□樊怡敏

實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力現(xiàn)代化的兩個關(guān)鍵節(jié)點

□樊怡敏

黨的十八屆三中全會明確指出：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國全面深化改革的總目標(biāo)?！眹抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化是一種全新的政治理念，是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新，也是中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志。［1］實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力現(xiàn)代化是深化行政體制改革的必要舉措，更是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提。

一、強化理念創(chuàng)新，推進領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力現(xiàn)代化

（一）正確領(lǐng)會“治理”與“治理能力”的基本內(nèi)涵

1989年世界銀行在概括當(dāng)時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”(crisis in governance），此后“治理”一詞便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況。［2］治理是多元化社會發(fā)展對政府提出的新要求，它已成為各個國家普遍認同與采用的治國方式。治理是相對于傳統(tǒng)的統(tǒng)治與管理的一種進步，治理的主體是多元化的，不僅包括政府，還包括社會組織、市場主體及廣大公民群眾。治理是綜合的多元主體間在合作、協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過多元渠道，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢共同治理社會事務(wù)，以最大化地維護公民利益，保障其共享社會發(fā)展成果的過程，而不再是以政府為主的單一主體自上而下壟斷性的強制管理。“治理”理念的突出特點體現(xiàn)為“四個統(tǒng)一”，即：黨政領(lǐng)導(dǎo)與多元主體的統(tǒng)一，法治與德治的統(tǒng)一，管理和服務(wù)的統(tǒng)一，常規(guī)與非常規(guī)管理的統(tǒng)一。［3］

與此相對應(yīng)，治理能力是指多元治理主體在相互依存的環(huán)境中，彼此通過溝通協(xié)商、合作協(xié)調(diào)，實現(xiàn)對公共事務(wù)較高效率的管理，最終達到法律的公正執(zhí)行，資源的合理配置，權(quán)益的合法保護，糾紛的有效調(diào)解，社會的和諧運轉(zhuǎn)。治理能力反映的是治理主體所開展治理行為的最終效益與質(zhì)量，是對治理主體實踐活動的系統(tǒng)性、合法性、有效性的評價。為此，治理能力的提升要求治理主體明確清晰自身的治理范圍與治理權(quán)限，正確把握所應(yīng)承擔(dān)的使命與責(zé)任，在治理過程中，于妥善處理與眾多治理主體關(guān)系的基礎(chǔ)上，高效能地管理具體的社會事務(wù)，有效調(diào)整多元治理對象之間的關(guān)系。隨著社會開放性與復(fù)雜性的擴張，各領(lǐng)域?qū)χ卫砟芰Φ奶嵘岢隽烁叩囊蟆?/p>

（二）正確辨析領(lǐng)導(dǎo)干部“治理能力”與“管理能力”的差異

領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力，是指領(lǐng)導(dǎo)干部作為國家權(quán)力的擁有者，依法行使職權(quán)，在保持清正廉潔的作風(fēng)中，能夠主動與社會多元主體共同合作，協(xié)調(diào)治理公共事務(wù)，為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，保障社會資源合理配置，有效化解公共危機，維護公眾利益，保障社會在公正、開放、健康的環(huán)境下高效運轉(zhuǎn)的能力。領(lǐng)導(dǎo)干部作為國家政府的代理人，其治理能力的強弱直接影響著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化程度。與領(lǐng)導(dǎo)干部管理能力相比，兩者的差異主要體現(xiàn)在：

一是強調(diào)的角色差異。領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力突出與多元社會主體有效交叉合作，共同解決社會問題的能力。而管理能力強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部作為單一主體，自上而下的對社會事務(wù)的強制管控能力。因此領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力強調(diào)的更多是“協(xié)調(diào)者”的角色，而管理能力強調(diào)的更多是“控制者”和“指揮者”的角色。

