□ 于海洋

領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議是國(guó)家間關(guān)系中最為困難最具挑戰(zhàn)性的課題之一，這也是大多數(shù)存在此類爭(zhēng)議的國(guó)家都采取低調(diào)擱置政策的原因所在。但是東北亞地區(qū)的領(lǐng)土爭(zhēng)議毫無(wú)疑問(wèn)打破了這一外交慣例。日本蓄意將釣魚(yú)島爭(zhēng)端升級(jí)并試圖以此為借口修改和平憲法的做法，已經(jīng)成為外交政策失敗帶來(lái)嚴(yán)重惡果的最典型例證。需要警惕的是，日本式的爭(zhēng)議處理方式在東北亞地區(qū)可能引起示范效應(yīng)。這種消極的“日本模式”一旦出現(xiàn)擴(kuò)散趨勢(shì)，東北亞地區(qū)領(lǐng)土爭(zhēng)議將成為地區(qū)安全危機(jī)的起爆器，并使區(qū)域化進(jìn)程面臨全面逆轉(zhuǎn)的危險(xiǎn)。

一、戰(zhàn)略分析在東北亞領(lǐng)土爭(zhēng)議探討中的缺位

東北亞地區(qū)出現(xiàn)領(lǐng)土爭(zhēng)端長(zhǎng)期化和復(fù)雜化的趨勢(shì)并非偶然現(xiàn)象，而是該地區(qū)獨(dú)特的歷史背景、政治軍事環(huán)境與復(fù)雜的利益糾葛折射到主權(quán)領(lǐng)土領(lǐng)域的必然反映。基于不同視角，外界往往把東北亞地區(qū)領(lǐng)土爭(zhēng)議頻發(fā)歸因?yàn)橐韵氯齻€(gè)方面：

第一，歷史因素與其引發(fā)的民族主義勢(shì)力擴(kuò)張。東北亞地區(qū)的領(lǐng)土爭(zhēng)端既有歷史遺留問(wèn)題，又與二戰(zhàn)后國(guó)際關(guān)系種種復(fù)雜因素相關(guān)。獨(dú)島之爭(zhēng)是明治維新后日本侵略及吞并朝鮮半島政策所帶來(lái)的爭(zhēng)議問(wèn)題。釣魚(yú)島在甲午戰(zhàn)爭(zhēng)中被日本非法竊取，根據(jù)《開(kāi)羅宣言》理應(yīng)歸還中國(guó)。俄日北方四島問(wèn)題源自二戰(zhàn)后盟國(guó)關(guān)于日本領(lǐng)土安排的爭(zhēng)議。領(lǐng)土問(wèn)題與歷史積怨的結(jié)合，極大刺激了各國(guó)的民族情緒，為民族主義勢(shì)力頻繁干預(yù)國(guó)家外交政策提供了重要的合法性依據(jù)。澳大利亞前總理保羅·基廷在分析新亞洲秩序時(shí)就明確指出，新亞洲秩序最難的就是“日本問(wèn)題”，而“痛苦的歷史記憶”又是日本與中國(guó)關(guān)系的關(guān)鍵所在。歷史認(rèn)知極大干擾了各國(guó)外交部門擱置爭(zhēng)議的努力、誘發(fā)矛盾周期性的爆發(fā)，最終造成了東北亞區(qū)域頑固的“亞穩(wěn)定狀態(tài)”①布熱津斯基在《大棋局》中指出：“亞穩(wěn)定是一種外部僵硬而僅有相對(duì)較小的靈活性的狀況，這種狀況易于受到不和諧力量沖擊而造成的破壞性連鎖反應(yīng)的損害?！眳⒁?jiàn)茲比格紐·布熱津斯基：《大棋局》，中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究所譯，上海人民出版社，1998年，第203頁(yè)。。

第二，東北亞政治結(jié)構(gòu)失衡與地區(qū)機(jī)制缺失。東北亞地區(qū)的一個(gè)重要特征就是冷戰(zhàn)遺留下來(lái)的聯(lián)盟體制不足以解決各國(guó)不均衡發(fā)展帶來(lái)的各種問(wèn)題。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美日、美韓軍事聯(lián)盟雖然保留了下來(lái)，但聯(lián)盟功能轉(zhuǎn)型的方向卻十分模糊。中俄等新興國(guó)家的訴求找不到機(jī)制化的渠道，而美日韓也因?yàn)楣餐瑪橙讼?、被壓抑的?nèi)部矛盾開(kāi)始激化。東北亞地區(qū)缺乏一個(gè)可以囊括所有區(qū)域成員的地區(qū)性合作平臺(tái)，傳統(tǒng)意義上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與和平安全更多依賴的是美中等大國(guó)的默契和妥協(xié)。這種妥協(xié)隨著美中俄日等國(guó)實(shí)力的消長(zhǎng)被“主導(dǎo)權(quán)”爭(zhēng)奪取代，區(qū)域制度、規(guī)則的缺失和相互掣肘狀況增加了領(lǐng)土爭(zhēng)議走向危機(jī)的可能性，①高程：“周邊環(huán)境變動(dòng)對(duì)中國(guó)崛起的挑戰(zhàn)”，《國(guó)際問(wèn)題研究》，2013年第5期，第41頁(yè)。也削弱了一旦危機(jī)爆發(fā)后各方能夠求助的制度渠道。

