●武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院 雷莎莎

引言

黨的十一屆三中全會(huì)以來，農(nóng)村的改革與發(fā)展一直是黨和政府關(guān)注的重點(diǎn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，使農(nóng)村的社會(huì)生產(chǎn)力得到了極大的解放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村人口不斷增長，土地越來越“碎片化”，加之大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村中“撂荒”現(xiàn)象嚴(yán)重，這些都嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，“土地銀行”的構(gòu)想被越來越多的專家學(xué)者提出，并于2009年在成都、湖南瀏陽、寧夏羅平等多地開始試點(diǎn)。

一、土地銀行的定義及內(nèi)涵

最早的土地銀行出現(xiàn)在德國，普魯士王朝為了解除高利貸對(duì)農(nóng)民的盤剝，促使資金流入農(nóng)村振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，于1770年建立了“土地抵押信用合作社”。荷蘭、俄國、英國、奧地利、法國、瑞典等國政府,以促進(jìn)農(nóng)業(yè)融資、促進(jìn)農(nóng)村資本主義發(fā)展、合理配置土地資源，相繼成立了土地銀行。

土地科學(xué)詞典將“土地銀行”定義為以土地為抵押的辦理長期放款業(yè)務(wù)的銀行；土地大辭典將“土地銀行”定義為一種辦理土地金融業(yè)務(wù)的信用機(jī)構(gòu), 業(yè)務(wù)主要是發(fā)行土地債券或出售土地抵押債券、并負(fù)還本付息的責(zé)任。與大多數(shù)歐洲國家的土地私有制不同的是，我國土地所有制為社會(huì)主義公有制，即城市土地為國家所有，農(nóng)村土地集體所有。在此國情下，我國農(nóng)村土地銀行的內(nèi)涵與國外土地銀行有所區(qū)別，其內(nèi)涵主要為以下三個(gè)方面：第一，我國土地銀行是能夠提供以土地為抵押的貸款業(yè)務(wù)的土地金融機(jī)構(gòu)；第二，我國農(nóng)村土地銀行融資平臺(tái)所涉及的土地權(quán)利并非指的是集體土地的所有權(quán)，而是指承包權(quán)或者集體土地使用權(quán)；第三，可用于抵押的農(nóng)地,并非特指農(nóng)用地,而是包含農(nóng)村承包地、農(nóng)村集體建設(shè)用地及農(nóng)民宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地。

二、歐洲土地銀行的建立

盡管歐洲諸國的土地所有制不全相同，但是他們的土地銀行都發(fā)揮著配置土地資源、調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場、進(jìn)行土地融資等作用。歐洲土地銀行的運(yùn)作大致可以概括為三個(gè)步驟，即職能定位、業(yè)務(wù)設(shè)定、運(yùn)行模式。

（一）職能定位。早期的歐洲發(fā)達(dá)國家，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)處于困境，資金較為緊張，民間高利貸盛行。為了解決土地融資問題，農(nóng)村成立土地銀行勢在必行。俄國、德國、法國等國的土地銀行便是在此情形下成立，其中以俄國為典型。農(nóng)奴制改革后的俄國，走上了資本主義道路，但地主經(jīng)濟(jì)未能及時(shí)與資本主義相適應(yīng)，俄國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)由于地主經(jīng)濟(jì)的束縛而凋零，為了緩和社會(huì)矛盾、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，沙皇亞歷山大三世批準(zhǔn)《國家農(nóng)民土地銀行章程》, 這個(gè)章程的頒布是俄國土地銀行建立的標(biāo)志。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與人口的不斷發(fā)展和增加，農(nóng)業(yè)人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，城市化率逐漸提高，城市的人口密度也逐漸加大，城市居民對(duì)土地的需求也越來越大，住房困難、綠地占城市土地面積的比重下降、道路擁擠等問題凸顯。為了改善城市居民的生活質(zhì)量，使土地資源得到合理的配置，諸多歐洲國家選擇建立土地銀行以調(diào)節(jié)土地市場。例如，在20世紀(jì)初，荷蘭許多城市擁擠不堪，因此荷蘭政府仿效瑞典政府的措施，建立了土地銀行，通過行政和價(jià)格雙重手段來影響土地價(jià)格，以改善城市的居住條件。

如今，針對(duì)土地市場反映出來的多種問題，歐洲的土地銀行職能多樣化，兼顧土地金融、調(diào)節(jié)房價(jià)、保護(hù)綠地與公園等公益用地等職能。而我國成立農(nóng)村土地銀行，職能定位則相對(duì)簡單，即為農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、為土地融資提供平臺(tái)與渠道，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化。