二是運用的方法差異。領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力強調(diào)多元化治理工具的運用，比如法治的方法、市場化的方法、綜合治理的方法等。而管理能力更多強調(diào)的是管控的方法，方法相對單一。隨著我國經(jīng)濟社會的雙重轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新社會管理體制迫在眉睫，采取多元治理方法已成為歷史發(fā)展的必然。

二、強化“三個治理”，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力現(xiàn)代化

（一）強化治理環(huán)境，推進“領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督體系”的現(xiàn)代化

孟德斯鳩認為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到需要有界限的地方才休止?！保?］而當(dāng)前權(quán)力不對等、信息不對稱的環(huán)境難以保證領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的正確行使。強化治理環(huán)境，推進領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督體系的現(xiàn)代化，構(gòu)建清晰明了的權(quán)力界限，構(gòu)成了保障領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力現(xiàn)代化的重要支點。首先，通過完善領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任機制的構(gòu)建，強化有序的治理環(huán)境，從外部強加于權(quán)力以明確的行使幅度與范圍。權(quán)力監(jiān)督體系的現(xiàn)代化取決于監(jiān)督的力度與效果，監(jiān)督的目的是要強化干部的責(zé)任意識，督促領(lǐng)導(dǎo)干部依法正確行使職權(quán)，嚴(yán)厲追究過失責(zé)任人的相應(yīng)責(zé)任。若只有表面監(jiān)督而沒有完善的責(zé)任追究機制，那么監(jiān)督只能是流于形式，而無實質(zhì)意義。完善責(zé)任設(shè)置是監(jiān)督體系的一個重要要素，是強化治理環(huán)境，加強監(jiān)督力度的重要措施，只有嚴(yán)厲落實追究過失領(lǐng)導(dǎo)干部的終身責(zé)任，才能對權(quán)力產(chǎn)生抑制作用。其次，正確發(fā)揮社會對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督作用。社會監(jiān)督作為體制外的監(jiān)督路徑，其沖擊力更大，效果更明顯，在監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力中發(fā)揮著有力的作用。尤其是在當(dāng)今各類媒體、網(wǎng)絡(luò)迅速發(fā)展的環(huán)境下，社會對干部的監(jiān)督變得途徑多元化，方式便捷化，效能高速化，通過廣泛透明的社會輿論對領(lǐng)導(dǎo)干部形成強有力的監(jiān)督。強調(diào)社會對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不是意味著輿論可以干預(yù)政府決策，甚至代替政府決策。輿論監(jiān)督不應(yīng)超越應(yīng)有的界限，社會輿論只能是監(jiān)督政府的決策和行為而不是政府意志的指揮者。

（二）強化治理技能，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)體系的現(xiàn)代化

新加坡社會治理取得舉世矚目成就與其強化領(lǐng)導(dǎo)人才的教育培訓(xùn)理念、重視學(xué)習(xí)能力和系統(tǒng)思考能力的持續(xù)提升緊密相連。為此，強化治理技能，完善領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)體系的現(xiàn)代化就成為當(dāng)前任務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，要實現(xiàn)培訓(xùn)機構(gòu)與培訓(xùn)方式的多元化。目前我國承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)工作的機構(gòu)主要是各類黨校，缺乏競爭性的培訓(xùn)機構(gòu)，許多培訓(xùn)工作也只是流于形式，難于形成應(yīng)有的效果，教育培訓(xùn)工作的質(zhì)量亟待提高。在當(dāng)前培訓(xùn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，還需要激發(fā)相關(guān)社會組織、市場主體來舉辦干部教育培訓(xùn)的活力，學(xué)習(xí)借鑒新加坡向市場購買培訓(xùn)課程的做法，使市場主體與各類黨校、高校形成良性競爭，激發(fā)教育培訓(xùn)工作的活力，改善培訓(xùn)質(zhì)量。其次，完善培訓(xùn)內(nèi)容，強化治理技能的培訓(xùn)。強化治理能力的基礎(chǔ)是要在教育培訓(xùn)中，注重轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部的治理理念，培育積極主動與市場、社會合作治理的意識，將權(quán)力回歸社會的勇氣。重要的是要強化培訓(xùn)的針對性與實效性，在培訓(xùn)中更多體現(xiàn)法治思維能力的培訓(xùn)、系統(tǒng)思維能力、應(yīng)急處置能力的培訓(xùn)、輿論引導(dǎo)能力的培訓(xùn)以及溝通協(xié)調(diào)能力的培訓(xùn)。在多層次多形式的教育培訓(xùn)中，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部適應(yīng)學(xué)習(xí)的能力，不斷強化治理能力。