第三，領(lǐng)土糾紛與其它敏感議題掛鉤。與許多國(guó)家將敏感棘手的領(lǐng)土問(wèn)題與其它問(wèn)題隔離的普遍做法不同，東北亞部分國(guó)家往往試圖將領(lǐng)土問(wèn)題視為實(shí)現(xiàn)其他政治抱負(fù)的工具，這種趨勢(shì)在2010年后體現(xiàn)的尤為明顯。安倍晉三內(nèi)閣將獨(dú)島、北方四島還有釣魚(yú)島爭(zhēng)議和敏感的“正常國(guó)家化”議題結(jié)合起來(lái)，希望借危機(jī)的“東風(fēng)”強(qiáng)化日本在東亞乃至世界的政治地位。對(duì)這些國(guó)家而言，領(lǐng)土爭(zhēng)議不僅是一個(gè)重大的麻煩，還是一個(gè)限制他國(guó)影響力增長(zhǎng)、對(duì)地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)再平衡的工具。這極大加劇了解決該問(wèn)題的復(fù)雜性。很多國(guó)家將領(lǐng)土爭(zhēng)議視為實(shí)現(xiàn)其他戰(zhàn)略目標(biāo)的抓手或契機(jī)，試圖利用危機(jī)牟利的投機(jī)心理又必然會(huì)引發(fā)另一方的強(qiáng)硬反應(yīng)。在這一邏輯下，東北亞地區(qū)走向動(dòng)蕩成為必然。

應(yīng)該承認(rèn)，無(wú)論是歷史因素、結(jié)構(gòu)壓力還是以領(lǐng)土糾紛為施壓手段的做法，都在東北亞愈演愈烈的領(lǐng)土糾紛中起到了重要作用。而戰(zhàn)略因素，又是這些壓力轉(zhuǎn)化為具體外交行為的媒介。無(wú)論外部性的結(jié)構(gòu)壓力還是來(lái)自國(guó)內(nèi)的歷史記憶和民族情緒，都要通過(guò)具體的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策實(shí)踐才能真正轉(zhuǎn)化為國(guó)家行為。但是，對(duì)戰(zhàn)略概念過(guò)分狹窄的解釋，使大戰(zhàn)略在東北亞領(lǐng)土糾紛的外交實(shí)踐中呈現(xiàn)出某種意義的缺位?；讵M義外交進(jìn)程的戰(zhàn)略研判，往往將戰(zhàn)略等同于就某一問(wèn)題上試探對(duì)方的底線，昭示自己的底線；分析對(duì)方所能獲得的助力，尋找自身潛在的盟友；預(yù)測(cè)對(duì)方的政策走向，尋找克制對(duì)方的手段；在東北亞領(lǐng)土爭(zhēng)議問(wèn)題上戰(zhàn)略具有了一種與“謀略”和“技巧”近似的涵義，而戰(zhàn)略互動(dòng)則被簡(jiǎn)化為兩國(guó)間試探底線、尋找先機(jī)、政策反制的過(guò)程。

可以說(shuō)，戰(zhàn)略分析框架如果只包含這樣的內(nèi)容，那么它無(wú)論在政策解讀還是在外交實(shí)踐領(lǐng)域，都會(huì)面臨解釋力不足的問(wèn)題。首先，領(lǐng)土主權(quán)的歸屬具有零和屬性，當(dāng)事雙方具有的戰(zhàn)略回旋空間極小。在政策選擇有限的情況下各國(guó)的戰(zhàn)略底線和手段都不難判斷；而且單就領(lǐng)土糾紛而言，世界范圍內(nèi)并無(wú)太多可資借鑒的成功解決爭(zhēng)端的案例。因此，只將視角鎖定在領(lǐng)土爭(zhēng)端本身的戰(zhàn)略分析，要么陷入“比誰(shuí)更強(qiáng)硬”的沖突循環(huán)當(dāng)中，要么長(zhǎng)期處于僵持狀態(tài)無(wú)法推進(jìn)。其次，將戰(zhàn)略簡(jiǎn)化為目標(biāo)、手段、反應(yīng)，本身就是對(duì)大戰(zhàn)略的誤解。國(guó)際戰(zhàn)略是一個(gè)宏觀的系統(tǒng)性的決策進(jìn)程，領(lǐng)土問(wèn)題固然是其重要內(nèi)容，但是領(lǐng)土糾紛在國(guó)家戰(zhàn)略全局中究竟居于怎樣的位置，民族主義力量、官僚機(jī)制、政治家和各種國(guó)內(nèi)變量通過(guò)何種方式在何種程度上對(duì)國(guó)家政策施加影響，國(guó)家基于何種理由在不同的政策手段中進(jìn)行選擇、不同選擇所產(chǎn)生的成本是怎樣的，輿論、民意與外交部門在解讀爭(zhēng)議時(shí)是否存在價(jià)值預(yù)設(shè)上的差異性，這些不同的要素以何種方式實(shí)現(xiàn)互動(dòng)對(duì)該問(wèn)題的解決可能更具影響力。就事論事的做法只會(huì)限制各國(guó)戰(zhàn)略決策部門的視野，使外交部門承擔(dān)不恰當(dāng)?shù)膲毫?，并把大量?duì)各國(guó)政策選擇有影響的因素排除到政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐領(lǐng)域之外。

