□姚紅

一、國家治理現(xiàn)代化的提出及涵義

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會,審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》明確提出我國全面深化改革的總目標是推進國家治理現(xiàn)代化——國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。此政治理念是中國共產(chǎn)黨站在歷史的高度對未來中國發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設計，是對馬克思主義國家理論的發(fā)展和創(chuàng)新，對推動我國的政治體制改革有指導意義。目前，我國已經(jīng)由一元社會轉(zhuǎn)變成了多元社會，國家治理的對象也發(fā)生了很大變化，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)，各項改革都將涉及人們的一系列重大利益重組，改革涉及到社會平等、公平、正義等目標，因而不穩(wěn)定因素增多，不確定因素增大，國家治理體系和能力正面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的國家治理理念和治理方式已經(jīng)遠遠不能適應社會變化的需要。對國家治理中存在的這些局部危機，如果不進行及時的、突破性的改革，這些局部危機就有可能升級為全面的執(zhí)政危機。因此，必須深化政治體制改革，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。依據(jù)馬克思主義國家學說，國家的性質(zhì)決定國家的治理方向和治理方式，當國家的生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平，生產(chǎn)關系就需要調(diào)整以適應生產(chǎn)力的發(fā)展，上層建筑就要變革以適應經(jīng)濟基礎的變化，國家治理方式也會相應地轉(zhuǎn)變。

實際上，國家治理的過程就是社會權力運行的過程。國家治理體系就是按照現(xiàn)代法制和民主政治的要求，建立起配置合理的權力架構，規(guī)范社會權力運行、維護公共秩序的一系列制度和程序，包括規(guī)范政府行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，還包括國家的行政體制、經(jīng)濟體制和社會體制等。[1]國家治理能力就是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。國家治理體系的現(xiàn)代化就是要求建立政府職能合理，公共權力到位的科學治理體系，是要建立符合現(xiàn)代法治運行的規(guī)范的和民主政治要求的人民群眾民主參與的治理體系，就是要實現(xiàn)國家治理結(jié)構的轉(zhuǎn)型。國家治理能力現(xiàn)代化就是把國家治理體系的體制和機制轉(zhuǎn)化為一種能力，發(fā)揮治理體系功能，提高公共治理能力。[2]

二、國家治理現(xiàn)代化總目標為政治體制改革指明了方向

（一）總目標在思想觀念上發(fā)生了很大的改變

總目標強調(diào)把以前的“國家統(tǒng)治”和“社會管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣抑卫怼焙汀吧鐣卫怼?，其治國理念由“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向了“治理”，雖然只有一字之差，但卻是治國理政模式、權力配置和行為方式的一種深刻的轉(zhuǎn)變。“統(tǒng)治”與“治理”的區(qū)別最重要的表現(xiàn)在權力主體不同，統(tǒng)治的主體為單一的政府，而治理的主體是多元的，參與的有政府、企業(yè)、社會組織、民間自治組織乃至個人等；“統(tǒng)治”與“治理”的區(qū)別還體現(xiàn)在統(tǒng)治依據(jù)的是國家法律，而治理除了依據(jù)國家法律外，還包括各種契約或者合約等；“統(tǒng)治”與“治理”的區(qū)別還體現(xiàn)在統(tǒng)治是強制性的，而治理多是協(xié)商與強制并存的；“統(tǒng)治”與“治理”的區(qū)別還體現(xiàn)在統(tǒng)治是自上而下的權力運行，而治理可以是自上而下的，更多的是以平行的權力運行；“統(tǒng)治”與“治理”的不同還體現(xiàn)在統(tǒng)治是以政府權力的范圍為界，而治理則以公共范圍為界，治理的范圍比統(tǒng)治的范圍更寬廣。通過以上比較分析，“治理”已經(jīng)拓展成一個更強調(diào)民主、參與、互動、多元主體管理的概念，“治理”已經(jīng)從原來的一元單向度強制性行使權力的“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會的良性多元互動實現(xiàn)共管、共治社會了。即在黨的領導下,由政府、社會各界共同來管理和治理社會。這樣，協(xié)商民主得到發(fā)展，與此相適應的黨的執(zhí)政方式和政府的行為方式都要發(fā)生變化?？傊?，從統(tǒng)治走向治理已經(jīng)成為21世紀人類政治發(fā)展的普遍趨勢，這種思想觀念的改變，為現(xiàn)階段我國政治體制改革指明了方向。[3]

