◎ 吳 春

政府購買居家養(yǎng)老服務的探索與發(fā)展
——以濟南市歷下區(qū)為例

◎ 吳 春

基于濟南市歷下區(qū)購買居家養(yǎng)老服務的實踐，探討了社區(qū)居家養(yǎng)老服務的時代背景，重點分析了歷下區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的運作模式，研究結果表明，在我國養(yǎng)老壓力日益嚴峻的情況下，要完善政府購買居家養(yǎng)老服務模式，必須積極推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展；加大政策扶持力度，加強資金引導；培育社會組織，提高養(yǎng)老服務品質；實現政府購買居家養(yǎng)老服務的標準化運作，只有這樣才能緩解養(yǎng)老壓力，提高老年人生活質量，推動養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展。

政府購買居家養(yǎng)老服務社區(qū)

一、歷下區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的時代背景

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老是社會發(fā)展的時代議題

隨著城市化的不斷發(fā)展及人口老齡化的加劇，以社區(qū)為依托，整合社會、政府、社區(qū)、個人等各種資源，讓老人在自己熟悉的社區(qū)接受就近而便利的服務，即社區(qū)居家養(yǎng)老日益成為現代國家的一個重要養(yǎng)老方式。早在1948年英國《國民救助法》就要求地方政府“為所有由于年齡、虛弱或其他任何情況而需要照顧的人，提供居所照顧”[1]，而在1977年英國制定出臺的《全面健康服務質量》則明確提出地方政府對老人提供照顧和上門服務，自八十年代以來，很多發(fā)達國家根據老年人的需求及社會發(fā)展需要，將大量精力投放到居家養(yǎng)老服務上，進一步完善發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老。如澳大利亞曾推出“社區(qū)老年人服務項目”、“高級老人居家照顧計劃”“家庭及社區(qū)服務計劃”等，為老年人提供健康護理、協助購物、維修家庭設施等各項服務；英國在1998年推出《社區(qū)照顧現代化》，提出“以社區(qū)作為區(qū)域結合所有社區(qū)照顧資源，整合專業(yè)技術和服務，減少管理科層制”[2]；美國在許多社區(qū)設立了榮譽公民社區(qū)中心、上門送飯服務所、建立針對體弱多病老人的服務性公寓等，可以說社區(qū)居家養(yǎng)老服務已成為現代國家的重要養(yǎng)老方式之一。就我國而言，全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)》指出，我國2012年底老年人口數量達到1.94億，老齡化水平達到14.3%，2013年老年人口數量突破2億，達到2.02億，老齡化水平達到14.8%，國際標準規(guī)定，如果一個國家或地區(qū)60歲以上的人口占總人口比例達到10%，或65歲以上人口占總人口的比重達到7%，那么表明這個國家或地區(qū)進入老齡化社會。根據國際標準，我國已是一個標準的老齡化國家，而濟南市歷下區(qū)2012年相關統(tǒng)計表明，2012年歷下區(qū)60歲以上老年人占全區(qū)常住人口的15.7%，老齡化率高于全國水平，面臨嚴峻的養(yǎng)老考驗，因此借鑒發(fā)達國家經驗，發(fā)展居家養(yǎng)老成為當前歷下區(qū)政府的一個重要任務。

（二）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式及機構養(yǎng)老方式遭到發(fā)展瓶頸

隨著計劃生育政策的推行，第一代獨生子女已經成長起來并成家立業(yè)，愈來愈多的“4—2—1”結構家庭開始出現，意味著一對年輕夫妻在撫養(yǎng)一個小孩的同時，要照顧四位老人甚至八位老人的情況增多；與此同時，家庭結構小型化趨勢明顯，根據歷下區(qū)第六次人口普查數據，2010年10月全區(qū)常住人口中共有家庭戶19.66萬戶，家庭戶人口為52.89萬人，平均每個家庭戶的人口為2.69人[3]，家庭結構小型化也就意味著大量老人不與子女生活在一起，即空巢老人增多，而且現代社會是動態(tài)社會，社會流動性愈來愈強，兒女在異地工作的比重加大，很多空巢老人一年只能見到子女數次甚至不見，傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”方式壓力巨大，岌岌可危。