（二）業(yè)務(wù)設(shè)定。有了明確的職能定位，就可依此設(shè)定具體業(yè)務(wù)和相應(yīng)的規(guī)范。各國土地銀行的具體業(yè)務(wù)不盡相同，例如有的國家的土地銀行主要負(fù)責(zé)辦理以土地作為抵押的長期貸款，并以土地為抵押物發(fā)行債券，以土地融資為主要業(yè)務(wù)，如德國的“土地抵押信用合作社”；有的國家的土地銀行所涉及的土地僅僅局限于城市土地，具體包括城市土地的征購、整理、開發(fā)和處置等活動(dòng)，這些業(yè)務(wù)并非旨在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，而是為了解決土地儲(chǔ)備問題，例如瑞典的土地銀行。

目前試點(diǎn)地區(qū)對(duì)業(yè)務(wù)也設(shè)定和規(guī)范仍在摸索中前進(jìn)，有的地區(qū)業(yè)務(wù)相對(duì)全面，譬如瀏陽、成都；有的地區(qū)則相對(duì)簡單，譬如寧夏的羅平。筆者認(rèn)為，我國的農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)構(gòu)成應(yīng)主要有以下幾個(gè)方面。第一，充當(dāng)中介機(jī)構(gòu)，為存地的農(nóng)民和貸地的大農(nóng)戶或公司提供平臺(tái)；第二，提供土地融資業(yè)務(wù)，以土地使用權(quán)或承包權(quán)作為抵押物，給有意圖實(shí)現(xiàn)大農(nóng)場經(jīng)營模式的大農(nóng)戶或工資提供貸款，解決資金問題；第三，發(fā)行土地債券，并把此項(xiàng)資金用于土地的開發(fā)、整理，以更優(yōu)質(zhì)的土地貸出，提高土地的質(zhì)量和效率；第四，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，對(duì)土地利用類型及利用程度的監(jiān)督。

（三）運(yùn)行模式。歐洲土地銀行的運(yùn)行，大致可以分為三個(gè)步驟，即土地征購、土地儲(chǔ)備、土地出讓。

第一是集中征購?fù)恋?。市政?dāng)局以政府出資、銀行貸款、發(fā)行公債等方式籌措資金，先于房地產(chǎn)開發(fā)商從零散的土地所有者手中集中征購?fù)恋?，從而擁有大量的市政待開發(fā)土地。第二是進(jìn)行儲(chǔ)備土地。集中征購來的土地通常不會(huì)立即出讓，而是先儲(chǔ)備一段時(shí)間，一方面是對(duì)開發(fā)條件不成熟的土地進(jìn)行整理，另一方面，將儲(chǔ)備的土地作為土地存量，來調(diào)控房地產(chǎn)市場。第三是出讓土地。土地出讓通常是分期分批的，已經(jīng)開發(fā)成熟的土地先推向土地市場，土地出讓的方式也分為出租和出售兩種方式。例如1971年荷蘭的土地銀行出租和出售的土地分別為31%和59%，出租占了不小比重。另外，土地的出讓價(jià)格并不取決于政府在該土地上所投入的實(shí)際費(fèi)用（如購地成本、貸款利息、開發(fā)成本等），而是取決于該土地的使用性質(zhì)。譬如，工商業(yè)用地的出讓價(jià)格總是高于政府投入該土地的實(shí)際費(fèi)用，而資助性住宅用地和公益性事業(yè)用地的租售價(jià)則低于市場價(jià)。

三、我國試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村土地銀行存在的問題

我國農(nóng)村土地銀行的試點(diǎn)工作已經(jīng)在全國范圍內(nèi)的多個(gè)省開展，如陜西省楊凌、成都、湖南省瀏陽等地。隨著試點(diǎn)工作的開展和深入，諸多問題逐漸涌現(xiàn)，主要表現(xiàn)為以下四大問題。

