●本刊評論員

新《預算法》開啟現(xiàn)代財政制度新時代

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全國人大常委會8月31日經(jīng)表決通過了關于修改《預算法》的決定。 跨越十年、歷經(jīng)三屆人大、四易其稿、征求到30余萬條意見的《預算法》修改終于完成，將于明年1月1日起實施。 作為現(xiàn)代財稅體制改革的突破口和現(xiàn)代財政制度的關鍵，《預算法》大修較好體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理的要求，總體上符合中央的財稅體制改革總體方案，同時社會對財政改革的關切也更多地體現(xiàn)在新的《預算法》中。

以制度創(chuàng)新的視角分析新的《預算法》，打破既得利益藩籬對制度的鎖定，使財政制度變遷取得上升性突破，是社會各界的共識。其中，最引人注目的是立法宗旨更加符合國家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的要求。《預算法》的立法目標應該是建立規(guī)范和制衡政府收支行為的法治型預算，而不是強化政府管理權(quán)力的管理型預算，新《預算法》以“規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度”為宗旨，突破了現(xiàn)行《預算法》的計劃經(jīng)濟色彩和管理型特征，更加重視立法機關和社會公眾對政府預算控制，總體上實現(xiàn)了從管理法向控權(quán)法的轉(zhuǎn)型。

新《預算法》的具體條款較為充分地體現(xiàn)這樣的立法宗旨。 國家預算要發(fā)揮其控權(quán)的職能，必須將所有政府收支納入預算，預算的完整性是必然的要求。新《預算法》力圖破解過去相當一部分政府收入游離預算之外的財權(quán)割據(jù)困局，明確了“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算”，“各級政府、各部門、各單位應當依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列?！?/p>

新《預算法》強化預算的硬約束，落實立法機關在預算編制、審批、監(jiān)督方面的權(quán)力，強調(diào)預算的國家法律屬性必須得到嚴格執(zhí)行。新法規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出?！?/p>

預算民主和公開是現(xiàn)代國家治理的必要手段。新《預算法》對財政收支監(jiān)督和公開力度都有明顯加強。只有確保預算民主、公開透明，才能使公眾的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)落地，才能真正實現(xiàn)“讓人民管好政府的錢袋子”。新預算規(guī)定預算要及時、全面向社會公開，預算的審查和監(jiān)督要聽取社會組織和選民的意見。同時公開要細化，努力讓社會公眾看得懂。

新《預算法》還有諸多亮點，如對地方政府債務和轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范和管理，都有較大的突破。

新《預算法》的通過和即將實施，是國家治理中的一件大事，將開啟我國邁向現(xiàn)代財政制度的“新時代”，意義重大。當然，制度創(chuàng)新沒有終點，現(xiàn)代財政制度的建成還需要進一步的努力。預算的完整性還需要在制度上進一步加強，包括國有企事業(yè)單位的全部收支也應有更加嚴格的約束，未來的改革還應保證所有的公共資金都在預算規(guī)定之內(nèi)，要防止利用企事業(yè)口子和負債行為損害預算完整性。預算還應該更加具體、細化，要真正做到讓公眾了解財政資金是怎么花出去的。在人民銀行經(jīng)理國庫的前提下，新《預算法》還開了個財政專戶的口子，所以財政專戶不能成為暗箱，對其公開透明還應通過細則加以規(guī)定?？傊?，預算制度是國家治理體系的重要內(nèi)容，在取得制度創(chuàng)新成果的同時，也要放眼未來，把握制度進步的后續(xù)空間?！?/p>