（三）強化治理導(dǎo)向，實現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價體系”的現(xiàn)代化

考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部在監(jiān)督其行政行為、評價治理職能、改善工作作風(fēng)、提高工作績效等方面發(fā)揮著重要的作用。然而，實際工作中的考核脫離了它最初的設(shè)定目的，治理導(dǎo)向也出現(xiàn)了偏差。強化治理導(dǎo)向，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價體系的現(xiàn)代化，是實現(xiàn)干部治理能力現(xiàn)代化的有力保障。首先，促進多元主體參與領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評價。多元評價主體參與考核評價有利于保障評估過程的客觀公正性，有助于真實地反映干部行政行為存在的現(xiàn)實問題。目前針對我國領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評價主體主要集中于行政體制內(nèi)部，包括相關(guān)上級組織，同級單位以及下級部門，表現(xiàn)為官評官的狀態(tài)，評價主體難以擺脫既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的角色定位，很大程度上影響著評價結(jié)果的透明、公正性?，F(xiàn)代績效管理理論認為在進行績效考核時為保障其公正性有必要進行360度全方位考核。［5］打破目前評估主體單一的現(xiàn)狀是轉(zhuǎn)變治理能力的緊迫任務(wù)。在保障信息透明與真實的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要積極主動吸引專家、公民、市場主體、社會組織等多元主體參與自身治理能力的評估，還應(yīng)暢通多元主體參與考核評價的渠道，減少參與阻力，讓多元主體通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、信訪等方式輕松地參與考評，保障參與的便捷高效，充分發(fā)揮多元主體參與評價的優(yōu)勢。其次，強化對領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評價。綜合考核領(lǐng)導(dǎo)干部的治理行為，才能保證評價的公正性，才能有效實現(xiàn)考核的最初目標(biāo)。就我國針對干部的考核相對片面，偏重于考核干部決策所帶來的GDP成果忽略其他領(lǐng)域的考核，側(cè)重最終的數(shù)字結(jié)果忽視背后所花費成本的考核評價現(xiàn)狀而言，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)、社會、文化等領(lǐng)域綜合治理績效的考核，顯績和潛績考核的任務(wù)顯得緊迫而艱巨。在當(dāng)前，考核干部與社會合作治理的具體內(nèi)容時，科學(xué)評價應(yīng)有權(quán)力的下放情況，公共突發(fā)群體事件應(yīng)對成效，運用新技術(shù)新媒體等方面的能力也是考核領(lǐng)導(dǎo)干部綜合治理能力的重點領(lǐng)域。在不斷強化治理導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，助力領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀、價值觀，助推領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價體系的現(xiàn)代化，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的現(xiàn)代化。

［1］俞可平：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］.前線，2014（01）：5．

［2］俞可平：治理和善治：一種新的政治分析框架［J］.南京社會科學(xué)，2001（09）：40．

［3］周曉菲：治理體系和治理能力如何實現(xiàn)現(xiàn)代化［N］.光明日報，2013-12-4．

［4］孟德斯鳩．論法的精神［M］．北京：商務(wù)印書館，2012：154．

［5］陳玉梅，羅勝杰.領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價主體要多元化［J］.學(xué)習(xí)月刊，2011（03）：63．

作者：中共重慶市委黨校行政管理專業(yè)碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