（二）總目標的核心是制度建設以及制度執(zhí)行力

即要把國家的各項改革落實在國家治理的制度層面上。當前，我國的政治體制改革，不涉及基本政治制度的改革，但在一些具體的體制安排中還不夠完善，體制之間還不夠協(xié)調(diào)，體制執(zhí)行力也還不夠強，體制執(zhí)行缺乏監(jiān)督和制約機制的問題。在國家治理體系和能力方面，也面臨著一系列挑戰(zhàn)，如民主治理和法治治理的體制還不夠健全，民眾參與治理的渠道還不通暢，政治透明程度相對較低，政府的公共服務還做得不夠，行政效率低而成本過高，主要公共權力機關之間的關系還不夠協(xié)調(diào)，公共權力還沒有得到有效的監(jiān)督和制約，公共利益部門化現(xiàn)象嚴重，官員尋租產(chǎn)生腐敗等等。這些問題與政治體制需要改革的方向一致，因此，深化政治體制改革實際就是提升國家治理體系現(xiàn)代化水平的主要內(nèi)容和途徑。

（三）總目標是要建立一個“有能力的有限政府”

按照十八大精神和頂層設計內(nèi)容，依據(jù)十八屆三中全會給出的路線圖和時間表，此目標要在到2020年實現(xiàn)，就是要在7年時間內(nèi)實現(xiàn)與“傳統(tǒng)”相對應的“現(xiàn)代化”目標，那么這個總目標重點就應該放在政府職能轉(zhuǎn)變和廉政建設上。政府職能轉(zhuǎn)變的目的就是約束和壓縮政府權力，廉政建設目的也是為了監(jiān)督和控制政府權力，而且監(jiān)督、控制和壓縮政府權力都是以建設有能力的國家為前提的。因此，總體目標就是要建立一個“有能力的有限政府”，就是要建立國家有能力，政府有作為，政府權力有邊界、政府權力受約束的政府。這就為政治體制改革指明了方向。

改革開放30多年來，我國的政治體制改革取得了一定成績，但任然存在著以下問題。政府職能沒能實現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，政府本該承擔的公共服務職能缺位或者沒有有效發(fā)揮。在社會經(jīng)濟關系中政府行政權力任然處于支配地位,政府擁有的行政權力過大，政府對市場、企業(yè)以及正常經(jīng)濟秩序還存在過度干預，這樣容易造成經(jīng)濟發(fā)展中的短期行為和國有企業(yè)的低效率。政府控制著各類繁多的行政審批項目，這些項目容易造成權力的設租、尋租，產(chǎn)生貪污腐敗行為，容易破壞正常的市場經(jīng)濟秩序；政府控制的國有企業(yè)兼具公共權力和市場力量的特權，基本不參與市場競爭，造成過度壟斷，國有企業(yè)憑借國家公共資源和壟斷權力獲取壟斷利益，并將其中一部分用于對企業(yè)內(nèi)部管理者和職工優(yōu)先分配，這種分配大大超過社會收入的平均水準，是對社會的不公平、不公正，有悖于社會公平正義。這些問題的存在，要求進一步深化政治體制改革?！稕Q定》明確提出了深化政治體制改革的要求是“緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進社會主義政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。[4]這充分表明了我黨推動政治體制改革的決心，也指出了發(fā)展中國特色社會主義民主政治的方向。

三、以政治體制改革促進國家治理現(xiàn)代化

政治體制改革對國家治理的現(xiàn)代化具有重要的促進作用。加快轉(zhuǎn)變政府職能，政治體制的法制化改革，政治體制的民主化改革，將有力推進國家權力體系現(xiàn)代化，提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

（一）以加快轉(zhuǎn)變政府職能，促進國家權力體系現(xiàn)代化

國家權力體系的現(xiàn)代化表現(xiàn)為政府職能的現(xiàn)代化。因為國家治理的主體是政府，對政府的職能進行合理劃分和界定，可以提高國家治理的質(zhì)量。如果政府越界濫用職權干預市場和社會活動，就會破壞正常的市場和社會秩序，加大國家治理的難度，帶來一系列經(jīng)濟和社會問題。所以必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府服務方式，規(guī)范政府機構設置，理順政府職責權限關系，加強體制機制建設，實現(xiàn)國家權力體系的現(xiàn)代化。政府職能轉(zhuǎn)變的關鍵是合理劃分政府職能，設立政府權限，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。政府作為社會的主要治理者它應該承擔的主要職能是，一是通過提供公共產(chǎn)品和公共服務對社會公共事務進行治理。如提供完善的法律、法規(guī)和基本制度與規(guī)則；建立規(guī)范的市場體系，規(guī)范和監(jiān)管各類經(jīng)濟活動主體的行為，創(chuàng)造公開、公平、公正的競爭環(huán)境，維護正常的市場秩序，提供各式的公共服務，搞好生態(tài)文明建設等等。二是作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控者，強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用的同時，政府也要發(fā)揮好市場的調(diào)控作用，且調(diào)控的主要手段是采取財政政策和貨幣政策。三是作為國有資產(chǎn)所有者，在保證國有資產(chǎn)保值與增值的前提下，政府要減少在資源配置上對國有資產(chǎn)的干預，把政府的權力有序的轉(zhuǎn)移到社會組織，發(fā)展經(jīng)濟的任務讓給個人、企業(yè)、市場。重新構建政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會、政府與事業(yè)單位之間的責、權、利關系，政府不能越位、錯位，政府可以通過與社會組織、行業(yè)協(xié)會協(xié)商，也可以讓社會組織、行業(yè)協(xié)會自律；政府可以對生產(chǎn)和流通過程進行監(jiān)管，可以制定一定程序讓企業(yè)服務中心和質(zhì)量檢測機構監(jiān)管，通過多種形式提高市場自我管理的能力?？傊?，政府要在公共服務和宏觀調(diào)控上承擔起責任，補好缺位，把有限的行政資源有效投入到公共服務中去，但政府不能替代企業(yè)、市場和公民。具體操作是以減少政府行政審批事項為突破口轉(zhuǎn)變政府職能。當前我國各級政府擁有各類繁多的行政審批、行政許可、行政收費等行政權，這些權力導致尋租腐敗和辦事效率低，制約了社會經(jīng)濟發(fā)展，不利于市場要素合理配置和資源的自由流動，改革就是要取消、減少或者調(diào)整這些行政審批項目，把行政體制改革作為政治體制改革的重點，糾正政府管理經(jīng)濟活動中存在的越位、缺位和錯位的問題。