二、東北亞領(lǐng)土爭(zhēng)議的戰(zhàn)略解讀

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)高水準(zhǔn)的背景下，東北亞地區(qū)的領(lǐng)土糾紛卻始終處于較為激烈的狀態(tài)，這種狀況是不正常的，它說(shuō)明東北亞地區(qū)的戰(zhàn)略環(huán)境一定存在某種缺失。那么，究竟是什么樣的大戰(zhàn)略會(huì)對(duì)領(lǐng)土爭(zhēng)議產(chǎn)生這樣的刺激呢?一個(gè)完善的戰(zhàn)略反思框架應(yīng)該包括戰(zhàn)略哲學(xué)、戰(zhàn)略觀念與戰(zhàn)略機(jī)制三個(gè)部分。

(一)戰(zhàn)略哲學(xué)的價(jià)值觀綁定

東北亞地區(qū)領(lǐng)土糾紛中一個(gè)很明顯的特征就是情感性因素介入到各種糾紛中。它表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，傳媒、激動(dòng)的民眾與保守傾向的政治家結(jié)合在一起，形成了非常強(qiáng)大的預(yù)設(shè)道德立場(chǎng)。在這種氛圍下領(lǐng)土問(wèn)題被升格到絕對(duì)的“對(duì)錯(cuò)”或“善惡”問(wèn)題，妥協(xié)和談判的空間也因此大為減少。日本文部科學(xué)相下村博文在將釣魚(yú)島是日本固有領(lǐng)土列入中學(xué)教學(xué)大綱問(wèn)題接受采訪時(shí)就專門強(qiáng)調(diào)，“對(duì)領(lǐng)土進(jìn)行正確教育作為國(guó)家來(lái)說(shuō)是理所當(dāng)然的”。另一方面，在領(lǐng)土糾紛問(wèn)題上，包括澳大利亞、美國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家，其立場(chǎng)判斷已經(jīng)不是基于歷史的真實(shí)，而是把對(duì)日本的支持建立在對(duì)“相似價(jià)值觀”盟友予以扶植的價(jià)值判斷下。情緒化的道德假證和不辨是非的價(jià)值觀劃線結(jié)合起來(lái)，成為部分國(guó)家對(duì)自身戰(zhàn)略哲學(xué)的一種價(jià)值綁定。他們宣揚(yáng)自身不容置疑的價(jià)值觀優(yōu)越性，在糾紛出現(xiàn)時(shí)持有“非此即彼”的激烈立場(chǎng)，將對(duì)方的堅(jiān)定立場(chǎng)與“和平破壞者”等刺激性符號(hào)聯(lián)系起來(lái)。過(guò)分堅(jiān)信自身的道德優(yōu)越性，最終極大收窄了具體政策的選擇面，強(qiáng)化了價(jià)值觀對(duì)具體政策的審查與規(guī)范意義。2014年1月26日，安倍在接受《華爾街日?qǐng)?bào)》專訪時(shí)明確稱日本對(duì)世界和平做貢獻(xiàn)的途徑之一是在亞洲抗衡中國(guó)，并把釣魚(yú)島問(wèn)題上的強(qiáng)硬態(tài)度和日本的“積極和平主義”等同起來(lái)。①Andrew Browne， “Shinzo Abe’s History Lesson Haunts Davos，” Jan.28， 2014， http：//online.wsj.com/news/articles/SB10001424052702303553204579348124211733740?KEYWORDS＝Abe++China＆mg＝reno64-wsj＆url＝http%3A%2F%2Fonline.wsj.com%2Farticle%2FSB100014240527023035532045793481 24211733740.html%3FKEYWORDS%3DAbe%2B%2BChina.在這一戰(zhàn)略哲學(xué)的指導(dǎo)下，日本政府的任何強(qiáng)硬和不妥協(xié)被賦予了價(jià)值層面絕對(duì)的和先驗(yàn)式的正當(dāng)性；這又倒逼日本政府內(nèi)的知華派保持沉默，使強(qiáng)硬派的冒險(xiǎn)政策更加缺乏制約。戰(zhàn)略哲學(xué)本該給那些身處具體工作環(huán)境中的執(zhí)行者足夠的空間，但是預(yù)設(shè)道德立場(chǎng)很大程度上使戰(zhàn)略僵硬化了。

歷史上無(wú)數(shù)號(hào)稱能夠?qū)崿F(xiàn)和平的戰(zhàn)略規(guī)劃最終反倒促成沖突升級(jí)的案例向我們表明，一個(gè)國(guó)家國(guó)際戰(zhàn)略的價(jià)值取向只有足夠?qū)掗煟拍軐?duì)無(wú)數(shù)具體情境下的政策實(shí)踐有所助益，立足于現(xiàn)實(shí)環(huán)境下的可能性越多元，則抽象價(jià)值原則的實(shí)現(xiàn)可能越大。國(guó)際戰(zhàn)略哲學(xué)被情感左右是危險(xiǎn)的。價(jià)值觀綁定直接導(dǎo)致了戰(zhàn)略話語(yǔ)的匱乏，處于沖突過(guò)程中的各國(guó)慢慢會(huì)發(fā)現(xiàn)他們以近似的語(yǔ)言闡述自己的立場(chǎng)、指責(zé)對(duì)方要為沖突負(fù)責(zé)，能夠起作用的協(xié)商工具日趨減少和枯竭。