于此同時，機構養(yǎng)老同樣遭遇到床位緊張、資金不足、公立養(yǎng)老院入住難等各種問題。據濟南市民政局最新統(tǒng)計，全市福利機構養(yǎng)老床位共有3.1萬個。濟南市老齡辦統(tǒng)計，截止到2013年底，濟南市戶籍人口中60歲以上老人有111.6萬人[4]。按照此數據推算，目前，濟南市每千名老人擁有床位27.7張，遠遠低于發(fā)達國家每千名老人擁有50—70張床位的標準，因此，在當前將全部有需求的老年人納入養(yǎng)老機構是不現實的。另外，濟南市共有68家養(yǎng)老機構，公辦的一共只有4家，其余的64家全部是民營機構。公辦養(yǎng)老機構與民辦養(yǎng)老機構相比收費少甚至免費、設備更齊全、服務人員更專業(yè)，因此出現了“公辦養(yǎng)老院進不去、民辦養(yǎng)老機構不愿去”的現象，在這種情況下，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老、政府購買居家養(yǎng)老服務是個很好的選擇。

（三）關注民生的政策傾向創(chuàng)造了有利的制度環(huán)境

2008年全國老齡工作委員會辦公室等十部委聯合發(fā)布的《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》強調，發(fā)展居家養(yǎng)老服務，要以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以構建社會主義和諧社會為目標，堅持政府主導和社會參與，不斷加大工作力度，積極推動居家養(yǎng)老服務在城市社區(qū)普遍展開,同時積極向農村社區(qū)推進。根據黨中央和國務院的指示與要求，2010年山東省出臺《關于進一步加快老齡事業(yè)發(fā)展的意見》進一步提出，以杜區(qū)服務機構、社區(qū)衛(wèi)生機構等公共服務機構為依托，以社會養(yǎng)老服務機構、家政服務機構等相關服務單位為骨干，以志愿者服務為補充，逐步建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的居家養(yǎng)老服務網絡。到2015年，各縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、城市社區(qū)和農村中心社區(qū)普遍建立居家養(yǎng)老服務設施和網絡，實現全省城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務全覆蓋。2010年濟南市出臺《濟南市居家養(yǎng)老服務工作實施意見》提出，要“打造情暖夕陽居家養(yǎng)老服務品牌，不斷加強和完善養(yǎng)老服務體系建設探索政府資助老年人、特別是‘三無’老人和低保老人及特殊困難老年人養(yǎng)老的途徑和辦法，努力為老年人提供周到、便捷、高效、體貼的專業(yè)化服務，為構建和諧社會做貢獻?！卑凑帐课囊蠹吧霞壵膶嵤┮庖姡鶕霞壵囊蠛途?，歷下區(qū)于2009年開始對社區(qū)居家養(yǎng)老進行試點，2011年全區(qū)13個街道全覆蓋式推廣居家養(yǎng)老服務，居家養(yǎng)老服務從每月20年小時，增加到30個小時，服務人數從320人增加到千人左右，2013年歷下區(qū)出臺了《歷下區(qū)居家養(yǎng)老服務工作實施細則》，對轄區(qū)內符合條件的老人提供每月不少于20小時的免費服務，其中被評為A級的6位老人從每個月30個小時免費服務提高到每天8小時的“一對一”入戶服務，2014年1月7日，歷下區(qū)再次頒布了《歷下區(qū)居家養(yǎng)老服務實施辦法(試行)》,新政策擴大了居家養(yǎng)老服務范圍，凡是戶籍和居住均在歷下區(qū)的60歲以上老人均是居家養(yǎng)老服務對象，申請獨居、空巢老年人的年齡由80歲降低到75歲，無條件享受居家養(yǎng)老服務的年齡由百歲老人降低到90歲。不斷完善、優(yōu)惠的居家養(yǎng)老政策為歷下區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務打造了良好的制度環(huán)境。

二、歷下區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的運作模式

（一）歷下區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的方式

歷下區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的方式可分為兩種：一種是以服務實體為中介，購買服務實體的上門養(yǎng)老服務；一種是以政府補貼、優(yōu)惠卷等形式直接購買養(yǎng)老服務。

1.以服務實體為中介購買上門養(yǎng)老服務方式的運作機制。濟南市歷下區(qū)總面積100.89平方千米，2012年轄區(qū)內人口96萬，轄區(qū)包括東關、鐘樓寺、明湖路、泉城路等13個街道辦事處，共146個居委會。歷下區(qū)實行的社區(qū)居家養(yǎng)老模式被稱為“6+1”模式，所謂的“6”是指區(qū)民政局、辦事處、社區(qū)、家政公司、服務員、專業(yè)社工6個服務方，所謂的“1”是指年齡大、收入低、空巢等作為服務對象的老人。2014年2月146個居委會對片區(qū)內60周歲以上的老人進行了信息采集，區(qū)政府對轄區(qū)內符合居家養(yǎng)老條件的老人掌握了基本信息。歷下區(qū)以服務實體為中介購買上門養(yǎng)老服務的運作方式，首先由申請人到所在居委會進行申請，居委會接到申請經初審公示后，上報街道辦事處；街道辦事處復檢評估后報區(qū)民政局，區(qū)民政局根據老年人數量及所需服務類別向服務實體購買服務，由服務實體招聘、培訓老年服務人員，培訓合格后定期到服務對象家中提供上門服務，服務結束經考核合格后由服務實體發(fā)放服務人員薪金。

