便，根據(jù)我國(guó)各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入的不同特點(diǎn)，把大陸31個(gè)省市、自治區(qū)劃分為東、中、西三個(gè)部分，東部地區(qū)包括北京、天津、黑龍江、吉林、遼寧、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南12個(gè)?。ㄖ陛犑校恢胁康貐^(qū)包括山西、河北、河南、湖北、湖南、安徽、江西7個(gè)??；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、寧夏、山西、貴州、廣西、云南、重慶、四川、西藏、青海、甘肅、新疆12個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）.以下，將通過(guò)對(duì)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分析.

2.1 生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)差異分析

“十一五”期間，東部12個(gè)省市普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)是全國(guó)平均水平的1.89倍，也是中部地區(qū)平均水平的2.33倍，西部12個(gè)省市、自治區(qū)比全國(guó)平均水平高出206.64元，雖不如東部地區(qū)，卻高出中部地區(qū)平均水平，相比之下，中部7省市比全國(guó)水平要低535.14元，比西部地區(qū)低了741.78元.

其中，位于東部地區(qū)的上海（13102.05元）、北京（9794.62元）、天津（7316.7元）、分別位居全國(guó)第1、2、3位，在全國(guó)排名都較為靠前；西藏（5367.67元）、內(nèi)蒙古（4202.1元）也分別位居全國(guó)第4、8位，而貴州（1887.19元）、四川（2249.66元）、則位居全國(guó)倒數(shù)第3、5位；而中部地區(qū)沒(méi)有一個(gè)省份位居前十，河南（1623.33元）、江西（1847.64元）、安徽（2132.98元）位居全國(guó)倒數(shù)第 1、2、4位，如此看來(lái)，東部和中部差距較大.

2.2 生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差異分析

“十一五”期間，東部12個(gè)省市小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)是全國(guó)均值的1.97倍，西部地區(qū)的695.79元比東部地區(qū)要低478.24元，而中部位居三區(qū)之末，還未達(dá)到全國(guó)均值水平，相比全國(guó)均值低了86.85元.

其中，位于東部地區(qū)的北京（3880.47元）、上海（3210.24元）、天津（996.64元）分別位居全國(guó)第 1、2、3名；但是，西部地區(qū)之間生均公用經(jīng)費(fèi)差距較大，西部地區(qū)的西藏、青海、內(nèi)蒙古、寧夏、新疆分別位居全國(guó)的第 4、5、6、9、10名，而貴州（352.12元）、廣西（404.22元）和云南（467.53元）分別在全國(guó)排名倒數(shù)第1、2、6名；而中部地區(qū)大部分省市排名靠后，江西（431.05元）、河南（445.31元）、在全國(guó)排名倒數(shù)第3、4名，中部位居首位的山西（605.1元）只比東部位居末位的山東（500.7元）高出104.4元，而西部位居首位的內(nèi)蒙古是中部位居首位的山西的1.55倍.

從以上分析可以看出，我國(guó)基礎(chǔ)教育投入呈現(xiàn)出東西高，中部低且東部比西部高的一種分布.

3 義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入地區(qū)差異的原因

雖然“十一五”期間我國(guó)基礎(chǔ)教育投入增長(zhǎng)不少，但從總體來(lái)講，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)總投入是制約其發(fā)展的根本問(wèn)題，也是造成我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展不平衡的主要原因，基于對(duì)以上的分析，筆者認(rèn)為造成這種差異的原因有以下幾點(diǎn).

3.1 地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡

我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡是由歷史和現(xiàn)實(shí)的因素造成的，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家的投資政策均向東部?jī)A斜，20世紀(jì)70年代末，重點(diǎn)實(shí)施東部?jī)?yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，上海等東部沿海新興城市成為我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)重心，經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，實(shí)施注重效率并兼顧公平的協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，從總體上協(xié)調(diào)東部與中西部地區(qū)不平衡的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，但是由于東部地區(qū)已經(jīng)率先發(fā)展20多年，及其天然優(yōu)勢(shì)，造成了三大地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，進(jìn)一步影響了對(duì)基礎(chǔ)教育的投入，使東、中、西部三大地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入存在很大差距.

3.2 教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足

教育經(jīng)費(fèi)投入不足是引起地區(qū)差異的重要原因，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例，世界平均水平為7%左右，發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到9%左右，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家也達(dá)到4.1%，而2006—2010年我國(guó)國(guó)家財(cái)政經(jīng)教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例分別是3.01%、3.22%、3.48%、3.59%和3.66%，雖然每年看來(lái)都有所增長(zhǎng)，但是其所占比例還是不盡人意，我國(guó)早在1993年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中提出：國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例要達(dá)到4%.直到“十一五”末依然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo).