(二)戰(zhàn)略觀念中代價(jià)觀的缺失

戰(zhàn)略哲學(xué)不是直接過(guò)渡到政策執(zhí)行層面，它首先需要變成一些具體的指導(dǎo)性原則，并被歸納為一系列需要注意的問(wèn)題，然后才可能對(duì)國(guó)家的具體政策選擇產(chǎn)生作用。這個(gè)中間層次就是戰(zhàn)略觀念。目前極大干擾了各國(guó)政策選擇的戰(zhàn)略觀念主要就是部分國(guó)家對(duì)戰(zhàn)略代價(jià)的錯(cuò)誤理解。

領(lǐng)土糾紛問(wèn)題是一個(gè)收益敏感性遠(yuǎn)低于成本的領(lǐng)域。在各國(guó)都假定爭(zhēng)議領(lǐng)土屬于本國(guó)的前提下，收回爭(zhēng)議領(lǐng)土并不能使各國(guó)額外感到驚喜，但是無(wú)法收回、無(wú)法實(shí)際控制或其他國(guó)家提出領(lǐng)土要求則會(huì)帶給當(dāng)事國(guó)切實(shí)的危機(jī)感。激進(jìn)的民族主義和保守主義勢(shì)力一方面用不嚴(yán)肅的方式探討對(duì)方的戰(zhàn)略決心和實(shí)現(xiàn)決心的能力，堅(jiān)信本國(guó)能夠通過(guò)強(qiáng)硬手段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，另一方面則缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽?zhàn)略代價(jià)評(píng)估。①一戰(zhàn)時(shí)，法國(guó)倡導(dǎo)的蠻牛精神、德國(guó)魯?shù)堑婪虻目傮w戰(zhàn)思想和遏制思想，都是希望通過(guò)殘酷的犧牲消耗對(duì)手的物質(zhì)能力最后使對(duì)手的精神崩潰?？藙谌S茨在《戰(zhàn)爭(zhēng)論》中指出付出代價(jià)才是戰(zhàn)略的常態(tài)，“用流血方式解決危機(jī)，即消滅敵人軍隊(duì)，這一企圖是戰(zhàn)爭(zhēng)的長(zhǎng)子……我們還必須提醒他要經(jīng)常記住，(避免大的沖突和流血的方式，利用敵人本身的弱點(diǎn)來(lái)達(dá)到媾和的目的)他走的是曲折的小道”。轉(zhuǎn)引自克勞塞維茨：《戰(zhàn)爭(zhēng)論》，樓棋譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年，第66頁(yè)。無(wú)論日本增加國(guó)防預(yù)算高調(diào)宣布對(duì)抗中國(guó)，還是美國(guó)一再表明協(xié)防日本，軍事威懾從未向民眾證明這種強(qiáng)硬政策能夠帶來(lái)什么或防止什么。在各國(guó)紛紛強(qiáng)調(diào)要在領(lǐng)土爭(zhēng)端中亮出戰(zhàn)略底線的時(shí)候，與底線對(duì)應(yīng)的戰(zhàn)略代價(jià)(也就是一旦沖突發(fā)生各國(guó)要承受的代價(jià)和能承受的代價(jià))問(wèn)題卻從未有過(guò)清晰的表達(dá)。目前幾乎沒(méi)有嚴(yán)肅的文獻(xiàn)說(shuō)明國(guó)家如何在維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)完整和融入?yún)^(qū)域化之間取舍的依據(jù)或長(zhǎng)期考慮。日本2010版新國(guó)防大綱與2004年版相比，明確寫入將加強(qiáng)“對(duì)周邊海域的主權(quán)主張”，并將“嚴(yán)密關(guān)注中國(guó)的動(dòng)向”的說(shuō)法改為“對(duì)中國(guó)動(dòng)向進(jìn)行警戒監(jiān)視”；同時(shí)明確規(guī)定了為實(shí)現(xiàn)警戒監(jiān)視增加配備的軍事裝備。為了配合新防衛(wèi)大綱的實(shí)施，日本的《中期防衛(wèi)力量整備計(jì)劃》和2014年國(guó)防預(yù)算也向海上自衛(wèi)隊(duì)等部門出現(xiàn)大規(guī)模的傾斜。②防衛(wèi)白書は、わが國(guó)防衛(wèi)の基本について國(guó)民の理解を深めるため毎年刊行しているもので、平成25年版で39回目になります。我が國(guó)の防衛(wèi)と予算(案)-平成26年度予算の概要のため、ページの一部が空白となっています、http：//www.mod.go.jp/j/yosan/yosan.html。但是這三份綱領(lǐng)性文件卻完全沒(méi)有涉及一旦主權(quán)爭(zhēng)議激化變成沖突，日本可能付出的代價(jià)。那些喋喋不休的保守派政客和公共傳媒，對(duì)此問(wèn)題也全無(wú)探討。幾乎所有人都不愿意公開(kāi)探討代價(jià)而強(qiáng)調(diào)收益，尤其不愿意強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期對(duì)峙可能帶來(lái)的損失，擔(dān)心被指責(zé)“懦弱”。