2.以政府補貼、優(yōu)惠卷等形式直接購買養(yǎng)老服務。歷下區(qū)政府直接購買居家養(yǎng)老服務的方式多種多樣，包括：在老年日間照顧中心或指定的快餐店持補貼卡享受優(yōu)惠或免費午餐；80歲以上老人在享有省、市級補貼的基礎上，增發(fā)150元至500元不等的養(yǎng)老補貼；2014年歷下區(qū)投入100萬元，為全區(qū)8萬多名60歲至79歲的老年人購買每年10元的人身意外傷害保險；為60歲以上低保老人免費“糖尿病視網膜病變篩查”等等

（二）歷下區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務運作中各方職責

1.政府主導。歷下區(qū)政府作為公共政策的制定者、公共服務的提供主體，在購買居家養(yǎng)老服務中擔負著主導性的責任。

首先，保證資金投入。歷下區(qū)從2009年開始實施社區(qū)居家養(yǎng)老，2013年濟南市歷下區(qū)委、區(qū)政府投入600萬元資金，加大了政府購買居家養(yǎng)老服務的力度，2014年歷下區(qū)政府將出資3000萬，建設七處街道養(yǎng)老機構，40處社區(qū)日間照顧中心；同時，按每位服務對象每個月100元標準撥付給街道辦事處專門的居家養(yǎng)老工作補貼和活動經費。其次，協調管理。歷下區(qū)政府對轄區(qū)內符合社區(qū)居家養(yǎng)老條件的老人根據自理能力、經濟條件、年齡等情況劃分為5類，分別給予“一對一”、“一對二”、“一對多”等5類不同類別、不同時間的免費服務，將居家養(yǎng)老服務進一步細化管理；歷下區(qū)街道辦事處及社區(qū)居委會每月都會對居家養(yǎng)老服務對象數量、服務時間進行匯總報告，保證信息及時更新；在區(qū)民政局及街道辦事處建立紙質、電子檔案，每位服務對象的申請、評估、公示等材料都會建檔存案。再者，組建專職隊伍。在日常工作中，每個社區(qū)居委會及街道辦事處都設有一名工作人員專門負責居家養(yǎng)老工作，保證居家養(yǎng)老工作的推進；同時，為了更好的做好申請對象的評估工作，社區(qū)居委會的居委會成員會加入首次評估小組，街道辦事處的社會事務科科長、居委會主任會加入復檢評估小組。最后，監(jiān)督考核。監(jiān)督考核的對象為服務人員及服務實體，一方面是對服務人員的監(jiān)督：服務人員每次上門為老人服務時會隨行攜帶服務反饋卡，服務結束后由老人對服務情況確認后簽字，街道辦事處和社區(qū)居委會會對反饋卡進行定期鑒定確認；社區(qū)居委會牽頭組成服務質量監(jiān)督小組，每月到服務對象家走訪一次，對服務人員的出勤情況、服務態(tài)度、服務狀況等進行滿意度打分；街道辦事處設立專門投訴電話，受理服務對象的投訴。另一方面是對服務實體的監(jiān)督：對不同的服務實體的滿意度進行打分，滿意度高于80分的給予80%至100%不同等級的管理費，滿意度低于80分的將不再續(xù)約。

2.社會參與。歷下區(qū)通過公開招標引入大家園家政、濟南市陽光大姐等四家家政服務公司為老年人提供居家服務，這些服務組織優(yōu)先招聘社區(qū)內下崗失業(yè)人員及“4050”人員，對這些服務人員進行上崗職業(yè)培訓及健康查體，培訓內容包括職業(yè)道德培訓、家政服務技能、老年人心理、常規(guī)健康檢測、家庭急救等各種知識，服務人員的日常管理由服務組織管理，同時這些服務組織擔負著對服務人員的調配、監(jiān)督、考核、工資定檔、工資發(fā)放等任務。