（二）以政治體制的法治化改革，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化本質(zhì)上是法治體系的現(xiàn)代化。法治體系的現(xiàn)代化是建立一個立法、執(zhí)法、司法均能公正的權威體系。就是在黨的領導下，建立合理的權力制衡的體系，約束和監(jiān)督權力。能否實現(xiàn)立法、執(zhí)法和司法公正是國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容也是政治體制改革的內(nèi)容。法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。理清政府與市場、政府與社會治理邊界的關鍵是制度建設和法治建設。我國目前建立的權力制衡的體系具有合理性，如果依法嚴格執(zhí)行，能有效限制行政權力的過分集中，使行政更有效率。但在實際運作中還存在一些問題，如人大的監(jiān)督制約權不夠，法權集中化程度不高，司法權依附于地方政府等等。這些問題的存在，不利于法權的獨立行使，不利于法院的獨立審判。因此，必須要改革和調(diào)整各種不合理權力關系，發(fā)揮人大有效行使監(jiān)督行政的權力，讓行政權真正向人大負責，通過深化改革完善人大制度，有效保障人民當家作主。還要通過一系列行政體制改革，精簡機構、簡政放權、提高效能，切實克服權力集中的官僚主義。還要進一步深化司法改革，強化對司法運作的監(jiān)督,防止和懲治司法腐敗，從體制上確保司法獨立、司法公正，加強對省以下法院實行垂直管理，集中法權，約束地方政府的權力，使得司法機關能真正做到獨立審判，獨立執(zhí)法?？傊?，要通過努力推進法治國家建設，使法治逐漸代替人治。

（三）以政治體制的民主化改革,促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

通俗的講，民主就是老百姓當家作主，而治理的主體是多元參與，也包括讓部分老百姓參與，所以治理包含民主的要素。大力推進政治體制的民主化改革，可以提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。反過來，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平為進一步發(fā)展民主開闊了空間。所以，民主是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應有之義，社會主義國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的形成，必須在加強黨內(nèi)民主的基礎上給社會各階層人民以平等的政治權利和民主權利，必須通過多方渠道，讓更廣泛的民眾參與到公共政策的討論和制定中。由于國家治理方式的變化，黨的領導方式和執(zhí)政方式相應的也要發(fā)生變化，執(zhí)政黨要改變以前主要采取的代替民眾當家作主的作法，代之以主要依靠法治領導和支持民眾當家作主的做法，走依法治國的道路。[5]在基層民主方面，要進一步完善協(xié)商民主制度和基層民主制度。通過協(xié)商民主這種治理形式，就涉及人民群眾切身實際利益的、對經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響的問題進行廣泛的協(xié)商，廣納群言和廣集民智，切實保障人民享有憲法賦予公民的選舉權、知情權、監(jiān)督權、參與權等民主權利和民主權益，建設程序合法、環(huán)節(jié)合理完整的協(xié)商民主體系，建設開放、平等、包容性的社會。完善黨同各民主黨派的政治協(xié)商，積極聽取各民主黨派和無黨派人士提出的各種意見。拓展其他民主渠道，努力推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化。通過多方推進政治體制的民主化改革，改變原有的單向度強制性行使的管理權力，通過協(xié)商民主等多種治理形式，實現(xiàn)國家與社會的共管、共治的良性互動。

[1][3]俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線,2014,(1).

[2]溫憲元.實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].南方日報，2013-11-18（2）.

[4]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[R].新華網(wǎng)-2013-11-15.

[5]姚紅.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式視域下政治體制改革的思考[J].云南行政學院學報,2014,(6).