因?yàn)轭I(lǐng)土爭(zhēng)議長(zhǎng)期被限制在一定限度以內(nèi)，很多國(guó)家往往會(huì)自上至下普遍產(chǎn)生一種錯(cuò)覺(jué)，以為類似糾紛總是會(huì)處于這種程度而不會(huì)進(jìn)一步惡化?！罢浣?jīng)熱”對(duì)于部分國(guó)家的政治家而言，根本不是一種值得警惕的跡象。寄希望于政冷經(jīng)熱的長(zhǎng)期化，部分政客假定政治上迎合保守派的行為不會(huì)造成嚴(yán)重的后果，因此行為更加肆無(wú)忌憚。他們并沒(méi)有充分考慮到在社會(huì)民意被長(zhǎng)期蠱惑后所能造成的消極后果。

(三)政治權(quán)威對(duì)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機(jī)制的僭越

與世界其他地區(qū)國(guó)家在敏感的領(lǐng)土爭(zhēng)端問(wèn)題上積極展開(kāi)外交斡旋、訴諸區(qū)域或全球性國(guó)際組織等模式相比，東北亞地區(qū)的領(lǐng)土糾紛有一個(gè)獨(dú)特的地方，那就是部分國(guó)家的政治領(lǐng)袖往往在危機(jī)中沖到第一線，將迎合激進(jìn)主義的立場(chǎng)視為延續(xù)其政治生命的籌碼。鑒于類似的問(wèn)題各方都不會(huì)輕易后退，政治領(lǐng)導(dǎo)人的公開(kāi)頻繁表態(tài)除了進(jìn)一步抽薄本就不寬廣的博弈空間外，實(shí)際上很少有機(jī)會(huì)給政治領(lǐng)導(dǎo)人帶來(lái)額外的榮譽(yù)，有時(shí)甚至?xí)驗(yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人不熟悉狀況引發(fā)本可避免的風(fēng)險(xiǎn)。在東北亞地區(qū)很多國(guó)家，技術(shù)官僚在領(lǐng)土糾紛中不但所獲授權(quán)不足，無(wú)法獨(dú)立與他國(guó)相關(guān)部門維持長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，反倒經(jīng)常需要充當(dāng)為政治家背書甚至擔(dān)責(zé)的角色。從梅德韋杰夫北方四島之行和李明博登上獨(dú)島開(kāi)創(chuàng)“登島外交”模式，到野田佳彥出面宣布釣魚(yú)島“國(guó)有化”、安倍晉三公開(kāi)在歷史和釣魚(yú)島問(wèn)題上挑釁中國(guó)，政治領(lǐng)袖對(duì)領(lǐng)土問(wèn)題的直接干預(yù)成為東北亞領(lǐng)土糾紛的一種普遍現(xiàn)象。

應(yīng)該說(shuō)，東北亞目前所出現(xiàn)的狀況是與國(guó)際戰(zhàn)略發(fā)展趨勢(shì)背道而馳的?，F(xiàn)代國(guó)際戰(zhàn)略的發(fā)展趨勢(shì)總體看已經(jīng)開(kāi)始避免對(duì)天才戰(zhàn)略家的依賴，轉(zhuǎn)而走向完整的溝通體系與決策預(yù)案。按照馬克斯·韋伯的理解，由技術(shù)官僚控制的外交機(jī)構(gòu)可以有效減少政治家隨心所欲的政治舉動(dòng)和受選票影響的短期外交操作；行政體系內(nèi)明確的等級(jí)結(jié)構(gòu)、職能分工、規(guī)章制度以及非人格化組織管理會(huì)為戰(zhàn)略的決策和執(zhí)行提供穩(wěn)定的、可審查、可調(diào)整的操作路徑。①王春娟：“科層制的涵義及結(jié)構(gòu)特征分析—兼評(píng)韋伯的科層制理論”，《學(xué)術(shù)交流》，2006年第5期，第24頁(yè)。當(dāng)然，官僚體制也有其自身缺陷，絕大多數(shù)官僚機(jī)構(gòu)善于日常事務(wù)的管理而不擅長(zhǎng)創(chuàng)造性的戰(zhàn)略建構(gòu)。不過(guò)，這種缺陷不足以讓我們否定東北亞領(lǐng)土糾紛中外交體制的作用。領(lǐng)土糾紛與其他類型的國(guó)家間沖突有本質(zhì)的區(qū)別，它的內(nèi)核具有堅(jiān)硬的零和性。因此，如何保持順暢的溝通、避免突發(fā)因素升級(jí)為重大危機(jī)、建立相互配合的“滅火”機(jī)制成為緩解類似問(wèn)題的關(guān)鍵。凡是涉及領(lǐng)土糾紛的外交處置機(jī)制一定不是單方面的，它需要外交合作的長(zhǎng)期積淀、當(dāng)事國(guó)默契的溝通配合，這就要最大限度防止個(gè)人因素情緒化的干擾。在此情況下，包括外交、外經(jīng)貿(mào)和海事等部門權(quán)威及跨國(guó)合作機(jī)制的弱化是極其危險(xiǎn)的，甚至?xí)?dǎo)致外交危機(jī)的長(zhǎng)期化和惡化。