（一）組織機(jī)構(gòu)松散，缺乏統(tǒng)一的運(yùn)行和管理規(guī)范。部分試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村土地銀行的組織機(jī)構(gòu)松散，缺乏統(tǒng)一的運(yùn)行和管理規(guī)范。第一，只有少部分地區(qū)成立了專門的土地運(yùn)營網(wǎng)點(diǎn)，如農(nóng)村土地合作社等，但仍有很多地區(qū)沒有建立專門的運(yùn)營網(wǎng)點(diǎn)，只由村委會(huì)代為執(zhí)行其職能。第二，很多土地銀行的職員為村委會(huì)的現(xiàn)有成員，他們中的絕大多數(shù)沒有經(jīng)過相關(guān)方面的職業(yè)技能培訓(xùn)，不具備土地銀行職員所應(yīng)具備的職業(yè)素養(yǎng)，在工作中不能正確規(guī)范地將土地銀行的職能傳達(dá)給農(nóng)民，也不能及時(shí)、合理處理與解決農(nóng)民在咨詢和辦理業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的疑難問題，致使很多地方的農(nóng)民參與積極性不高。第三，有的地區(qū)為了完成試點(diǎn)“任務(wù)”，甚至出現(xiàn)了利用行政命令，違背自愿參與的原則和農(nóng)民的意愿，強(qiáng)行“要求”村民將其所承包土地的使用權(quán)存入土地銀行，再以較低的價(jià)格貸給相關(guān)公司，損害了農(nóng)村的利益，與中央強(qiáng)調(diào)的“千方百計(jì)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”的精神相違背。第四，土地銀行的業(yè)務(wù)辦理過程中缺乏統(tǒng)一、科學(xué)的合同規(guī)范，存地和貸地業(yè)務(wù)的合同存在多個(gè)范本，合同對(duì)相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定有缺失和模糊界定的現(xiàn)象，有的合同存在明顯的漏洞，這意味著參與業(yè)務(wù)的雙方的權(quán)益保障都存在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）缺乏監(jiān)督體系，風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制。部分試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村土地銀行沒有建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制，這意味著這些農(nóng)村土地銀行有可能因?yàn)闈撛诘倪\(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)而不可持續(xù)。第一，土地銀行的運(yùn)營資金沒有得到統(tǒng)一、規(guī)范的管理和有效的監(jiān)督，不能有效地避免“行政貪污”，也沒有有效的措施來實(shí)現(xiàn)資本保值，當(dāng)面對(duì)通貨膨脹或通貨緊縮等經(jīng)濟(jì)形勢變化時(shí)，沒有有效的措施來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入沒有得到保障。第二，土地銀行對(duì)貸地方（即大農(nóng)戶或公司）的償還能力沒有建立有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，不能有效評(píng)估和預(yù)判貸地方的還款能力。由于農(nóng)民的土地承包權(quán)周期較長，如何在較長的時(shí)期內(nèi)跟蹤評(píng)估貸地方的還款能力，并在貸地方無力償還時(shí)，采取何種措施來有效保護(hù)存地方的利益，這些問題都有待進(jìn)一步完善。

（三）配套機(jī)制欠缺，土地銀行的可持續(xù)性不強(qiáng)。農(nóng)村土地銀行的長期有效地運(yùn)營依賴一系列配套機(jī)制的支持，其中有明晰的產(chǎn)權(quán)劃定，法律保護(hù)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，土地評(píng)估，土地整理和開發(fā)，土地肥力監(jiān)控，完善的社會(huì)保障制度等等，這些環(huán)節(jié)缺一不可。

沒有清晰的產(chǎn)權(quán)法定，土地銀行的建立就無從談起；沒有建立和健全的法律，土地銀行的業(yè)務(wù)就無法可依，出現(xiàn)的法律糾紛就不能合法解決；沒有完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，貸地方的還款能力就無法正確評(píng)估，土地銀行的不可持續(xù)性將大大增加；沒有土地評(píng)估體系，土地的存地價(jià)格和貸地價(jià)格就沒有客觀有效的評(píng)估；沒有土地整理和開發(fā)，土地銀行無法建立土地儲(chǔ)備來支持土地銀行業(yè)務(wù)的運(yùn)營；沒有土地肥力監(jiān)控機(jī)制，存地方的土地肥力和貸地方的土地利用將不可控；沒有完善的社會(huì)保障制度，農(nóng)民就不敢將依賴生存的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)讓。

四、歐洲土地銀行經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國農(nóng)村土地銀行的啟示與借鑒

（一）建立健全組織機(jī)構(gòu)及其職能，提高從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。首先，我國農(nóng)村土地銀行的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置有待完善，可以選擇借鑒商業(yè)銀行和國外土地銀行的組織機(jī)構(gòu)框架的設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合適合我國的國情，設(shè)計(jì)與之相適應(yīng)的農(nóng)村土地銀行運(yùn)營構(gòu)架，明確各部門之間的職責(zé)，減少冗余的運(yùn)作環(huán)節(jié)，提高工作效率。