3.全民關懷。一是引入志愿者加入社區(qū)居家養(yǎng)老服務。大家園家政服務中心等服務組織在為老年人提供居家養(yǎng)老服務時將濟南泉城義工中的年輕大學生介紹到老人家中，這些年輕人充滿朝氣，充滿熱情，為老年人生活帶來活力；二是社區(qū)居民共同監(jiān)督居家養(yǎng)老服務情況。首先，每位申請居家養(yǎng)老服務的申請者經街道辦事處審核合格后都會在社區(qū)進行公示，居民可對結果、等級進行監(jiān)督。再者，對申請者是否符合條件的首次評估3人小組中有社區(qū)居民成員，在復檢評估3人小組中有社區(qū)醫(yī)生的加入；最后，每月到服務對象家中走訪的服務質量監(jiān)督小組的構成組員包括樓組長及熱心居民。

（三）歷下區(qū)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老的制度保障

1.服務項目實行等級制。一是評分參數標準化：設置了生活自理能力、經濟條件、居住環(huán)境、認知能力、年齡、特殊貢獻六個評分參數，其中生活自理能力、經濟條件、居住環(huán)境三個方面滿分共100分，生活自理能力所占分值最大，為50分；認知能力、年齡、特殊貢獻三個方面滿分共30分，為附加分，六項參數總分合計130分。每位符合社區(qū)居家養(yǎng)老條件的老人根據6個方面的情況會得到一個分值，生活自理能力越強、經濟條件越好、居住環(huán)境越好、認知能力越強、年齡越大、特殊貢獻越大的老人得到的分值就越高，得到服務的等級越高。二是服務等級細分化。根據受資助老人的得分情況，歷下區(qū)設立了五個不同層次的居家養(yǎng)老服務等級，最高服務等級為一類服務，是分值在90分及90分以上的老年人，他們將接受“一對一”或“多對一”每天8小時甚至24小時的服務，同時，對家庭人均收入低于月最低工資標準的被服務老年人，每月發(fā)放300元養(yǎng)老補貼卡。其他四類等級的老年人將接受每個月40個小時至每周30個小時不等的上門服務。

2.審批過程實行“三評兩審兩告知”制。歷下區(qū)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務實行“三評兩審兩告知”制度，所謂“三評”分為初次評估、復檢評估和變更評估，初次評估是對第一次申請的老人進行的評估；申請人提出申請后，由社區(qū)居委會評估公示后上報街道辦事處，如申請人對評估結論產生異議，可到街道辦事處申請復檢評估，復檢為最終評估結論；變更評估則是如政策出現調整、服務對象情況發(fā)生變化或者服務對象已接受了兩年的居家養(yǎng)老服務后進行的評估。所謂“兩審”，一審是街道辦事處接到社區(qū)居委會上報后對評估結論進行的審核，二審是區(qū)民政局接到街道辦事處上報后對評估結論及申請人享受的服務標準進行審批。所謂“兩告知”即社區(qū)居委會對申請人進行初次評估后，評估結論要在社區(qū)公示，此為“一告知”；經區(qū)民政局審批合格、確定服務類別后，由街道辦事處向申請人發(fā)放《居家養(yǎng)老服務告知書》，此為“二告知”。

三、歷下區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務帶來的啟示

歷下區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的探索為今后社區(qū)居家養(yǎng)老帶來眾多啟示：

（一）積極推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展

當前我國面臨著嚴峻的養(yǎng)老壓力，且受傳統(tǒng)思想因素等影響，大多數老人希望在熟悉的社區(qū)養(yǎng)老。社區(qū)居家養(yǎng)老服務是一種公共產品，而這種公共產品需求量的急劇增長及需求的多樣化決定了要改變傳統(tǒng)的政府單一供給的模式，轉為政府主導、多方參與多元化供給模式。正式如此，2013年，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要改進社會治理方式，“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”。破解居家養(yǎng)老難題需要政府、社會組織、企業(yè)、公眾等不同力量共同努力，政府承擔“掌舵”職責，承擔制定政策、總體規(guī)劃、評估監(jiān)管等任務；社會組織、企業(yè)、公眾承擔“劃槳”職責，承擔具體的居家養(yǎng)老服務項目、提供家政服務、精神慰籍、衛(wèi)生保健等服務。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中要引入市場機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，通過政府購買養(yǎng)老服務、合同外包、政府補貼、民辦公助等形式，開放社區(qū)居家養(yǎng)老服務市場，引入更多地社會力量參與居家養(yǎng)老服務，形成產業(yè)發(fā)展。