但是以日本官僚體制公信力和影響力下降為典型代表，近年來(lái)東北亞地區(qū)的戰(zhàn)略互動(dòng)出現(xiàn)了復(fù)古的趨勢(shì)。一些政治家試圖用自謂的才能、個(gè)性化的風(fēng)格來(lái)替代技術(shù)官僚的作用，用政治領(lǐng)袖的獨(dú)舞替代各國(guó)間業(yè)已存在的合作渠道。作為東北亞地區(qū)官僚政治體制發(fā)展較為完備的國(guó)家，日本在破壞戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機(jī)制方面反倒最為徹底。當(dāng)初北方四島事件發(fā)生后，實(shí)際上被架空、只能忙于事后補(bǔ)救的駐俄大使河野雅治被迫去職，從上任開(kāi)始就不斷在北方四島問(wèn)題上發(fā)表刺激俄方言論卻對(duì)梅德韋杰夫登島事件束手無(wú)策的外相前原誠(chéng)司則毫發(fā)無(wú)傷。由技術(shù)官僚控制的專業(yè)對(duì)話機(jī)制作用被削弱，成為東北亞各國(guó)領(lǐng)土戰(zhàn)略在機(jī)制層面的最大弱點(diǎn)。安倍登臺(tái)后更頻繁操縱民意，將自己置于和中韓領(lǐng)土糾紛的最前線位置。這種短期內(nèi)可能積累安倍人氣的方式，從長(zhǎng)期看鼓勵(lì)了保守主義、軍國(guó)主義傾向嚴(yán)重的政客的“暴走”，進(jìn)而使日本的外交決策陷入基辛格所描述的“失去俾斯麥?zhǔn)降奶觳艆s又追求俾斯麥?zhǔn)降臋?quán)威”的困境當(dāng)中。②基辛格：《大外交》，顧舒馨譯，海南出版社，1997年，第132頁(yè)。

當(dāng)前在東北亞地區(qū)，少數(shù)自以為擁有外交天賦的政治家掌握了太多權(quán)力，技術(shù)官僚卻處于邊緣化的位置，他們喪失了獨(dú)立性，進(jìn)而喪失了與他國(guó)外交機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)期合作體制的欲望與能力。沖突各方的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)缺乏制度化的保證，也使雙邊和多邊戰(zhàn)略合作機(jī)制缺乏權(quán)威，已有對(duì)話機(jī)制隨時(shí)可能被某些保守政客叫停并失去效力。

三、建立領(lǐng)土爭(zhēng)議戰(zhàn)略議程的基本條件

回顧東北亞地區(qū)領(lǐng)土爭(zhēng)議體現(xiàn)出的新變化，部分國(guó)家在戰(zhàn)略哲學(xué)、戰(zhàn)略觀念和機(jī)制建設(shè)上的缺陷，對(duì)地區(qū)合作與發(fā)展造成了消極的影響。但是重建合作性的區(qū)域共識(shí)并非一蹴而就，在國(guó)際與區(qū)域合作沒(méi)有取得重大進(jìn)展的情況下，領(lǐng)土問(wèn)題是很難在一個(gè)狹小框架內(nèi)獲得突破的?？傮w而言，新的合作性戰(zhàn)略共識(shí)首先要滿足三個(gè)基本條件：

第一，明確領(lǐng)土爭(zhēng)議問(wèn)題在各國(guó)總體戰(zhàn)略框架內(nèi)的地位。領(lǐng)土主權(quán)完整是國(guó)家核心利益之一，這是毋庸置疑的。但是國(guó)際戰(zhàn)略目標(biāo)是否能與國(guó)家核心利益完全等同?國(guó)際戰(zhàn)略目標(biāo)的“簡(jiǎn)明性”，背后隱含意思就是“國(guó)際戰(zhàn)略效能具有有限性”。一個(gè)國(guó)家的核心利益可能是伴隨著民族國(guó)家始終存在，但是一項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃則只具有時(shí)間跨度幾十年的合理性。在諸多核心利益都需要國(guó)家投入大量資源加以護(hù)持的前提下，戰(zhàn)略的制定意味著中央政府得到合法授權(quán)后，以國(guó)家名義對(duì)有限資源的投放所做出的一個(gè)時(shí)段的方向選擇。從這一意義上講，一項(xiàng)正確的戰(zhàn)略從長(zhǎng)期而言與國(guó)家利益的大方向肯定是一致的，但是在它自身的生命周期內(nèi)，它又可能與某個(gè)核心利益的護(hù)持發(fā)生絕對(duì)意義的矛盾。面對(duì)東北亞區(qū)域內(nèi)普遍存在的領(lǐng)土爭(zhēng)議，各國(guó)政府政策思考應(yīng)該回答的問(wèn)題就不是“領(lǐng)土主權(quán)完整是否屬于國(guó)家核心利益”，而應(yīng)該是“爭(zhēng)議領(lǐng)土問(wèn)題在國(guó)家總體戰(zhàn)略排序中的位置”。