3.3 教育政策法規(guī)的不完善

我國(guó)2006頒布并實(shí)施的《義務(wù)教育法》第四十四條中規(guī)定：“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)職責(zé)共同承擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制.”其中沒(méi)有明確中央政府、省政府和地方政府的投入職責(zé)和承擔(dān)的比例.除此之外，政策在實(shí)施過(guò)程中，一層層傳達(dá)下去，下級(jí)執(zhí)行者往往將上級(jí)的政策進(jìn)行加工再造，偏離政策本意，又由于缺乏社會(huì)多元化的監(jiān)督，使教育政策作為公共政策在執(zhí)行過(guò)程中很難得到有效落實(shí).

4 基礎(chǔ)教育投入地區(qū)差異的建議及對(duì)策

根據(jù)以上對(duì)基礎(chǔ)教育投入地區(qū)差異的原因分析，筆者提出以下建議及對(duì)策.

4.1 實(shí)行差異化投資政策，彌補(bǔ)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異

我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，造成了教育投入的差異，應(yīng)實(shí)行有差異的投資政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)特別落后的地區(qū)，中央要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，對(duì)基礎(chǔ)教育全權(quán)負(fù)責(zé)，并加強(qiáng)監(jiān)督，確保資金到位；對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，提高中央在基礎(chǔ)教育投入的比例，減少當(dāng)?shù)卣膲毫?；?duì)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，要制定合理的中央政府、省政府和地方政府的義務(wù)教育投入比例，實(shí)行以省級(jí)、當(dāng)?shù)卣疄橹?，中央政府為輔的投資政策；對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，省級(jí)、地方政府基本完全承擔(dān)義務(wù)教育投入，中央只做適當(dāng)補(bǔ)貼.這樣可以彌補(bǔ)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，縮小地區(qū)差異.

4.2 保持基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入的增長(zhǎng)趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)

基礎(chǔ)教育的投入并非是一蹴而就的，各級(jí)政府應(yīng)該采取切實(shí)有效的措施，逐步有計(jì)劃的加大義務(wù)教育投入，基礎(chǔ)教育是公共產(chǎn)品，是由政府主辦的公益性事業(yè)，政府對(duì)其的投入有責(zé)任有義務(wù)，政府應(yīng)逐年提高教育經(jīng)費(fèi)支出在國(guó)家預(yù)算中的比重，使義務(wù)教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)比例高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)比例，在校生人數(shù)平均的義務(wù)教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，教職工工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)，在兌現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的基礎(chǔ)上，早日達(dá)到世界平均水平.

4.3 完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的相關(guān)政策法規(guī)

《教育法》、《義務(wù)教育法》雖然都對(duì)義務(wù)教育投入作了總體性、原則性規(guī)定，但具體投入渠道、各級(jí)政府承擔(dān)比例等相關(guān)問(wèn)題未作具體規(guī)定，應(yīng)盡快完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入相關(guān)法律法規(guī)，各省政府可在國(guó)家教育投入相關(guān)法律的基礎(chǔ)上制定地方性法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，保障基礎(chǔ)教育投入更有效的實(shí)施，應(yīng)確保教育投入資金確實(shí)按照規(guī)定用于義務(wù)教育，針對(duì)各種挪用、侵占義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)和其他違規(guī)亂紀(jì)行為，要加大執(zhí)法建力度，加強(qiáng)監(jiān)督工作.

總之，加大基礎(chǔ)教育投入力度是實(shí)現(xiàn)科教興國(guó)戰(zhàn)略的必由之路，正如十八大報(bào)告中提出的：教育是民族振興和社會(huì)進(jìn)步的基石，要堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，要努力辦好人民滿意的教育.

〔1〕教育部財(cái)務(wù)司，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)和科技統(tǒng)計(jì)司.2007～2011年《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》[M].中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社.

〔2〕國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2003～2012 年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》[M].中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社.

〔3〕教育部，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，財(cái)政部.2006～2010年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告[R].

〔4〕崔來(lái)廷.“十五”我國(guó)高等教育投入的地區(qū)差異分析[J].經(jīng)濟(jì)師，2007（9）.

〔5〕劉澤，侯風(fēng)云.我國(guó)基礎(chǔ)教育投入地區(qū)差異的量化分析[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2007，21（9）.

〔6〕馬少兵，岳明蕾.河南省義務(wù)教育區(qū)域均衡發(fā)展實(shí)證研究—基于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入視角[J].科教導(dǎo)刊，2011（3）.