（二）加大政策扶持力度，加強資金引導

社區(qū)居家養(yǎng)老服務是一項長期且艱巨的社會化工程，是一項服務老年弱勢群體的社會福利事業(yè)，需要各方協調，因此，必須獲得政府政策的大力扶持。近些年，歷下區(qū)政府高度關注民生問題，踐行群眾路線，解決老百姓最關心的問題，為社區(qū)居家養(yǎng)老營造了良好的政策導向。

同時，社區(qū)居家養(yǎng)老服務要依托社區(qū)，且服務對象多為經濟條件較差的弱勢老年群體，因此推進政府購買居家養(yǎng)老服務需要大量資金的投入。濟南市歷下區(qū)經濟實力較強，2013年,歷下區(qū)財政收入突破100億元大關，在山東省143個縣區(qū)級發(fā)展主體中綜合實力排名第二位，2013年歷下區(qū)投資600萬用于政府購買居家養(yǎng)老服務，2014年歷下區(qū)投資3000萬用于社區(qū)居家養(yǎng)老，雄厚的資金投入是發(fā)展歷下區(qū)居家養(yǎng)老服務的有力保障。但社區(qū)居家養(yǎng)老是一項長期福利事業(yè)，建設老年人活動場地、老年人日間照顧中心、支付服務人員薪金、進行場地設備維護等等都需要資金的支持，因此長期僅靠政府單向投入會增大政府財政壓力。政府在支付居家養(yǎng)老資金的同時，應設立“居家養(yǎng)老社會基金”，引導社會各方力量關注社區(qū)居家養(yǎng)老，有錢的出錢，有力的出力；政府在購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務時應更關注無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人或贍養(yǎng)人無贍養(yǎng)能力的“三無”老人、低保老人、低收入高齡老人、獨居老人、失能老人等困難群體，資金投入向更弱勢老年人群體傾斜。

（三）培育社會組織，提高養(yǎng)老服務品質

政府購買中介組織居家養(yǎng)老服務模式中，政府是出資人，60歲以上老人是服務對象，直接提供養(yǎng)老服務的工作主要由社會組織完成，因此社會組織的強弱直接決定了養(yǎng)老服務質量的高低。培育社會組織首先要搭建資源共享平臺，政府及時公布居家養(yǎng)老項目信息，建立居家養(yǎng)老項目儲備庫，拓寬社會組織獲知居家養(yǎng)老服務信息的信息渠道；其次，社會組織要加強自身建設，健全以章程為核心的社會組織內部管理機制，積極開展服務人員的專業(yè)培訓，保證服務人員薪酬、保險等福利待遇；最后，加強對社會組織的監(jiān)管，協調相關部門聯動，對社會組織實施綜合監(jiān)管，實施日常監(jiān)管與年檢相結合，加大評估力度，完善社會組織退出機制。

（四）實現政府購買居家養(yǎng)老服務的標準化運作

所謂政府購買居家養(yǎng)老服務標準化就是指政府購買居家養(yǎng)老服務招標、居家養(yǎng)老服務項目的確定、申請人申請居家養(yǎng)老的流程、服務人員入戶服務、居家養(yǎng)老效果評估等各個方面都要有章可循，嚴格按照流程執(zhí)行。實現政府購買居家養(yǎng)老服務標準化運作是提高居家養(yǎng)老服務效率、節(jié)省居家養(yǎng)老服務成本、實現社區(qū)居家養(yǎng)老服務可持續(xù)性發(fā)展的有力保證。

[1]孫炳耀.當代英國瑞典社會保障制度[M].北京：法律出版社,2000：142.

[2]張暉.“居家養(yǎng)老服務”中國本土化的經驗審視[J].西北大學學報（哲學社會科學版）,2013,(9)：144.

[3]數據來源：歷下區(qū)第六次人口普查數據公報.

[4]數據來源：齊魯晚報c10,2014年1月12日.

[5]黃少寬.國外城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務的特點[J].城市問題,2013,(8)：83.

The Improvement and Development of Government Procurement of Homecare Services for Senior Citizens： A Case Study of Jinan’s Lixia District

Wu Chun

Based on Jinan’s experience of government procurement of homecare services for senior citizens, the paper discusses the background of the homecare services for senior citizens with emphasis on the analysis of the model of Lixia District.Results show that to improve governmental procurement, we must actively promote the development of community homecare services industry; intensify policy support and strengthen financial guidance; foster social organizations to improve the quality of care services; and standardize government procurement operation.

government procurement of homecare services for senior citizens; community

D669.6

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.04.016

吳春，中共濟南市委黨校講師，管理學碩士，研究方向：社會保障、社會組織研究。

（責任編輯：盧小文）