明確領(lǐng)土爭(zhēng)議在大戰(zhàn)略框架中的地位，意味著領(lǐng)土問(wèn)題的提出和解決要受到戰(zhàn)略規(guī)劃總體目標(biāo)的強(qiáng)制性約束。當(dāng)然，在個(gè)別國(guó)家不斷挑釁、危機(jī)可能升級(jí)的前提下，根據(jù)威脅程度的大小和對(duì)突發(fā)情況的判斷，一個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)當(dāng)然有發(fā)生重大轉(zhuǎn)向的可能。但是這種修正需要與價(jià)值觀、民族情緒等不可測(cè)量因素保持距離。

第二，各國(guó)對(duì)領(lǐng)土爭(zhēng)端中的代價(jià)承受力有正確的認(rèn)識(shí)。一項(xiàng)關(guān)系國(guó)家未來(lái)走向的宏大戰(zhàn)略，其成熟的標(biāo)準(zhǔn)不僅是目標(biāo)上合理、實(shí)踐上可行，更應(yīng)該包含代價(jià)上可承受?；乇艽鷥r(jià)問(wèn)題是現(xiàn)代政治生態(tài)的常見(jiàn)現(xiàn)象，但是不研究損失，也就無(wú)法評(píng)估代價(jià)的合理性，更無(wú)法進(jìn)一步探討“代價(jià)規(guī)避”和“損失管理”的問(wèn)題。因此，一個(gè)國(guó)家必須具有兩種能力：第一種能力是在多元的目標(biāo)體系內(nèi)認(rèn)知、計(jì)算和比較代價(jià)/收益的能力；二是接受和承受代價(jià)乃至犧牲的能力。領(lǐng)土爭(zhēng)議的解決由于可能誘發(fā)軍事對(duì)峙、沖突等高烈度沖突，各國(guó)更需在認(rèn)真考慮威懾或?qū)箍赡軒?lái)的短期成本的同時(shí)，綜合評(píng)估戰(zhàn)略的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)及要付出的代價(jià)。

正是因?yàn)椴桓冻瞿撤N代價(jià)的戰(zhàn)略是不存在的，所以各國(guó)都不應(yīng)該對(duì)戰(zhàn)略持有“全能”的期待。各國(guó)政府在向公眾說(shuō)明政府捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)的堅(jiān)定意志的同時(shí)，還需要向民眾坦誠(chéng)國(guó)家可能為之付出的代價(jià)，這是保證公民全面知情權(quán)的必要選擇，也是避免國(guó)家大戰(zhàn)略被激進(jìn)價(jià)值觀綁架的最有效辦法。在東北亞現(xiàn)有的地緣政治格局下，領(lǐng)土問(wèn)題本來(lái)不該成為各國(guó)對(duì)外政策的優(yōu)先關(guān)注對(duì)象，因?yàn)槿魏渭みM(jìn)和強(qiáng)硬的手段既不會(huì)徹底改變現(xiàn)有局面，同時(shí)還要考慮到其他國(guó)家的效仿和制衡行為對(duì)本國(guó)的潛在危害。部分右翼政治人物挑起爭(zhēng)議、支持強(qiáng)硬政策，并非反對(duì)區(qū)域和平與合作，而是心存僥幸，認(rèn)為強(qiáng)硬政策斷不至于達(dá)到影響區(qū)域合作全局的程度，或者假定對(duì)方比本國(guó)更加需要和平或合作。①“Nationalism in Japan： Beware the Populists，” The Economist， Oct.6， 2012， http：//www.economist.com/node/21564263.這種本質(zhì)上拒絕正視代價(jià)的行為從戰(zhàn)略視角考察是短視的，既無(wú)益于問(wèn)題的解決也會(huì)進(jìn)一步降低國(guó)家政策選擇的空間。

第三，重塑專業(yè)部門在領(lǐng)土問(wèn)題上的角色，強(qiáng)化地區(qū)性的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機(jī)制。在世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、東北亞各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展前景還不十分清晰的情況下，東北亞各國(guó)在維持和擴(kuò)大地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)合作方面是存在著基本共識(shí)的。但是由于國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)的發(fā)展，俄羅斯、日本、韓國(guó)都出現(xiàn)了不同程度的官僚體制權(quán)威削弱問(wèn)題，中央和地方政府之爭(zhēng)、政黨競(jìng)爭(zhēng)以及利益集團(tuán)的博弈使外交權(quán)力逐漸分散化。需要澄清的是，任何國(guó)家的國(guó)際戰(zhàn)略都要兼顧國(guó)內(nèi)各方面的利益和意見(jiàn)，關(guān)于國(guó)際戰(zhàn)略的辯論和博弈本身是沒(méi)有錯(cuò)誤的，它反倒有助于增強(qiáng)國(guó)際戰(zhàn)略的合理性和代表性。但是，目前東北亞地區(qū)島嶼主權(quán)爭(zhēng)端并不屬于正常的戰(zhàn)略調(diào)整范疇，因?yàn)樘羝鹗露说恼图捌浔澈蟮牧α坎](méi)有對(duì)本國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略及地區(qū)戰(zhàn)略形勢(shì)進(jìn)行反思和辯論的誠(chéng)意，他們只是將個(gè)別問(wèn)題放大并用煽動(dòng)民意的方式達(dá)成其狹隘的國(guó)內(nèi)國(guó)際利益而已。這一現(xiàn)象在日本東京地方政府與民主黨內(nèi)閣在釣魚(yú)島“國(guó)有化”問(wèn)題上的互動(dòng)中體現(xiàn)得尤為明顯。明顯僭越專業(yè)部門權(quán)力的行為，假借民族主義和愛(ài)國(guó)主義的面目出現(xiàn)，最終嚴(yán)重打擊了政府威信、并削弱了各國(guó)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略實(shí)踐能力。