其次，豐富農(nóng)村土地銀行的職能定位，把現(xiàn)行的農(nóng)村土地銀行由單一的土地融資平臺(tái)向兼具土地整理及儲(chǔ)備職能的綜合土地金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。把土地整理和開發(fā)這個(gè)重要環(huán)節(jié)納入土地銀行的業(yè)務(wù)中，通過土地整理和開發(fā)，提高土地的利用效率，并建立與之配套的農(nóng)村土地儲(chǔ)備系統(tǒng)，使農(nóng)村土地銀行不單具備土地金融職能，還能通過土地儲(chǔ)備，有效控制農(nóng)村土地市場，是農(nóng)村土地金融良性發(fā)展。

最后，對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)技能。在宣傳方面，能準(zhǔn)確有效地將農(nóng)村土地銀行的土地融資業(yè)務(wù)向廣大農(nóng)民進(jìn)行傳達(dá)，讓作為重要參與方的農(nóng)民了解到農(nóng)村土地銀行能為他們帶來財(cái)產(chǎn)性收入，提高農(nóng)民參與的積極性；在業(yè)務(wù)方面，能做到積極、高效地辦理業(yè)務(wù)，讓存地方和貸地方都能準(zhǔn)確明白土地流轉(zhuǎn)合同中雙方的權(quán)利和義務(wù)。

（二）完善土地金融法律法規(guī)，制定經(jīng)營章程與合同范本。完善土地金融相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行科學(xué)、合理的界定，明晰產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)內(nèi)容以及權(quán)利人的相關(guān)權(quán)利，并以法律的形式確定下來。結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》、《物權(quán)法》等法律，根據(jù)農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)細(xì)則，掃清農(nóng)村土地銀行運(yùn)營中所遇到的法律障礙，切實(shí)做到農(nóng)地流轉(zhuǎn)有法可依。

借鑒歐洲國家的土地銀行的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的具體國情，參考商業(yè)銀行的職能與制度規(guī)章涉及，依據(jù)我國法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，制定完善的土地銀行業(yè)務(wù)章程與農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同范本。第一，業(yè)務(wù)章程中應(yīng)明確業(yè)務(wù)內(nèi)容和業(yè)務(wù)程序，以及資金管理和運(yùn)行的細(xì)則，并成立監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督資金的流向，確保農(nóng)村土地銀行的良性運(yùn)營；第二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同范本中應(yīng)科學(xué)詳細(xì)地規(guī)定流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)價(jià)格、年限、年利率、雙方權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容，以及違約所承擔(dān)的法律后果。

（三）完善相關(guān)配套機(jī)制，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督。建立和完善與農(nóng)村土地銀行相關(guān)的配套機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地銀行的可持續(xù)性及良性運(yùn)營。第一，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)貸地方的還款能力進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。鑒于存地方所存的土地使用權(quán)年限較長，還須做到持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)其還款能力進(jìn)行長期的監(jiān)督考量，即如果貸地方在申請(qǐng)貸地的時(shí)候通過了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但由于后期的經(jīng)營不當(dāng)導(dǎo)致后期出現(xiàn)還款困難時(shí)，土地銀行能及時(shí)采取措施，減少損失，避免出現(xiàn)大量呆賬、壞賬，降低土地銀行的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。第二，建立土地評(píng)估機(jī)制，對(duì)存入的土地進(jìn)行科學(xué)的土地等級(jí)評(píng)估，把評(píng)估結(jié)果作為判定土地抵押價(jià)格的參考依據(jù)，確保農(nóng)民的利益和土地資源的合理利用。第三，建立土地整理與儲(chǔ)備機(jī)制，科學(xué)整理存入的土地，提高土地肥力，改善土地利用條件等，再以合理的價(jià)格貸出，確保存地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，也有利于土地銀行的可持續(xù)運(yùn)營，并以土地整理為基礎(chǔ)建立土地儲(chǔ)備，是農(nóng)村土地銀行有能力履行穩(wěn)定和調(diào)節(jié)農(nóng)村土地市場的職能。第四，建立土地利用和肥力監(jiān)督機(jī)制，跟蹤監(jiān)督貸地方的土地利用方式，確保其按照流轉(zhuǎn)合同所規(guī)定的方式利用土地，禁止違背流轉(zhuǎn)合同所規(guī)定的方式利用土地，并對(duì)土地肥力進(jìn)行定期監(jiān)測，避免因過度利用土地而導(dǎo)致土地肥力下降。第五，完善廣大農(nóng)民的社會(huì)保障制度，土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料之一，是主要的收入來源，因此，為了解決農(nóng)民的后顧之憂，必須完善社會(huì)保障制度，破除農(nóng)民的心理障礙和顧慮。

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