為了重建地區(qū)性的對(duì)話與合作氛圍，部分國(guó)家有必要對(duì)現(xiàn)行的戰(zhàn)略形成機(jī)制進(jìn)行認(rèn)真的檢討。這首先意味著抑制國(guó)內(nèi)保守主義聲音，在政治人物、民意輿論和專業(yè)部門之間重塑合理的角色分工。按照R·懷特的觀點(diǎn)，戰(zhàn)略性決策和行動(dòng)的轉(zhuǎn)型，首先是戰(zhàn)略管理系統(tǒng)(包括非正式組織)自身的認(rèn)知重組、對(duì)話進(jìn)程和職能調(diào)整。①B.F.Chakravarthy＆ R.E.White，“Strategy Process：Forming and Implementing and Changing Strategies，” Handbook of Strategy and Management， Sage Publications， 2002， p.14.相對(duì)于輿論和保守主義政客結(jié)合所產(chǎn)生的喧囂、專業(yè)部門在相關(guān)領(lǐng)域具有更豐富、全面和詳實(shí)的資訊和情報(bào)、更專業(yè)客觀的立場(chǎng)和意見(jiàn)，這些客觀化的聲音之所以無(wú)法充分表達(dá)并形成國(guó)家意志，一方面在于涉外機(jī)制和部門之間尚未實(shí)現(xiàn)信息、意見(jiàn)、技術(shù)、人員的整合，各部門間依據(jù)職能相互隔離的狀態(tài)使其無(wú)法形成統(tǒng)一的意志和意見(jiàn)，削弱了他們?cè)谏鐣?huì)和政治層面的影響力；另一方面，以日韓為代表的東方文官機(jī)制，往往固守舊的行政傳統(tǒng)，缺乏與社會(huì)(尤其是激進(jìn)的民族主義者)對(duì)話的習(xí)慣與技巧，無(wú)法找到使其觀點(diǎn)與社會(huì)意見(jiàn)契合的結(jié)合點(diǎn)。一個(gè)真正有效的戰(zhàn)略對(duì)話機(jī)制不僅要容納傳統(tǒng)的外貿(mào)、國(guó)防、漁業(yè)等專業(yè)部門的聲音，更要在宣傳部門、民間組織、智庫(kù)和其它社會(huì)輿論間形成信息交流和意見(jiàn)交換的局面。只有這樣才能真正紓緩各國(guó)內(nèi)部的交流情緒和激進(jìn)態(tài)度，為外交協(xié)調(diào)創(chuàng)造一個(gè)安靜寬松的氛圍。

從區(qū)域性戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建角度出發(fā)，各國(guó)政府需要重建以外交部門為主的專業(yè)機(jī)制在主權(quán)爭(zhēng)議中的主導(dǎo)單位，在激進(jìn)的輿論環(huán)境中保護(hù)各國(guó)間長(zhǎng)期形成的寶貴的技術(shù)和外交溝通渠道，為專業(yè)外交人員的溝通創(chuàng)造一個(gè)較為安靜和不受干擾的環(huán)境。縱觀東北亞領(lǐng)土爭(zhēng)端及各種敏感問(wèn)題的國(guó)際協(xié)調(diào)，只有外交渠道具有一定的獨(dú)立性、能夠從具體的困擾中抽離出來(lái)保持長(zhǎng)期的相互溝通，這種跨國(guó)性的交流機(jī)制才有可能在重大危機(jī)爆發(fā)時(shí)承擔(dān)“平衡器”的作用，為各國(guó)間重大的戰(zhàn)略妥協(xié)創(chuàng)造必要的空間。

四、結(jié)語(yǔ)

世界各國(guó)領(lǐng)土爭(zhēng)議問(wèn)題解決的歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，國(guó)家間領(lǐng)土爭(zhēng)端本身并不具備深厚的戰(zhàn)略縱深，缺乏足夠的回旋余地，因此單純立足于該問(wèn)題本身展開(kāi)外交工作是很難取得進(jìn)展的。只有將錯(cuò)綜復(fù)雜的領(lǐng)土問(wèn)題置于國(guó)家宏觀戰(zhàn)略內(nèi)，依據(jù)總體戰(zhàn)略的布局和走向?qū)υ搯?wèn)題加以審視，領(lǐng)土問(wèn)題才不至于成為國(guó)家和地區(qū)發(fā)展的巨大障礙。如何將領(lǐng)土問(wèn)題限制在可控和適當(dāng)?shù)奈恢?，?duì)東北亞各國(guó)的戰(zhàn)略視野和戰(zhàn)略規(guī)劃能力提出了重大的挑戰(zhàn)。登高望遠(yuǎn)、凝聚共識(shí)，才是解決該問(wèn)題的希望所在。